CC BY
762
и
□
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
□
Лиссабонский договор и реформа Европейского Союза
Л. М. Энтин
В Европейском Союзе (далее — ЕС) грядут серьезные изменения. С декабря 2009 г. вступил в силу Договор, изменяющий предшествующие учредительные договоры. Намеченные реформы представляют не только доктринальный, но и большой практический интерес. ЕС — важнейший внешнеторговый партнер Российской Федерации. За более чем полувековое свое существование ЕС превратился в крупнейший международный экономический и политический центр. В его состав входят в настоящее время 27 европейских государств. На очереди прием еще ряда стран, получивших статус государств — кандидатов на вступление. Население ЕС достигло полумилли-арда человек. Его территория составляет 4 241 500 кв. км. Вполне естественно, что программа реформ, подлежащих осуществлению в предстоящие годы внутри ЕС, имеет весьма серьезные международные последствия.
Структурные изменения. С введением в действие Лиссабонского договора полностью реформируется структура ЕС. Прекращает свое существование Европейское сообщество. Ликвидируется система «трех опор», практически введенная в действие Маастрихтским договором об образовании Европейского Союза 1992 г. Создается единое интеграционное пространство. Даже само упо-
Энтин Лев Матвеевич — доктор юридических наук, профессор.
минание или употребление термина «Сообщество» полностью изымается из учредительных договоров. Соответственно формально утверждается и единое правовое пространство. Исчезает деление на право Сообществ и право Союза. Правовую основу ЕС образуют два обновленных учредительных акта: Договор о Европейском Союзе (далее — ДЕС) и Договор о функционировании Европейского Союза (далее — ДФЕС). Оба акта имеют одинаковую юридическую силу.
ДЕС содержит постановления, закрепляющие основные устои, принципы, цели и задачи ЕС. Он определяет институциональную структуру ЕС и общие начала ее построения и функционирования. В этом Договоре предусматривается организация продвинутого сотрудничества и закрепляются общие принципы внешнеполитической деятельности Союза, а равно специальные положения, относящиеся к общей внешней политике и политике безопасности (далее—ОВПБ). В ДФЕС воспроизводятся и уточняются положения, ранее входившие в Договор об учреждении Европейского сообщества. Определяются сфера ведения и компетенция Союза, характеризуются общие направления политики ЕС, систематизируются положения, определяющие пространство свободы, безопасности и законности. В большем или меньшем объеме регулируются все сферы, относящиеся не только к исключительной компетенции, но и к сфере совместного ве-
дения Союза и государств-членов. Регулируется порядок осуществления внешних связей ЕС. Определяются основные начала построения и деятельности институтов ЕС, закрепляются финансовые положения, регулирующие, в частности, порядок формирования и исполнения бюджета ЕС.
К учредительным договорам прилагается ряд протоколов, как обновленных и приспособленных к новой правовой основе ЕС, так и разработанных специально в качестве приложения к основополагающим актам. Они образуют неотъемлемую составную часть самих учредительных договоров. Это Протокол о роли национальных парламентов; Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности; Протокол о Еврогруппе; Протокол о переходных положениях, относящихся к институтам и органам Союза; Протокол, устанавливающий Статут Суда ЕС (к последнему приложено и постановление об образовании Суда по делам гражданской службы ЕС); Протокол, устанавливающий Статут Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, и др. Несколько десятков различных по своей природе деклараций либо разъясняют отдельные положения учредительных договоров, либо формулируют позицию отдельных государств по тем или иным вопросам. Нередко содержащиеся в них оговорки могут иметь значительные правовые последствия.
По подсчетам экспертов, подавляющее большинство статей обновленных учредительных договоров почти дословно воспроизводят положения конституционного проекта, который был разработан специально созванным Европейским конвентом и который с правовой точки зрения представляет несомненный интерес.
Договор об учреждении Конституции для Европы был подписан руководителями всех государств —
членов ЕС. Он подлежал одобрению на основе национальных конституционных процедур в каждом из государств — членов ЕС. Отрицательные результаты референдума в Нидерландах и Франции заставили руководителей ЕС отказаться от процесса конституционализации ЕС. В конечном счете вернулись к уже устоявшейся практике. Было решено подготовить два новых учредительных документа, вносящих изменения в ДЕС и Договор о Сообществе. Обновленные акты по общему правилу подлежали ратификации во всех государствах-членах. Однако в нормативных актах подчеркивалось, что они не вносят никаких существенных изменений в предшествующие правовые постановления и не влекут за собой появления новых компетенций и полномочий ЕС. Соответственно это предполагало возможность проведения ратификации путем исключительно парламентских процедур без вынесения проекта на всенародное голосование. Исключение составила только Ирландия, где пришлось прибегнуть к всеобщему голосованию и где был получен отрицательный результат. Впрочем, это лишь несколько отсрочило введение в действие Лиссабонского договора. На повторном референдуме за одобрение высказалось подавляющее большинство ирландцев. Несмотря на определенные трудности и проблемы, новые учредительные договоры были, хотя и позднее намеченных сроков, одобрены и введены в действие.
