CC BY
478
УДК 347.9
ПРАВОВОЙ СТАТУС ДЕПУТАТА ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
LEGAL STATUS OF DEPUTY OF THE EUROPEAN PARLIAMENT: COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS
Е. В. ГРЕЧИШНИКОВА (E. V. GRECHISHNIKOVA)
Исследуются основные права, свободы и гарантии, предусмотренные как европейским, так и национальным законодательством, при этом проводится сравнение их содержания на различных этапах депутатской деятельности: при выдвижении кандидатуры, подтверждении и прекращении мандата и собственно осуществления депутатских полномочий.
Ключевые слова: депутат Европейского парламента, депутат национального парламента
государства-участника Европейского Союза, Статут о депутате Европарламента, права, свободы и гарантии депутата, свобода и независимость депутата.
European and national rules about the rights, privileges and immunity are analysed and compared.
Key words: the Member of European Parliament, the Member of National Parliaments, the Statute of MEP, rights, privileges and immunity of Members of European Parliament, liberty and independence of the Member of European Parliament.
Более чем полувековая история существования европейского сотрудничества стала важным фактором развития экономики и политики не только в пределах Европы, но и на мировом уровне. На фоне уникальности результатов европейской интеграции незначительным может показаться такое событие, как принятие акта, единообразно регулирующего правовой статус депутата Европарламента [2]. Но для совершения этого шага понадобилось время, практически равное продолжительности существования Европейского Союза (и его предшественников). Данное обстоятельство неизбежно ставит вопрос о значении депутатского мандата для европейской демократии и о полномочиях европейских депутатов в сравнении с их национальными коллегами. Конечно, неверным будет утверждение, что члены Европарламента до принятия этого акта не имели конкретных полномочий. Они существовали, но устанавливались как национальными источниками, так и нормами собственно европейского уровня, различными по своей юридической силе и сфере действия [1]. Принятый
© Гречишникова Е. В., 2011
Статут впервые закрепил на уровне Европейского Союза отдельные полномочия депутатов, консолидировал нормы многочисленных европейских источников, унифицировал существовавшие ранее национальные положения о правовом статусе европейских депутатов, а в отношении отдельных материальных прав предоставил государствам-участникам возможность их самостоятельного урегулирования. Поэтому не совсем понятно содержание ст. 1 Статута, закрепляющей, что настоящим актом устанавливаются правила и общие условия выполнения функций депутатов Европарламента, поскольку п. 3 его преамбулы подчёркивает, что Статутом не регулируются права и обязанности депутата. Но, как показывает дальнейшее изучение текста акта, это далеко от истины.
Хотя депутаты Европарламента и являются представителями граждан Европейского Союза (ч. 2 ст. 14 Договора о Европейском Союзе, далее - ДоЕС), их правовой статус имеет определённую национальную окраску, что частично обусловлено отсутствием единого избирательного процесса. К его унифи-
кации стремились и Европейские сообщества, и их правопреемник - Европейский Союз. Важность данной цели подчёркивается закреплением в учредительном договоре соответствующей нормы, которая открывает раздел о Европейском парламенте и устанавливает основные требования к будущему избирательному процессу в рамках Европейского Союза [3]: «Общие прямые выборы в рамках единой для всех государств-участников процедуры или в соответствии с общими для всех госу-дарств-участников принципами» (ч. 1 ст. 223 ДоЕС). Пока же создание избирательных округов, порядок выдвижения кандидатов, предвыборные гарантии и ограничения, а также сама процедура избрания регулируются национальным законодательством государств-участников, за исключением общих гарантий, установленных Актом 1976 г. о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европейского парламента (далее - Акт 1976 г.) [4].
Исследование конкретных норм права европейского и национального уровня позволяет сделать вывод о существенных различиях в практике государств-участников уже на этапе подготовки к выборам. Причём отдельные положения европейского права изначально носят дискриминационный характер в отношении стран с высокой численностью населения, поскольку при создании избирательных округов государства изначально привязаны к количеству мандатов, отведенных каждому из них [5]. При таком подходе представительство в Европарламенте граждан разных государств не может быть пропорциональным [6], что позволяет критикам, особенно из крупных государств, говорить о «дефиците демократии» в представительном органе Евросоюза. В Лиссабонском договоре данную проблему попытались разрешить с помощью словесных манипуляций: «Европейский парламент образуется из представителей граждан Союза» [7], сославшись далее на дегрессивно-пропорциональный характер представительства [8]. Поэтому уже в момент образования избирательных округов проявляется неравенство между кандидатами в депутаты Европейского парламента: одни из них будут избираться 80 тысячами, а другие 800 тысячами граждан Союза.
