CC BY
78
УДК 347.9
ИСТОЧНИКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА ДЕПУТАТА ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ [1]
THE SOURCES OF LEGAL REGULATION OF A MEMBER'S OF THE EUROPEAN PARLIAMENT STATUS: THE COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS [1]
Е.В. ГРЕЧИШНИКОВА (E.V. GRECHISHNIKOVA)
Исследуются источники правового регулирования статуса депутата Европейского парламента □ акты европейского и национального права. Рассматривается их правовая природа, юридическая сила, а также проблемы соотношения актов национального и наднационального уровня, определяющих правовой статус европейских депутатов.
Ключевые слова: источники права Европейского союза, избирательное право Европейского Союза, правовой статус депутата Европейского парламента.
In article sources of legal regulation of the status of the deputy of the European parliament □ certificates of the European and national right are investigated. Their legal nature, validity, and also problems of a parity of certificates of the national and supranational level defining legal status of the European deputies is considered.
Key words: sources of law of the European Union, voting right of the European Union, legal status of a member of the European Parliament.
Следование демократическим принципам в деятельности международных организаций не в последнюю очередь проявляется в создании из представителей государств-участников этих организаций органов, зачастую именуемых парламентскими ассамблеями [2] или даже парламентами [3]. Однако правовой статус их членов отнюдь не всегда сравним с полномочиями депутатов национальных представительных органов государственной власти, причем различия наблюдаются как в процедуре избрания (или назначения), так и в объеме их полномочий.
Подобное утверждение применимо и к Европейскому парламенту (далее □ Европарламент). Созданный в рамках договора 1952 года о Европейском объединении по углю и стали в форме Парламентской ассамблеи, первоначально формируемой из направляемых в ее состав депутатов национальных парламентов и имевшей полномочия совещательного характера, он прошел долгий путь в направлении европейского представительного органа, напрямую избираемого гражданами Европейского Союза, изменившего свое
© Гречишникова Е.В., 2010
название [4] и объем компетенции. Однако единообразное урегулирование статуса депутатов Европарламента произошло совсем недавно □ спустя более пятидесяти лет после заключения первого договора, положившего начало европейской интеграции.
Особый интерес к исследованию правового положения депутатов Европарламента обусловливается рядом факторов, таких как принятие на уровне Евросоюза самостоятельного акта, регулирующего полномочия европейских парламентариев, внесение изменений в иные действующие акты об их правовом статусе, а также расширение компетенции Европарламента на основании Лиссабонского договора [5]. Продолжает оставаться актуальным и вопрос о сближении правового положения европейского депутата и членов национальных парламентов госу-дарств-участников, что позволило бы говорить о реально действующем в Европейском Союзе принципе представительной демократии, впервые официально закрепленном в части 1 статьи 10 новой редакции Договора о Европейском Союзе.
Порядок избрания, а также права и обязанности депутатов Европарламента определяются как в европейских актах различного уровня, так и в законодательстве государств-участников. Причем национальная практика в отдельных случаях отличается особой де-тализированностью правового регулирования [6].
Среди европейских норм высшую ступеньку занимают уже названные договоры о Европейском Союзе (ст. 10 и 14) и о функционировании Европейского Союза (ст. 221П 234) в новой редакции. Далее следуют Протоколы к договорам № 7 и № 36, приравниваемые к договорам и потому относимые к числу европейских актов, также обладающих высшей юридической силой [7]. Затем выделяются источники, принятые уже непосредственно органами Европейского Союза на основании учредительных договоров. Основными здесь являются Постановление Совета и Акт о введении всеобщих непосредственных выборов депутатов Европарламента от 20 сентября 1976 года и Постановление Европарламента от 28 сентября 2005 года о принятии Статута о депутате Европейского парламента [8]. А завершает систему нормативных источников, регулирующих правовой статус депутатов Европарламента, его акт внутреннего характера □ Регламент работы Европейского парламента, принимаемый каждым новым составом депутатов на срок действия своих полномочий (статья 232 Договора о функционировании Европейского Союза).
Положения учредительных договоров как источника правового регулирования статуса европейских депутатов особых вопросов не вызывают. Следует только отметить, что для них характерна содержательная лаконичность. Соответствующие нормы закрепляют принцип представительной демократии и отдельные общие положения избирательного процесса [9], а также полномочия по принятию актов, регулирующих правовое положение депутатов Европарламента.
Применительно к другим перечисленным актам возникает ряд проблем, относящихся к их форме, содержанию, порядку действия и соотношению с иными источниками, в том числе и национального уровня. Отнесенные ко второй группе акты органов
Европейского Союза были приняты в виде постановлений. Однако подобная форма ни в 1976 году, ни в 2005 году в качестве источника европейского права учредительными договорами не предусматривалась. Она появилась только в статье 288 (ранее статья 249 Договора о Европейском сообществе) Лиссабонского договора о функционировании Европейского Союза, причем по юридической силе постановления были приближены к регламентам, сравнимым по своему действию с конкретным видом национальных источников права □ законом [10].