Многие комментаторы склонны считать, что новые учредительные акты мало чем отличаются от конституционного проекта. Эти утверждения справедливы лишь отчасти. На самом деле, если внимательно исследовать эти акты, можно увидеть, что изменения носят не только технический характер. Они касаются целого ряда важных принципиальных вопросов.
В проекте Конституции для Европы говорилось о том, что ЕС учреж-
дается на основе волеизъявления народов и государств. В новом тексте ДЕС подчеркивается, что Союз образуют государства, объединившиеся для достижения общих целей. Различия в формулировках не просто редакционное исправление текста, это принципиально важное решение вопроса о природе ЕС. Формула, согласно которой ЕС образуется на основе волеизъявления народов, давала основание утверждать, что он является некой новой надгосударственной структурой, что это, по мнению отдельных сторонников углубления интеграции, новая сверхдержава (практически эту точку зрения отстаивала и Европейская комиссия).
Новая редакция полностью снимает вопрос о том, что ЕС — это некая сверхдержава, которая образуется на основе волеизъявления народов и, следовательно, обладает свойствами, присущими суверенному государству. В обновленных учредительных документах неоднократно подчеркивается, что реформирование ЕС не означает ни в коем случае приобретение ЕС новых полномочий и компетенций. ЕС лишь «наследует и замещает» Европейское сообщество и в силу этого перенимает все те права и полномочия, которыми обладало это интеграционное образование. В результате подобного правопреемства сохраняют свое действие все нормативные и правовые акты, равно как и судебные решения, принятые в рамках Европейского сообщества (при условии, что они прямо не противоречат новому договору), а ЕС автоматически приобретает статус юридического лица, которым он до этого не обладал, и международную правосубъектность.
О Хартии основных прав. Особое место в структуре Лиссабонского договора занимает Хартия основных прав, разработанная Европейским конвентом и принятая 7 декабря 2000 г. В первоначальных учредительных договорах о Сообществе
полностью отсутствовало системное изложение или даже упоминание о каких-либо фундаментальных правах и свободах человека. В какой-то степени они могли быть увязаны с четырьмя свободами, которыми характеризуется функционирование общего рынка, а в последующем его преобразование в единый внутренний рынок (свобода передвижения товаров, капиталов, услуг и лиц). Присутствовали также такие установления, как запрет дискриминации, утверждение равноправия женщины и мужчины и некоторые другие.
Лишь в 1992 г. при подписании Договора об образовании ЕС появляется отсылка к основным правам и свободам. Согласно ст. 6 этого Договора положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, подписанной в 1950 г., а равно конституционные положения демократических конституций, относящиеся к правам и свободам, образуют общие принципы права ЕС. Придание этим положениям статуса общих принципов имело определенные правовые последствия. Оно означало, что все акты и действия Европейских сообществ и ЕС не должны противоречить общим принципам в том виде, как они были закреплены в Европейской конвенции и истолкованы Европейским Судом по правам человека, а также должны учитывать положения национальных конституций.
Однако специальной системы юрисдикционной защиты основных прав и свобод эти положения не содержали. Соответственно не была предусмотрена и процедура обращения в судебные инстанции ЕС в целях защиты основных прав и свобод. Эти вопросы могли быть подняты в суде лишь в связи с рассмотрением предусмотренных учредительными актами видов исков (например, исков о законности или об аннулировании актов) либо в случае, если дело рассматривалось в преюдициальном порядке на основе об-
ращения национальных судебных инстанций, заинтересованных в получении должного толкования или оценки легитимности актов. Такие запросы подлежали рассмотрению Судом ЕС в связи с необходимостью применения нормы права ЕС национальными судебными инстанциями.