Ещё более существенные отличия наблюдаются в государствах-участниках при
определении правового статуса лиц, баллотирующихся для выборов в Европарламент. В национальных законодательствах по-разному урегулированы вопросы об условиях предвыборной кампании для различных категорий кандидатов в депутаты. Например, ст. 56 Конституции Греции содержит чрезвычайно широкий перечень ограничений, связанных с занятием определённых должностей или выполнением определённых видов деятельности, препятствующих выдвижению кандидатуры до приостановления или сложения своих служебных или должностных полномочий (государственные служащие, офицеры вооруженных сил и полиции и др.). Более того, существуют ограничения по выставлению своей кандидатуры вышеуказанными должностными лицами в тех территориальных избирательных округах, где они выполняли соответствующие функции не менее трёх месяцев в трёхлетний период до проведения выборов. А госслужащим и военнослужащим, работающим по срочному контракту, если это предусмотрено законом, запрещается вообще баллотироваться в депутаты. Напротив, ст. 50 Конституции Португалии запрещает любые ограничения в связи с осуществлением предоставленных политических прав. Так же широко защищаются права кандидатов в депутаты Европейского парламента в соответствии с § 3 Закона ФРГ о депутатах Европарламента от Германии: «Не допускается воспрепятствование баллотированию для выборов в Европейский парламент, принятию депутатского мандата или осуществлению депутатских полномочий» [9]. Кроме того, кандидаты от Германии пользуются правом на отпуск без сохранения содержания для проведения предвыборной кампании и на защиту от увольнения [10].
Таким образом, уже на стадии заявления кандидатуры для выборов в Европейский парламент претенденты от разных государств оказываются в неравном исходном положении. Подобная дифференциация представляется спорной, если учитывать право любого гражданина Евросоюза баллотироваться в Европейский парламент по месту своего фактического проживания [11], т. е. в ином, чем своём национальном государстве (ч. 2 ст. 22 Договора о функционировании Европейского Союза, далее - ДофЕС). Возникающие в дан-
ном случае сомнения в соблюдении принципов равенства и недискриминации остаются, несмотря на содержащееся в ч. 2 ст. 22 До-фЕС положение о распространении на таких кандидатов законодательства страны места проживания. В такой ситуации гражданин Греции, баллотирующийся в Европейский парламент в Германии или Португалии, оказывается в более благоприятном положении, чем его соотечественник на родине. Единственный способ устранить возможное неравенство - это принятие акта о единообразном избирательном процессе для Европарламента, как это предусмотрено в п. 1 ст. 223 ДофЕС.
После проведения выборов, результаты которых могут быть оглашены только после завершения голосования во всех государст-вах-участниках, возникает вопрос о принятии победившим кандидатом мандата и его признании Европейским парламентом. В ходе этой процедуры проверяется совместимость депутатских функций с иными должностями или видами деятельности, занимаемыми или выполняемыми победившим на выборах кандидатом. По данному вопросу также наблюдается различие в правовом статусе депутатов от разных государств.
Существуют ограничения европейского уровня, установленные ст. 6 Акта 1976 г., и национального уровня, предусматриваемые в конституциях и соответствующих законах. Перечень европейских ограничений, действующих для всех избранных депутатов, включает в себя и национальные, и наднациональные должности. Так, например, депутат Европарламента не может быть одновременно членом правительства, депутатом национального парламента государства-
участника или занимать должности в органах и агентствах Европейского Союза. Страны вправе устанавливать свои перечни ограничений, которые в некоторых случаях бывают достаточно многочисленными и зачастую имеют свою историческую или национальнокультурную подоплеку. Так, например, в Германии не может быть депутатом Европейского парламента член партии, признанной Федеральным конституционным судом на основании ст. 21 Основного закона неконституционной, или политической организации, запрещенной вступившим в законную силу решением суда. Французским законода-
тельством устанавливается, вероятно, самый широкий перечень ограничений. В нём предусматривается запрет одновременного выполнения депутатских полномочий и занятия руководящих должностей даже в коммерческих организациях, контролируемых или финансируемых государством [12].