В отношении Постановления и Акта 1976 года, принятых единогласно Советом Европейских сообществ в составе представителей государств-участников, вопрос правовой природы не столь спорен. Содержащаяся в Постановлении норма рекомендует госу-дарствам-участникам принятие Акта в соответствии с их конституционными положениями, что позволяет сделать вывод о модельном характере данного документа. В то же время привязка его вступления в законную силу к моменту сообщения последним государством-участником о принятии своего собственного национального акта очень напоминает процедуру ратификации международного договора. Однако внесение изменений или дополнений в международные договоры возможно лишь на основании предварительно заявленных оговорок [11]. В отношении же указанных Постановления и Акта речь изначально шла об их принятии в соответствии с положениями национальных конституций, что в отдельных случаях неизбежно привело к изменениям и дополнениям европейских норм. Кроме того, Постановление и Акт по отдельным признакам похожи на такой источник европейского права, как директива, используемый для достижения цели гармонизации национального законодательства по конкретным вопросам. Проблема здесь заключается только в том, что и в прежней, и в новой редакции соответствующей нормы учредительного договора речь идет о выработке единой (имеется в виду унифицированной) процедуры избрания депутатов Европарламента для всех государств-участников .
В отношении Постановления 2005 года, вступившего в силу в 2009 году [12], возни-
кает проблема обратной силы статьи 288 Договора о функционировании Европейского Союза, разрешение которого в нормах учредительных договоров найти не удалось. Более того, новая редакция части 2 статьи 223 по сравнению с прежней формулировкой, позволявшей Европарламенту «устанавливать правила и общие условия осуществления его членами своих полномочий □ (часть 5 статьи 190 Договора о Европейском сообществе), предусматривает конкретную юридическую форму, в которую эти правила должны быть облачены, а именно □ регламент, принимаемый в порядке особого процесса правотворчества (часть 2 статьи 289 Договора о функционировании Европейского Союза). Значит ли это, что действующий Статут о депутате Европарламента подлежит замене или же он, несмотря на несоответствие предписываемой форме, продолжает действовать, но уже в силу соблюдения процедуры принятия актов такого уровня? Думается, что ни европейский, ни национальный законодатель не заинтересованы в создании правового вакуума, поэтому Постановление о принятии Статута о депутате Европарламента сохраняет юридическую силу.
Следующий нормативный источник, также регулирующий правовое положение депутатов Европарламента и легитимность которого подтверждается в учредительных документах [13], занимает особое положение в системе европейского права. Во-первых, по своей форме он не относится к числу актов Европейского Союза, перечисленных в статье 288 Договора о функционировании Европейского Союза. Во-вторых, парламент принимает решение единолично, не согласовывая содержание положений Регламента с другими правотворческими органами Европейского Союза, как это предписывается в отношении большинства актов предусмотренной договорами процедурой правотворчества. Подобный подход, однако, становится понятным, если принимать во внимание то обстоятельство, что каждый вновь избранный состав парламента утверждает новый Регламент работы, действующий в течение срока его полномочий. И, в-третьих (это представляется наиболее спорным), Регламент зачастую содержит положения, дополняющие, а порой и изменяющие нормы учре-
дительных договоров и вышеназванных постановлений. Но Европейский парламент не является единственным европейским законодателем и, в отличие от национальных представительных органов государственной власти, не обладает верховной правотворческой властью (т. е. исключительным полномочием принимать нормативные правовые акты высшей юридической силы), хотя и стремится занять положение, аналогичное статусу парламентов в государствах-участниках Евросоюза. При этом на основе заключаемых межинституциональных соглашений с другими европейскими органами Европарламент добивается предоставления ему дополнительных полномочий и расширения своей компетенции [14].
Особый интерес в качестве источника правового регулирования вызывает судебная практика □ прецедентные решения судов Европейского Союза, которая, к сожалению, по рассматриваемому вопросу пока весьма немногочисленна [15]. Как известно, суды Европейского Союза наделены полномочием по обеспечению соблюдения права при толковании и применении учредительных договоров, т. е. источников высшей юридической силы (часть 1 статьи 19 Договора о Европейском Союзе). Данное обстоятельство возводит итоговые судебные акты в ранг источника, обязательного по рассматриваемому вопросу для органов не только Европейского Союза, но и государств-участников. Этот вывод подтверждается материалами решения по делу Марра, в котором Суд Европейских сообществ не только подтвердил наличие индемнитета и по истечении срока полномочий депутата, но и уточнил процедуру рассмотрения подобных исков в национальных судебных органах [16].