Европейский парламент еще в 1990-е гг. пытался добиться принятия Хартии основных прав. Первоначальные попытки успеха не имели. Тем не менее все планы по расширению и углублению интеграции неизбежно наталкивались на проблему защиты основных прав и свобод человека. В результате собравшийся в 2000 г. Европейский конвент разработал и одобрил Хартию основных прав, которая от имени руководящих органов Союза была провозглашена в преддверии заключения Ниццского договора 2001 г. Основной пробел принятого документа состоял в том, что Хартия не имела обязательной юридической силы. Правда, такие институты ЕС, как Суд, Парламент и Комиссия, изначально признали за Хартией роль акта, формулирующего общие принципы права ЕС.
Вопрос о статусе Хартии был поднят в связи с подготовкой проекта Конституции для Европы. Согласно конституционной теории, действующей и применяемой во всех государствах — членах ЕС, конституционное закрепление основных прав и свобод человека, обеспечение их юрисдикционной защиты составляют один из ведущих и главных элементов современного конституционализма. Формула, провозглашенная еще Французской декларацией 1789 г., согласно которой страна, не знающая основных прав и свобод, не имеет конституции, фактически стала общепризнанной во всех демократических странах. Естественно, что проект Конституции для Европы должен был интегрировать и положения, изложенные в Хартии. В результате она стала составной частью проекта Конституции Европы.
Фиаско конституционного договора привело к отказу и от придания обязательной силы положениям Хартии. К этому вопросу удалось вернуться при подготовке Лиссабонского договора. Интегрировать Хартию непосредственно в текст ДЕС или ДФЕС государства-учредители не пожелали. Некоторые страны, не согласные признать обязательную силу Хартии, категорически выступили против такого решения. Придать Хартии статус протокола, прилагаемого к учредительным актам, означало принизить ее значение. Решения практически так и не нашли. Хартия принимается одновременно с учредительными договорами, но ее юридическое оформление как обязательной для всех государств — членов ЕС отсутствует. Она имеет обязательную юридическую силу не для всех участников договора. Изначально две страны — Великобритания и Польша — выступили против придания Хартии обязательной юридической силы и против права на обращение физических лиц непосредственно в судебные инстанции на основе или в целях защиты нарушенных прав, закрепляемых Хартией. Оговорка этих стран была учтена. В этих целях был подготовлен и принят специальный протокол. К нему затем присоединилась и Чехия, ставшая одним из последних участников ратификационного процесса и оговаривавшая свою особую заинтересованность в решении вопроса о придании Хартии обязательной юридической силы. Несмотря на все изъятия и оговорки отдельных стран, Хартия была ратифицирована в том же порядке, что и Лиссабонский договор, и обретала обязательную юридическую силу.
Хартия основных прав имеет своеобразную структуру. В отличие от всех известных международно-правовых актов Хартия не содержит четкого разделения на политические, гражданские, социально-экономические и культурные права. Основные положения Хартии изложены в семи
разделах. Первый раздел — «Достоинство». В нем еще раз подчеркнуто, что человеческое достоинство неприкосновенно. Оно подлежит уважению и безусловной защите. В этом разделе закрепляются право на жизнь, право на целостность и защиту личности, запрещение пыток и бесчеловечного обращения, запрещение рабства и принудительного труда. Второй раздел — «Свободы». Третий — «Равенство». Четвертый — «Солидарность». Пятый — «Гражданство». Шестой — «Правосудие». Седьмой включает общие положения, регулирующие применение Хартии.
Интересен не только новый подход к систематизации основных прав и свобод, но и включение новейших установлений. Таковы, например, содержащиеся в Хартии запрет на клонирование человеческих существ, запрет на торговлю человеческими органами и ряд других установлений, отражающих современные тенденции общественного развития или научно-технического прогресса.
Непосредственно к Хартии приложен еще один чрезвычайно интересный и важный документ. Это разъяснение Хартии об основных правах. Практически каждая статья Хартии сопровождается развернутым комментарием со ссылками на действующие нормативные правовые акты и, что особенно важно, на судебную практику Европейского Суда по правам человека. Поскольку сама Хартия в значительной степени воспроизводит положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а Суд ЕС призван обеспечивать юрисдикционную защиту закрепленных в Конвенции положений, то соответственно эти разъяснения обязывают субъектов права ЕС, признающих обязательное действие Хартии, руководствоваться теми разъяснениями и толкованиями, которые даны в рамках судебной практики Европейского Суда по правам человека.