Конституция Греции также исключает одновременное выполнение депутатских функций и деятельность в качестве члена исполнительного совета, генерального директора или его заместителей и иную службу в коммерческих организациях, обладающих специальными привилегиями или получающих государственные дотации (ст. 57). В восьмидневный срок такие депутаты обязаны сделать соответствующий выбор, в противном случае они автоматически теряют депутатский мандат.
Проверка результатов выборов и согла-суемости депутатского мандата с иными видами деятельности проходит на национальном и европейском уровне, поэтому признание европейского депутатского мандата двухступенчатое. В силу ст. 3 Регламента работы Европейского парламента [13] (далее - Регламент) от избранного кандидата до окончательного признания полномочий необходимо письменное заявление о выполнении им требований, запрещающих совмещать мандат с другими видами деятельности [14]. Такая информация должна поступить в парламент не позднее шестидневного срока до первого конституирующего заседания, после чего депутат может участвовать в заседаниях и иметь все права, даже если проверка его полномочий ещё не завершена. Однако, как представляется, вряд ли можно данное действие считать отправной точкой начала депутатских полномочий. Данный вопрос не нашел конкретного решения и в ст. 4 Регламента, устанавливающей, что мандат начинает и заканчивает своё действие в соответствии с нормами Акта 1976 г. К сожалению, в самом Акте чёткая регламентация проблемы не усматривается, а Регламент однозначно урегулировал только момент прекращения полномочий. Однако конкретизация начала действия депутатского мандата является необходимым положением, поскольку с ним связываются определённые права и привилегии, например, депутатский иммунитет [15].
Внутренними европейскими актами не предусматривается возможность приостановления полномочий члена парламента в определённых ситуациях, как это предусмотрено в национальном законодательстве. Например, § 9 Конституции Швеции закрепляет приостановление действия мандата депутата, являющегося президентом Риксдага или членом правительства, а § 28 Конституции Финляндии приостанавливает полномочия депутата Эдускунты, если он одновременно является депутатом Европарламента [16] или исполняет обязанность по несению военной службы. Последнее положение следовало бы применить и для Европейского парламента, поскольку право быть избранным и обязанность несения срочной военной службы, где она ещё сохранилась, по своим возрастным рамкам весьма близки. А срок депутатских полномочий продолжительней, чем срочная военная служба. Вопрос приостановления мандата следовало бы разрешить и в случае возбуждения в отношении депутата, подозреваемого в совершении преступления, процедуры лишения иммунитета. Такое положение предусмотрено ч. 4 ст. 157 Конституции Португалии, но лишь при совершении определённых деяний и поступлении дела на рассмотрение в суд.
Заслуживает внимания вопрос как добровольного, так и вынужденного (принудительного) прекращения полномочий членов Европарламента. Сложение полномочий по собственному желанию предполагает проверку его соответствия духу и смыслу Акта 1976 г. [17] соответствующим комитетом
Парламента, который должен принять решение, подтверждающее факт освободившегося депутатского мандата (ч. 3 ст. 4 Регламента). Но Парламент может и не утвердить отставку депутата. Только в данном случае Регламент не определяет последствия такого решения. Скорее всего, это лишь невозможность госу-дарством-участником провести выборы нового депутата на освободившееся место.
Национальными законодательствами также предусматриваются ограничения для добровольного сложения полномочий. В Швеции депутаты и их заместители не могут отказаться от мандата, не получив согласия Риксдага (ч. 1 ст. 7 Конституции Швеции). В Германии сложение полномочий ну-
ждается в соблюдении письменной формы заявления, сделанного только перед определёнными должностными лицами: президентом Европарламента, нотариусом с местом нахождения в Германии или уполномоченным на совершение нотариальных действий сотрудником посольства Германии [18].