Национальное законодательство государств-участников также выступает в качестве источника правового регулирования депутатского статуса члена Европарламента. Подобный вывод можно сделать на основе положений части 1 статьи 223 Договора о функционировании Европейского Союза, предписывающего обязательное соответствие национальным конституциям и общим для всех государств правовым принципам Акта, вводящего общий порядок избрания депутатов Европарламента. Действующие
конституции и законы участников Евросоюза подходят к регулированию правового положения членов своих высших представительных органов по-разному. В одних государствах, например в Греции, конституционные нормы (статьи 55-63 Конституции Греции) регулируют не только правовой статус депутата, но и детально определяют условия и порядок его избрания, а также случаи несовместимости депутатского мандата с занятием другой деятельностью. Другие государства, например Бельгия, Люксембург, Германия, закрепляют в своих конституциях лишь основы правового статуса депутатов их парламентов, регулируя детали в специальных законах. Третья группа участников Европейского Союза, не имеющих единого конституционного акта, определяет правовое положение членов своих высших представительных органов в отдельных законах (Швеция) [17] или на основе законов, сложившихся конституционных обычаев и судебной практики (Великобритания) [18].
В отношении законов, детализирующих конституционные нормы или устанавливающих правовой статус депутата Европарламента, в государствах-участниках также отсутствует полное единообразие. Насколько различно национальное законодательство, можно установить на основе сравнения существующей практики в Германии и Австрии. Тем более что эти страны, относящиеся к германской группе семьи континентального права, связывает схожесть государственного устройства, политического режима, а также близость правовых традиций.
В Г ермании действуют два специальных закона, детально регулирующих порядок избрания и правовой статус депутата Европарламента от Германии [19]. Кроме того, в отдельных случаях делается отсылка к Конституции и законодательным актам, определяющим порядок избрания и правовой статус депутата Бундестага (например, пределы индемнитета, вопросы депутатского вознаграждения, перечень должностей и видов деятельности, несовместимых с депутатским мандатом).
Австрия, ставшая членом Европейского Союза уже после вступления в силу Постановления и Акта 1976 года, пошла по иному пути, урегулировав правовой статус европей-
ского депутата, возможно, не столь детально как Германия, но сделала это в акте высшей юридической силы □ в Конституции (ст. 23а и 23в) [20]. Более того, в статье 23в содержится отсылка к положениям Конституции, определяющим статус депутатов Национального Совета и устанавливающим несовместимость депутатского мандата с другими должностями и видами деятельности. Это позволяет сделать вывод о возможном применении и иных конституционных норм о статусе депутата к членам Европейского парламента от Австрии.
Сравнивая европейское право и национальное законодательство, регулирующее порядок избрания и правовой статус депутатов, можно сделать вывод о существующих различиях, в некоторых случаях весьма серьезных. Так, например, частью 3 статьи 1 Акта 1976 года предусмотрено, что выборы являются общими, непосредственными [21] и свободными при тайном голосовании. Закон Германии 1994 года о выборах депутатов Европарламента дополняет этот перечень указанием на то, что выборы должны быть еще и равными, а Конституция Австрии предусматривает равное, непосредственное, тайное и личное избирательное право мужчин и женщин. Включение в национальные источники требования о равном избирательном праве является скорее всего данью начавшейся в девяностые годы прошлого столетия политике Европейского Союза по устранению дискриминации по половому признаку и включению в учредительные договоры задачи по обеспечению равенства мужчин и женщин. Поэтому Акт 1976 года требования равного избирательного права еще не содержит.
Сравнивая национальное законодательство, можно отметить такую интересную особенность, как предоставление гражданам Евросоюза права избирать и быть избранным в Европарламент не только в своей стране, что порою приводит к коллизиям норм избирательного законодательства государств-участников Европейского союза. Так, активным избирательным правом в Германии обладают граждане, достигшие 18 лет. Данный возрастной ценз часть 3 □ 6 Закона 1994 года о выборах депутатов Европарламента распространяет и на всех граждан Евросоюза, проживающих в Германии и осуществляю-
щих там свое избирательное право. Однако Конституцией Австрии предусматривается право участия в голосовании по достижении 16 лет. Такого рода коллизии между нормами национальных законодательств еще раз подтверждают необходимость принятия предусматриваемого ст. 223 Договора о функционировании Европейского Союза акта, единообразно регулирующего во всех государствах процедуру избрания депутатов Европарламента.
Подводя итог, следует отметить, что существование множественности источников права, регулирующих статус депутата, с одной стороны, является практическим выражением принципа уважения национальной идентичности государств-участников Евросоюза. С другой □ это не оказывает существенного влияния ни на представительный характер Европарламента, ни на правовое положение его депутатов [22]. Однако принятие общего для всех акта, устанавливающего единый порядок избрания депутатов и условия реализации ими своих полномочий, подтвердило бы особый статус Европарламента в системе европейских органов.