Лиссабонский договор не ограничивается, однако, провозглашением
обязательной юридической силы Хартии основных прав. Он предусматривает вступление ЕС в состав участников Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в качестве коллективного члена. В связи с этим напомним, что такого рода попытка уже предпринималась. Однако Суд ЕС посчитал, что правовых оснований для подобного присоединения к указанной Конвенции в учредительных актах ЕС нет. Принятие решения было отложено. Теперь Лиссабонский договор создает такое законодательное основание. Необходимо, однако, чтобы соответствующее положение содержалось и в самой Европейской конвенции. Для этого был принят специальный Протокол № 14, который, вводя некоторые новеллы в организацию судопроизводства, предусматривает также возможность коллективного членства. Вступление в силу Протокола № 14 было на некоторое время задержано Российской Федерацией. Однако после уточнения отдельных условий судопроизводства Государственная Дума приняла решение о его ратификации. Таким образом, с правовой точки зрения все условия для вступления ЕС в состав участников Конвенции налицо. Остается решить еще одну немаловажную проблему, связанную со столкновением юрисдикций Европейского Суда по правам человека и Суда ЕС. Некоторые шаги в этом направлении предприняты, но окончательное решение еще не найдено. Очевидно, однако, что в перспективе акты и действия институтов и органов ЕС могут быть обжалованы при наличии достаточных оснований непосредственно в Европейский Суд по правам человека.
Институциональная реформа.
Лиссабонский договор вносит весьма существенные изменения в структуру и порядок функционирования институтов ЕС. Статус института обретают два важнейших органа ЕС: Европейский совет и Европейский центральный банк.
Европейский совет, состоящий из руководителей государств — членов ЕС, претерпевает некоторые внутренние изменения. Взамен существующей процедуры председательствования, предусматривающей ротацию главы Европейского совета каждые шесть месяцев, вводится пост Постоянного председателя Европейского совета. В средствах массовой информации его зачастую именуют президентом ЕС, выполняющим функции его главы. Эта формулировка не точна и не отвечает положениям, содержащимся в учредительных актах.
Постоянный председатель избирается сроком на 2,5 года с правом однократного переизбрания. Таким образом, общий срок полномочий Постоянного председателя не может превышать пять лет. Детально полномочия Постоянного председателя не урегулированы. Однако из положений учредительных актов можно сделать вывод о том, что его важнейшее назначение — поиск взаимоприемлемых решений и компромиссов в рамках высшего органа политического руководства. Это особенно необходимо в условиях, когда в Европейский совет входят руководители 27 государств и Председатель Европейской комиссии. Постоянный председатель осуществляет представительство ЕС в международных отношениях, правда, с оговоркой о том, что осуществление этой функции не будет означать ограничение полномочий Европейской комиссии и Высокого представителя ЕС по международным делам.
Совершенно очевидно, что и в этом случае еще предстоит отыскание компромиссов. Впрочем, на это же указывает и избрание нового Постоянного председателя. Им стал премьер-министр Бельгии. Его кандидатура была поддержана именно благодаря тому, что он сумел найти взаимоприемлемые решения в условиях резко обострившихся отношений между фламандцами и валлонами в Бельгии. Ситуация, сло-
жившаяся в этой стране, грозила перерасти в распад Бельгийской федерации.
Весьма важное значение имеют и некоторые другие положения, относящиеся к функционированию Европейского совета.
Высший орган политического руководства не обладает законодательными полномочиями. Это, конечно, не означает возможности его воздействия и влияния на законодательный процесс в ЕС. Однако с правовой точки зрения устанавливается полный запрет на издание Европейским советом законодательных актов. Соответственно его решения могут носить только подзаконный характер. В условиях, когда именно Европейскому совету принадлежат внешнеполитические полномочия, это установление четко указывает на то, что принимаемые им решения не подчинены процедурным условиям, связанным с законодательной процедурой. Кроме того, сами решения, которые принимаются на основе, как правило, единогласия, не могут обладать высшей юридической силой по сравнению с законом. К сказанному следует добавить, что на сферу внешней политики по общему правилу не распространяется юрисдикция Суда ЕС. Характеризуя полномочия Постоянного председателя и самого Европейского совета в сфере внешних сношений, следует обратить внимание на то, что существовавшее ранее разделение на общую внешнюю политику и политику безопасности, с одной стороны, и осуществление внешних полномочий в рамках сообщества — с другой, все еще сохраняется. Конечно, определенная унификация отныне имеет место, поскольку ликвидируется само Европейское сообщество, а его полномочия наследуются ЕС, но не менее показательно и другое. Положения, относящиеся к ОВПБ, сохраняются и содержатся в ДЕС. Положения, относящиеся к внешней политике, закрепляются в ДФЕС.