Депутат Европарламента может лишиться мандата и вопреки своему желанию в соответствии с положениями национального законодательства (п. 3 ст. 12 Акта 1976 г.). Чаще всего это связано с нарушениями в ходе выборов, с последующим занятием должности, несовместимой с депутатским мандатом, с последующим запретом партии или политической организации, от которой избирался депутат [19]. Компетенция Европейского парламента в такой ситуации ограничивается лишь принятием во внимание представленной национальными органами информации. Однако применительно к европейским депутатам, в отношении которых ведется проверка их полномочий, в том числе и на уровне государств, предполагается их полное право на участие в работе парламента и его структурных образований (п. 2 ст. 3 Регламента). Интересный пример лишения или приостановления мандата депутата национального парламента закреплен в ч. 3 § 28 Конституции Финляндии: если депутат неоднократно и по существенным вопросам не исполняет свой депутатский долг, то парламент может после заключения своего конституционного комитета большинством в 2/3 голосов принять решение о временном приостановлении или прекращении депутатских полномочий. В Европарламенте также существует проблема посещаемости заседаний [20], поэтому такой национальный опыт заслуживает внимания в качестве средства борьбы с депутатами-прогульщиками.
Правовой статус прошедшего процедуру признания мандата депутата, в первую очередь, определяется его свободой и независимостью. Эти основные принципы представительной демократии, общие для всех государств Европейского Союза, ранее были закреплены только в актах вторичного европейского права [21]. Данное обстоятельство подчёркивается в п. 4 преамбулы Статута [22], хотя он также вряд ли может быть отнесен к числу источников первичного права.
Указанный недостаток не был устранен и последующими актами. Ни в текстах Лиссабонских договоров, ни в их протоколах не нашло закрепления основное депутатское право -право на свободный мандат. Хотя следует отметить, что и не во всех национальных конституциях содержится такое положение.
Свободный мандат европейского депутата складывается из двух элементов. Депутаты в силу ч. 1 ст. 2 Статута свободны и независимы, что проявляется в запрете соглашений о сложении депутатских полномочий до истечения или к окончанию срока созыва (ч. 2 ст. 2 Статута). Свое право голоса депутаты реализуют индивидуально и персонально, при этом они не связаны никакими поручениями или указаниями (ч. 1 ст. 3 Статута и ч. 1 ст. 4 Акта). А всякие соглашения о способах и формах осуществления депутатского мандата являются ничтожными (ч. 2 ст. 3 Статута). Как поясняется в пункте 4 преамбулы Статута, любые обязательства депутатов о сложении полномочий к определённому моменту или по первому требованию партии, которая могла бы распоряжаться мандатами по своему усмотрению, не согласуются со свободой и независимостью депутатов и потому не могут иметь юридического значения. Как представляется, данный запрет может рассматриваться в качестве реакции на практику коллективного сложения полномочий до истечения сроков созыва и ротации депутатов от Франции, так называемую процедуру турникета [23].
Следует отметить, что вопрос обеспечения независимости ставится в Евросоюзе и в отношении других органов и их должностных лиц, в частности, членов Еврокомиссии. Попытка воспрепятствовать внешнему давлению гарантируется здесь возложением на государства-участников обязанности не оказывать влияния на членов Комиссии при выполнении ими своих полномочий. Подобное правило следовало бы распространить и на депутатский корпус, поскольку, как показывает практика, попытки лоббирования интересов через народных избранников неединичны [24], а тенденция расширения законодательных полномочий Европарламента может привести только к их росту.
Национальные конституции также содержат положения, регулирующие свободу депутатского мандата, но имеют при этом и
определённые особенности. Так, ст. 27 Конституции Французской Республики запрещает любой императивный мандат и закрепляет за депутатами право только личной подачи голоса. Однако далее, в порядке исключения, допускается возможность передачи права голоса на основании закона, регулирующего применение конституции. Конституция Финляндии обязывает каждого депутата руководствоваться при осуществлении своего мандата правом и правдой, уважать Основной закон, не будучи связанным никакими иными положениями (ст. 29).
Возможность ограничения свободы депутатского мандата видится по двум направлениям. Во-первых, как предполагается в литературе, введение в политический процесс Европейского Союза отдельных элементов плебисцитарного характера неизбежно повлечёт за собой сужение депутатских полномочий [25]. Однако анализ ч. 4 ст. 11 ДоЕС, предоставившей гражданам Союза право требовать от Еврокомиссии проявления законодательной инициативы, показывает, что планка его реализации настолько высока, что возможность проведения европейского референдума - это, скорей, дань времени, чем насущная реальность.