1. При подготовке статьи автором использовались тексты европейских нормативных актов на немецком языке. В этой связи возможны некоторые терминологические расхождения по сравнению с текстами переводов европейских актов с иных официальных языков Европейского Союза.
2. Например, Парламентская Ассамблея Совета Европы или Парламентская Ассамблея Содружества независимых государств.
3. Например, Панафриканский парламент Африканского Союза или Европейский парламент.
4. Парламентская ассамблея Европейского объединения по углю и стали была официально переименована в Европейский парламент на основании Единого европейского акта 1986 г., хотя неофициально её стали называть Европейским парламентом еще в 1958 г.
5. Понятием «Лиссабонский договор» охватываются новые редакции двух учредительных документов Европейского Союза □ Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза, вступивших в силу с 1 декабря 2009 г.
6. Например, в Германии действуют два специальных закона, регулирующих порядок избрания и правовой статус депутатов Европарламента от Германии, а также отдельные положения законов об избрании и статусе де-
путатов Бундестага, к которым сделана отсылка в специальных законах.
7. В западноевропейской литературе учредительные договоры и приравненные к ним по юридической силе протоколы нередко образно называют конституционными актами Европейского Союза. Попытка официального использования термина «конституция □ была предпринята в проекте Договора о Конституции для Европы, который, однако, был отклонен на референдумах во Франции и в Нидерландах.
8. Amtsblatt der EuropQschen Union Nr. L 262 v.
7.10.2005. S. 1.
9. В новой редакции Договора о функционировании Европейского Союза (ч. 1 ст. 223, ранее □ ч. 4 ст. 190 Договора о Европейском сообществе) сохранилось положение о единообразном урегулировании порядка избрания европейских депутатов, которое пока продолжает оставаться программным, ввиду существования различий в избирательных системах отдельных государств-участников.
10. Статья 288 часть 2: «Регламент имеет общее действие. Он обязателен во всех своих частях и действует непосредственно в каждом госу-дарстве-участнике □
Часть 4: «Постановления обязательны во всех их частях. Если они направлены определенным адресатам, то тогда они обязательны только для них»
11. Подобные оговорки были, скорее всего, заявлены представителями Великобритании и Ирландии. Такой вывод можно сделать на основе анализа положений Акта, устанавливающего специальные нормы для депутатов из этих стран.
12. Статья 30: «Настоящий Статут вступает в силу в первый день начинающегося в 2009 г. срока полномочий Европейского парламента очередного созыва □
13. Статья 232 Договора о функционировании Европейского Союза (ранее ст. 199 Договора о Европейском сообществе): «Европейский парламент принимает свой Регламент работы. Для этого необходимо большинство голосов его членов □
14. Например, утверждение нового состава Европейской комиссии Европарламент поставил в зависимость от предоставления ему права требовать от Еврокомиссии подготовки законопроекта по конкретному вопросу, обязанной прореагировать в течение трех месяцев на заявленное требование, а по истечении одного года представить законопроект на рассмотрение (см.: Financial Times Deutschland v. 28.01.2010. S. 1.) Вопросы возникают в отношении механизма реализации такого соглашения, если одна из сторон уклоняется от его исполнения.
15. Так, Судом Европейских сообществ рассматривались споры, связанные с финансированием расходов в связи с участием партии в выборах в Европейский парламент (Slg 19S6, 1339 ff.), с нарушением порядка образования фракций в Европарламенте, предусмотренного Регламентом работы (Slg 2004, Nr. 5/6, S. 62S9), и касающиеся индемнитета депутата Европейского парламента (ABl. C 313 v.
06.12.200S, S. 6).
16. ABl. C 313 v. 06.12.200S. S. 6.
17. Ring G., Olsen-Ring L. EinfChrung in das skan-dinavische Recht. □ MChchen : Beck, 1999. □
S. 28 und 32.
1S. Uppenbrink E. Das europQsche Mandat □ Status der Abgeordneten des EuropQschen Parlaments. □ Berlin : Duncker&Humblot, 2003. □ S. 91f.
19. Закон о выборах депутатов Европейского парламента от Федеративной Республики Германия от 8.03.1994 г. // БвБ1. 1994 I 8. 424 и Закон о правоотношениях членов Европейского парламента от Федеративной Республики Германия от 6.04.1979 г. // БвБ1. 1979 I
8. 413.
20. В буквально переводе Конституция Австрии носит название Федерального конституционного закона.
21. Скорее всего, здесь было бы правильней говорить о прямых выборах.
22. В особенности после того, как Статутом о депутате Европарламента был введен единый размер депутатского вознаграждения и устранена существовавшая национальная дифференциация.