Значение правовой конструкции, которая сохраняется, несмотря на реформы, в известной мере нивелируется изменением статуса Высокого представителя по ОВПБ. Отныне он будет не только заниматься ОВПБ, которая в этом качестве сохраняется, но и руководить осуществлением внешних связей, ранее не входившим в компетенцию Высокого представителя. До принятия Лиссабонского договора их осуществлением ведал Комиссар — член Европейской комиссии по внешним связям. Таким образом, Высокий представитель по ОВПБ одновремененно является Высоким представителем по иностранной политике и политике безопасности. В его ведение передаются, таким образом, все полномочия, которые ранее осуществлял соответствующий член Европейской комиссии. С этим связано и соответствующее изменение статуса Высокого представителя. Он ex officio становится вице-председателем Европейской комиссии. Это легализует передачу в его ведение полномочий, ранее принадлежавших соответствующему комиссару. С этим связана и особая процедура его назначения, и в известной мере двойственный статус одновременно и Представителя Совета и Представителя Европейской комиссии.
Совет ЕС в целом сохраняет свой статус, однако и он претерпевает некоторые изменения. ДЕС гораздо более четко определяет полномочия Совета ЕС. Он становится наряду с Европейским парламентом законодательным органом ЕС, участвует в принятии бюджета и формировании других институтов ЕС. В Совете ЕС сохраняется ротационный принцип председательствования. В соответствии с утвержденным Европейским советом порядком каждые шесть месяцев председательствует в Совете ЕС представитель одного из государств — членов ЕС. При этом предусматривается образование своеобразного триумвирата, поскольку в обсуждении и подготовке решений Совета ЕС и руководстве
его функционированием действующий Председатель должен согласовывать свои действия с предшествующим Председателем Совета ЕС и будущим Председателем Совета ЕС. Такой триумвират будет в определенной мере обеспечивать преемственность и направленность политического курса и деятельности Совета ЕС.
Совет ЕС, будучи единым институтом, может функционировать и функционирует на практике в различных формациях. Их перечень также утверждается Европейским советом. Лиссабонский договор непосредственно установлений на этот счет не содержит, но он вводит некоторые положения, позволяющие говорить об изменении в структуре формаций. В частности, председательствование в Совете министров иностранных дел осуществляет Высокий представитель по ОВПБ. В других, как и раньше, председательствует представитель страны, которая осуществляет в данный период председательствование в Совете ЕС. Разделены функции Совета по иностранным делам и Совета по общим вопросам. Последний выступает в роли законодательной палаты, что, в свою очередь, должно сказаться и на порядке его работы. Это, в частности, большая открытость, гласность и т. п. Особенно важно то, что Совет ЕС в этой формации решает вопросы, связанные с осуществлением общей и специальной законодательной процедуры.
Некоторые изменения происходят в порядке формирования и функционирования Европейской комиссии. Согласно обновленным учредительным актам Председатель Европейской комиссии избирается Европейским парламентом по предложению Совета ЕС. Последний может в случае возникновения разногласий принимать решение о выдвижении кандидата квалифицированным большинством голосов. В случае если предложенный кандидат не получает поддержки в Европейском парламенте,
Совет ЕС обязан в течение месяца предложить нового кандидата. Впрочем, практика свидетельствует о том, что пока в этой области не было существенных разногласий, требовавших использования процедуры квалифицированного большинства. Избранный Европейским парламентом Председатель совместно с Советом ЕС приступает к подбору кандидатов в члены Европейской комиссии. Каждый кандидат представляется соответствующему профильному комитету Европейского парламента, который после заслушивания кандидата выносит решение о его приемлемости или неприемлемости. Эта процедура весьма сложна и трудна. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что в течение нескольких месяцев после формирования нового состава легислатуры (июнь 2009 г.) и впредь до ее утверждения в феврале 2010 г. не удавалось полностью решить вопрос о ее персональном составе. Некоторые из первоначально представленных кандидатов по настоянию Европейского парламента были заменены. Сложность этой процедуры определяется необходимостью учета многих факторов, в том числе сбалансированного представительства различных политических сил, представленных различными парламентскими группами.
Европейская комиссия сохраняет все свои основные полномочия. По мнению некоторых экспертов, введение новых процедур принятия решений и особенно повышение роли национальных парламентов и более активно внедряемая процедура субсидиарности могут в значительной мере затруднить работу Комиссии, и в частности принятие ею оперативных решений.
Европейский парламент формируется по-прежнему на основе всеобщего и прямого голосования. Сохраняется и срок депутатского мандата, установленный в пять лет.