Во-вторых, угроза свободному депутатскому мандату усматривается в создании в Европейском парламенте фракций по политическому признаку. Против данного предположения выступает то, что в силу различных национальных парламентских традиций и существующего языкового барьера достичь высокого уровня организованности и подчинения партийной дисциплине не только непросто, но и практически невозможно. Такое влияние возможно лишь в пределах национальных групп депутатов из тех стран, где выставление кандидатов на выборы практикуется по партийным спискам, как, например, в Германии. Однако эффективным противодействием в данном случае может рассматриваться проведение электронного или тайного голосования. Решение о проведении электронного голосования принимает председатель Парламента (ст. 166 Регламента), а инициировать тайное голосование, в дополнение к предусмотренным законодательством случаям, вправе 1/5 членов Парламента (ст. 169 Регламента).
В рамках законодательной инициативы Европарламента [26] Статут предоставляет каждому депутату право подавать предложения о принятии конкретного акта (ч. 1 ст. 5), однако условия его реализации устанавливаются в Регламенте работы парламента (ч. 2 ст. 5). В п. 6 преамбулы Статута предусматривается, что предоставленное депутатам право инициативы является «королевским», содержание которого не может быть выхолощено при его конкретизации в положениях Регламента. К сожалению, данная норма Статута пока нашла своё отражение лишь в форме предоставленной всем депутатам возможности подавать ходатайство (заявление) о принятии решений по вопросам, отнесённым к компетенции Евросоюза [27] (ст. 120 Регламента). Дальнейшая судьба такого ходатайства (заявления) определяется внутри соответствующего парламентского комитета, который может объединить его с другими заявлениями, дать по нему своё заключение, включить в отчёт о законодательных инициативах. Очевидно, что в таком виде предоставленное депутату Европарламента право вряд ли может рассматриваться в качестве действительной законодательной инициативы, как она, например, предусмотрена для членов парламента Итальянской Республики ст. 70 Конституции.
Вообще основные, связанные с парламентской деятельностью, права депутатов (выступления на заседаниях, их частота и продолжительность, работа в различных парламентских комитетах и комиссиях) напрямую связаны с участием во фракциях, образуемых в Парламенте [28]. Данное право предоставлено всем депутатам, однако членство возможно только в одной фракции. Образование так называемых «технических» фракций, по решению Суда Европейских сообществ, не допускается [29]. Процедура формирования фракций носит заявительный характер при соблюдении установленных требований (минимальное количество депутатов и представительство из определённого числа государств). Вопросы политической принадлежности, как правило, Парламентом не оцениваются. Также не предусмотрено ограничений на выход из состава или смена фракции в течение срока полномочий. Новой является предусмотренная ст. 32 Регламента
возможность создания межфракционных рабочих групп, которые могут осуществлять и поддерживать неофициальный обмен мнений, но не должны подменять фракции или иные органы Европарламента.
Депутаты также вправе подавать и индивидуальные письменные запросы, адресованные основным органам Евросоюза: Совету министров, Комиссии, Европейскому Центробанку. Однако порядок их подачи, очередность и частота подлежат урегулированию внутрипарламентскими актами [30].
Важным условием реализации депутатских прав является предусмотренное ст. 7 Статута правило, позволяющее каждому члену Европарламента активно участвовать в его работе, несмотря на множественность официальных языков. В силу этого положения все парламентские документы, в том числе и проекты нормативных актов, а также устные выступления депутатов переводятся на все языки Евросоюза. Статья 6 Статута также наделяет депутатов правом на ознакомление с документами, находящимися в Парламенте. Однако из этого правила существуют исключения, установленные иными актами Евросоюза, межинституциональными соглашениями или приложениями к Регламенту [31]. А за разглашение сведений, отнесенных к категории секретных или конфиденциальных и ставших депутату известными в силу занимаемого им положения, в рамках парламентской ответственности предусмотрены такие меры, как порицание, лишение депутатского вознаграждения, приостановление деятельности в парламентских комитетах и комиссиях (ст. 152 Регламента) [32].