В перспективе предполагается введение единообразного избирательного кодекса в странах ЕС. Пока согласованно действуют лишь общие
принципы построения избирательной системы. Что же касается того, в каком порядке осуществляется принцип пропорционального представительства и какая именно система используется при определении результатов голосования, все это сохраняется пока в ведении государств-членов. Расширению полномочий Парламента соответствует и введение новых законодательных процедур, и активизация роли Парламента в формировании иных институтов ЕС и осуществлении политического контроля за деятельностью Европейской комиссии. Предусматривается систематическое представление отчетов высших должностных лиц ЕС, в частности Постоянного председателя Европейского совета, Председателя Европейской комиссии, Высокого представителя по ОВПБ и иных высших должностных лиц.
Одна из важнейших функций Европейского парламента — осуществление законодательных полномочий. Учредительные акты не используют содержавшихся в конституционном проекте терминов, таких как «европейский закон» или «европейский рамочный закон». Европейских законов формально больше нет, но законодательная процедура в ЕС сохранена. Она описана достаточно подробно и детально и предусматривает постепенное внедрение новых процедур.
Лиссабонский договор ликвидирует разночтения в источниках права ЕС. Она в определенной мере исчезает вместе с ликвидацией Сообщества и созданием единого интеграционного пространства. В качестве источников права ЕС выступают регламенты, директивы и решения в том виде, как они были описаны еще в Римском учредительном договоре, принятом в 1957 г. Однако вводится и весьма важный новый элемент. Регламенты, директивы и решения, принятые на основе законодательной процедуры, обретают статус законодательных актов ЕС со всеми вытекающими
отсюда правовыми последствиями. Те же категории актов, принятые вне этой процедуры, имеют статус подзаконных актов.
В соответствии с общей законодательной процедурой предлагаемый проект считается одобренным, если он принят в идентичной редакции Советом и Европейским парламентом. Обновленные учредительные акты весьма подробно регламентируют порядок осуществления законодательной процедуры. Практически монопольное право внесения законопроектов передается Европейской комиссии. В отдельных случаях право законодательной инициативы могут осуществлять также Высокий представитель отдельно или совместно с Европейской комиссией, Европейским центральным банком и Судом ЕС. Одна из интересных и весьма важных новелл — введение права народной законодательной инициативы. В случае если проект поддержан не менее чем миллионом граждан ЕС, он в обязательном порядке подлежит рассмотрению законодателями на основе применения общей законодательной процедуры. Однако это не обязывает законодателей одобрять вносимые предложения. Закреплению исключительного права Европейской комиссии на осуществление законодательной инициативы служит порядок, в соответствии с которым для принятия на этой основе законодательного акта устанавливается менее усложненная процедура, чем при внесении проекта любым другим институтом или органом.
Наряду с общей законодательной процедурой вводится также и специальная. Суть ее состоит в том, что один из созаконодателей, т. е. Совет или Европейская комиссия, может самостоятельно решать вопрос о принятии законодательного акта. Такое может иметь место только в случае, если это предусмотрено непосредственно конкретной статьей учредительных договоров. Если решение принимает Совет, то по обще-
му правилу он должен получить консультативное заключение Европейского парламента. В том случае, если это решение принимается Парламентом, необходима поддержка со стороны Совета и некоторых других институтов. Новые учредительные акты предусматривают только три основания для использования специальной законодательной процедуры Парламентом, во всех иных случаях этой процедурой пользуется Совет. Консультативное заключение Парламента для Совета не обязательно. Однако в новых учредительных актах содержится оговорка, согласно которой в случае единогласного решения специальная законодательная процедура может быть заменена общей законодательной процедурой. Следует также обратить внимание на то, что в отдельных случаях при принятии законодательного акта Советом требуется не только консультативное заключение, но и апробация со стороны Парламента. Это своего рода парламентское вето на проекты, принимаемым Советом.
Лиссабонский договор устанавливает своеобразный календарный план изменений в процедуре принятия решений. Речь идет о переходе от системы квотирования к системе двойного большинства. В этом случае при вынесении решений должны учитываться как число государств, голосующих за предлагаемое решение, так и численность населения государств, выступающих в поддержку рассматриваемого предложения. Эта система принятия решений должна быть доведена до логического завершения лишь к 2017 г. Немаловажное значение для осуществления процедуры принятия законодательных актов имеет также использование контроля за законодательным процессом со стороны национальных парламентов. Все проекты, вносимые в рамках общей законодательной процедуры, в обязательном порядке поступают в распоряжение и национальных парламентов. Каж-
дый из них обладает двумя голосами. (В случае двухпалатной структуры каждая имеет один голос.) Если не менее трети всех голосов подано против предлагаемого законопроекта в связи с нарушением принципа субсидиарности, обсуждаемый законопроект должен быть в обязательном порядке пересмотрен. В том случае, если речь идет о постановлениях, относящихся к пространству свободы, безопасности и законности, такой минимум составляет одна четвертая всех голосов, подаваемых при реализации принципа субсидиарности. Если абсолютное большинство высказалось против проекта, он должен быть снят с повестки дня.
Формально все более усложняемые процедуры должны отвечать требованиям демократизации ЕС. Однако, по мнению многих исследователей, введение таких усложненных процедур может оказаться препятствием для решения иной проблемы, для решения которой и была намечена осуществляемая реформа. Усложненная процедура вряд ли будет способствовать повышению эффективности управленческих структур ЕС, более того, она может затруднить и усложнить принятие жизненно важных решений. Впрочем, как все эти изменения процедур скажутся на реальном функционировании институтов, покажет только практика. Реформа будет осуществляться на протяжении весьма длительного периода и весьма осторожно. Очевидно, авторы обновленных учредительных актов с применением новых процедур явно не спешили.
Некоторые изменения вносит Лиссабонский договор в судебную систему ЕС. Подтверждается трехзвенная структура судебных органов ЕС. Высшую ступень занимает Суд ЕС, следующую до реализации новых постановлений занимает Суд первой инстанции и, наконец, третью — специализированные суды. Правовую основу функционирования судебной системы образуют как положения ДЕС и ДФЕС, так и Ус-
тав Суда ЕС, принимаемый в форме протокола, приложенного к Лиссабонскому договору, а равно процедурные регламенты, принимаемые каждой из судебных инстанций. Одна из важнейших новелл состоит в порядке формирования судебных органов. До настоящего времени члены Суда ЕС и Суда первой инстанции назначались на основе совместного единогласного решения государствами — членами ЕС. Отныне такое решение будет выносить Европейский совет. Однако вводится система отбора кандидатов. Предусматривается учреждение специального комитета экспертов, который будет оценивать представленные кандидатуры и рекомендовать их на рассмотрение Европейскому совету. Первый опыт такого рода был использован при формировании Суда по делам гражданской службы. Этот специализированный судебный орган был создан на основе решения, принятого в 2004 г. Советом ЕС, и начал активно функционировать с 2006 г.
Реформирование судебной системы также имеет целью повышение ее эффективности. В настоящее время все судебные инстанции рассматривают около 1200 дел в год. Тем не менее количество дел, принятых к производству, но не решенных судами, возрастает, а следовательно, увеличиваются и сроки рассмотрения дел судебными инстанциями. Несколько усложнило работу судов и то обстоятельство, что преюдициальная процедура может применяться не только Судом ЕС, но и Судом первой инстанции. Впрочем, практика последних лет подтверждает, что по общему правилу рассмотрение дел в преюдициальном порядке оказывается прерогативой именно Суда ЕС. Точно так же сравнительно редки случаи кассационного обжалования решений Суда первой инстанции в Суд ЕС. В частности, в 2008 г. такого рода обжалования имели место девять раз, и в большинстве случаев кассационные жалобы были отклонены. Однако не-
которые принципиально важные решения, как, например, решение Суда первой инстанции по делу Кади, вынесенное в 2008 г., привели к принятию кассационной инстанцией решения о его отмене. Это решение касалось очень важной проблемы — возможности прямого применения в ЕС санкций, налагаемых по решению Совета Безопасности ООН на физических или юридических лиц, обвиняемых в причастности к террористическим действиям. Решение было весьма спорным, вызвало очень широкую полемику. Кассационная инстанция вынесла своего рода компромиссное решение. Она признала, что решения Совета Безопасности ООН имеют прямое действие на территории ЕС, однако сочла, что акты имплементации этих решений могут быть оспорены в судебных органах ЕС. Нарушение прав и свобод человека при имплементации решений Совета Безопасности ООН послужило основанием для пересмотра всего дела. В конечном счете решение, отклонявшее жалобу лиц, обвиняемых в пособничестве терроризму, было оставлено в силе, но от институтов ЕС, в частности Совета, принимавшего соответствующий регламент, было затребовано в трехмесячный срок внести необходимые изменения и поправки, дабы данный регламент был достаточно легитимным с точки зрения права ЕС.