Реализация депутатами своих полномочий обеспечивается рядом гарантий, которые можно разделить на материально-технические и политические. К первой группе относится выплата депутатского вознаграждения, различного рода компенсаций, связанных с депутатской деятельностью и с её прекращением, пенсионного обеспечения по возрасту по достижении 63 лет [33], по инвалидности [34]. Единообразно эти меры были впервые урегулированы Статутом, до принятия которого наблюдалась существенная дифференциация депутатского вознаграждения, выплачивавшегося ранее из бюджета соответствующего государства-участника. За депу-
татами, уже входившими в состав Европарламента на момент принятия унифицированного акта, было сохранено право выбора европейского или национального варианта финансирования их деятельности.
По положениям Статута, размер депутатского вознаграждения устанавливается на уровне 38,5 % жалования судьи Верховного суда ЕС, выплачивается из европейского бюджета, а любые соглашения об ином, кроме частного, использовании вознаграждения, компенсаций и пенсий недействительны (ст. 9 и 10). В отношении последнего положения в п. 12 преамбулы содержится обоснование его необходимости, поскольку на практике часто встречаются случаи отчисления членами парламентов из этих сумм средств в партийные кассы. Такая форма финансовой поддержки партий подлежит осуждению.
В Статуте была предпринята попытка реализации принципа равенства депутатов в части получаемого ими вознаграждения. На основании ст. 11, если депутат Европарламента выполняет депутатские функции ещё и в другом парламенте, то производится взаимный зачет этих вознаграждений. Получение депутатами Европарламента иных доходов не запрещается, но они подлежат оглашению. Данное положение, в первую очередь, преследует цель пресечения случаев незаконного лоббирования интересов отдельных социальных и экономических объединений и коррупции среди депутатов. Контроль за соблюдением установленных правил возлагается на избираемых из числа депутатов квесторов (ст. 9 и 26 Регламента, приложение I к Регламенту).
Депутаты при осуществлении своих обязанностей вправе пользоваться поддержкой личных ассистентов (референтов), а возникающие в связи с этим фактические затраты оплачиваются Европарламентом. Депутатам гарантируется право на материальнотехническое обеспечение, включая средства коммуникации и офисное оборудование, а также предоставляется возможность пользования служебным автотранспортом (ст. 21 и 22 Статута). Конкретный порядок реализации этих прав устанавливается Европарламентом. В этой части полномочия европейских депутатов незначительно отличаются от правового статуса их национальных коллег.
Более того, п. 19 преамбулы поручает госу-дарствам-участникам обеспечить европейским депутатам равные с членами национальных парламентов условия при осуществлении ими полномочий в своих избирательных округах. В противном случае, это может осложнить или даже сделать невозможным эффективное исполнение мандата, в котором заинтересованы и государства-участники.
К числу основных политических гарантий, обеспечивающих реализацию депутатских полномочий, следует отнести закрепленные Протоколом № 7 о преимуществах (привилегиях) и освобождениях Европейского Союза свободу передвижения (ст. 7), политический индемнитет (ст. 8) и иммунитет (ст. 9) [35]. Свобода передвижения депутатов Европарламента является содержательно более широкой по сравнению с закрепленной учредительными договорами экономической свободой движения рабочей силы. Депутат Европарламента по пути к месту заседания и с места заседания, в том числе и для работы в комитетах и комиссиях, не может подвергаться никаким административным и иным ограничениям. При осуществлении таможенного и валютного контроля он приравнивается в собственном государстве к госслужащим высокого ранга, отбывающим с официальным визитом за границу, а в ином государст-ве-участнике Евросоюза - к представителю иностранного правительства.
Подводя итоги сравнения правового статуса депутатов Европейского и национальных парламентов, можно сделать следующие выводы. На стадии подготовки к выборам, баллотированию кандидатов в депутаты наблюдается наибольшая близость, а в некоторых случаях - идентичность, прав, свобод и гарантий кандидатам в депутаты как Европейского, так и национального парламента конкретного государства-участника. На этом же этапе проявляются самые существенные отличия в правовом положении европейских депутатов, избираемых от разных стран. Таким образом, в ходе избирательной кампании и самих выборов кандидаты в депутаты Европарламента поставлены в совершенно разные условия, что не позволяет говорить о их едином правовом статусе.