Безусловно, судебная система ЕС была и остается одним из ведущих органов неполитического характера данного интеграционного объединения. Только Суд ЕС наделен исключительным правом давать легитимное истолкование и определять правомерность решений, вынесенных институтами и органами ЕС. Это, в свою очередь, предопределило и то обстоятельство, что именно Суд ЕС стал тем институтом, который обозначил природу Европейских сообществ и ЕС, особенности и квалификацию права ЕС как особой самостоятельной и автономной правовой системы, закрепил введение принципов, опреде-
ляющих взаимоотношения права ЕС и национальных правовых систем государств-членов, разработал и ввел в действие ряд доктринальных построений, имевших исключительно важное значение для развития процесса интеграции. Достаточно в этом отношении напомнить, что именно Суд ЕС разработал Концепцию параллельных полномочий или внешнеполитического сопровождения, которая сыграла очень важную роль в расширении международной правосубъектности Европейских сообществ, перенимаемой отныне ЕС. Соответствующие судебные решения предусмотрели, что во всех тех случаях, когда для построения общего, а затем единого внутреннего рынка требуется осуществление мер не только внутреннего, но и внешнего порядка, интеграционное объединение получает право на принятие соответствующих решений, позволяющих заключать договоры и соглашения, даже если они напрямую не предусмотрены учредительными актами.
Вопрос о квалификационных принципах, характеризующих право ЕС, был вновь поднят в ходе подготовки и подписания Лиссабонского договора. В проекте Конституции для Европы предусматривалось, например, что нормы права ЕС обладают верховенством по отношению к нормам национального права государств — членов ЕС. Непосредственно в ДЕС и ДФЕС эти положения отсутствуют. Однако в приложении к ним опубликована Декларация № 17 о верховенстве права ЕС, которая, правда в весьма осторожных выражениях, воспроизводит постановление Суда ЕС по делу Коста, вынесенное еще в 1960-е гг., послужившее основанием для признания принципа верховенства права ЕС. Эта Декларация о верховенстве не имеет императивного характера, как постановление проекта Конституции для Европы, но, во всяком случае, подтверждает действенность и значимость этого принципа.
Статус института ЕС обретает согласно Лиссабонскому договору
Европейский центральный банк (ЕЦБ). В значительной мере это отражение и признание возрастающей роли ЕЦБ в жизнедеятельности ЕС. Изменение в его статусе прокламируется и закрепляется в ДЕС и детализируется в ДФЕС, в частности в положениях, относящихся к денежной политике ЕС (ст. 127 и последующие), и в институциональных положениях (ст. 282—284). Более детально порядок его функционирования определяется в протоколах, относящихся к ЕЦБ и Еврогруппе.
ЕЦБ, оставаясь руководящим органом Европейской системы центральных банков, обретает прерогативы, свойственные институтам ЕС. В частности, он наделен правом издания обязательных регламентов в сфере своего ведения. Подтверждено его право наложения штрафных санкций. ЕЦБ выполняет роль руководителя евросистемы, охватывающей все страны, входящие в зону евро. Именно эта банковская система официально именуется евросистемой. Он участвует также в работе Еврогруппы, руководящий орган которой объединяет министров финансов стран, входящих в евросистему. Предлагаемые этим органом решения подлежат обсуждению в Совете ЕС. Однако в голосовании по этим предложениям в Совете принимают участие только члены Еврогруппы.
В условиях мирового финансового кризиса роль ЕЦБ и его руководящих органов заметно возросла.
* * *
Лиссабонский договор имеет в значительной мере рамочный характер. Наряду с положениями, ко-
торые вводятся в действие немедленно, формулируется программа постепенного осуществления реформ. Причем она касается не только изменения процедур, но и решения ряда проблемных вопросов. Во многом это связано с осуществлением программы строительства пространства свободы, безопасности и законности, которая предусматривает расширение сотрудничества судебных органов, а равно органов охраны порядка, и требует особо внимательного изучения и подхода. В какой-то мере это компенсируется более широким применением Концепции продвинутого сотрудничества и ее распространением даже на сферу ОВПБ.
Практическое осуществление Лиссабонского договора оказалось делом не менее сложным, чем его ратификация. Почти на полгода затянулось формирование новой Европейской комиссии (Баррозу-2). Постоянный председатель ЕС избран, но пока сохраняется прежняя ротационная система. В определенной степени возникшие проблемы связаны с трудностями, вызванными мировым финансовым кризисом. Крайне сложное положение сложилось в некоторых странах, входящих в зону евро (Греция, Испания, Португалия). Произошел отход от ряда положений Пакта стабильности и экономического развития стран еврозоны, закрепляющего критерии вхождения в евросистему. Тем не менее ЕС смог довольно активно противостоять возникающим трудностям, а притягательная сила ЕС не только не исчезла, но даже заметно возросла.