Процедура признания и прекращения депутатских полномочий сочетает в себе эле-
менты как европейского, так и национального уровня. И соответственно, на этой стадии наблюдается больше сходства между европейскими депутатами от разных стран.
И наконец, можно говорить об идентичности прав, свобод и гарантий [36], которыми обладают все европейские депутаты, независимо от их национальной принадлежности, при осуществлении своей деятельности в рамках парламента. Здесь наблюдается наибольшее сходство содержательной составляющей полномочий европейских и национальных парламентариев: свобода и независимость мандата, право на объединение во фракции, работа в парламентских комитетах и комиссиях, право выступать и участвовать в обсуждении законопроектов, право запроса, а также право на материально-техническую поддержку депутатской деятельности. В общем, по формальным признакам правовой статус европейского депутата практически соответствует сложившимся в западных демократиях представлениям о парламентаризме, различными являются лишь полномочия парламентов на европейском и национальном уровне.
1. В настоящей статье, которая продолжает тему исследования правового статуса европейских депутатов, использовались преимущественно тексты европейских нормативных актов на немецком языке. В этой связи возможны некоторые терминологические расхождения по сравнению с текстами переводов европейских актов с иных официальных языков Европейского Союза.
2. Постановление Европейского парламента от 28 сентября 2005 года о принятии Статута о депутате Европейского парламента (далее -Статут) // АВ1. - Мг. I, 262 V. 7.10.2005. - 8. 1.
3. Членом либерально-демократической фрак-
ции нынешнего состава Европарламента, депутатом от Великобритании Эндрю Даффом предложен проект реформы европейского избирательного права, в котором предлагается установить квоту для избрания транснациональных депутатов. Кандидатуры таких депутатов могут предлагаться фракциями или европейскими партиями, а избиратели должны иметь два голоса, один из которых они могут отдать за транснационального кандидата. По мнению Э. Даффа, это новшество поможет мобилизовать избирателей. Цит. по:
www.europar1.europa.eu/de/head1ines/conten/ 01104155Т017908/Ыш1/ге1огт^е8^аЫгесЫ5-
arlament-soll-europaischer-werden (дата обращения: 9.06.2011).
4. ABl. - Nr. L 173 v. 29.6.197S. - S. 30.
5. В силу ч. 2 статьи 14 ДоЕС количество мандатов у государств-участников не может быть больше 96 и меньше 6. Конкретная численность устанавливается постановлением Европейского Совета, что существенно отличается от действовавшего ранее порядка, когда число мандатов закреплялось за государствами в учредительных договорах и соответственно могло быть изменено лишь при пересмотре договоров. Если в будущем состав парламента и количество мандатов, отводимых конкретному государству, будет устанавливаться перед каждыми выборами, то это, возможно, приведет к борьбе между участниками Евросоюза за депутатские места.
6. Предложение депутата Европарламента
Э. Даффа об избрании всеми гражданами Евросоюза транснациональных депутатов преследует хоть и частичное, но устранение этого недостатка (см. выше сноску 3).
7. В ранее действовавшем Договоре о Европейском сообществе существовала иная формулировка: «Европейский парламент состоит из представителей народов объединенных в Сообществе государств» (статья 1S9).
S. Имеется в виду, что с увеличением числа избирателей количество их представителей в парламенте уменьшается.
9. BGBl. - I. - 1979. - S. 413.
10. В ч. 3 той же ст. 3 Закона о депутатах Европарламента от Германии запрещается увольнение в связи с принятием или осуществлением мандата, любое иное расторжение трудового договора возможно лишь при наличии важного основания. Данное право возникает с момента регистрации кандидата соответствующим органом и действует ещё год после истечения срока полномочий.
11. Таких примеров не так уж и много, но самый известный из них - это один из лидеров фракции «зеленых» в Европарламенте Даниель Кон-Бендит, гражданин Германии, но депутат от Франции.
12. Uppenbrink E. Das europaische Mandat - Status der Abgeordneten des Europaischen Parlaments. - Berlin : Duncker&Humblot, 2003. - S. 112f.
13. Регламент работы Европейского парламента 7-го созыва. - URL: http://www.europarl. europa.eu/sicles/getlast/Rulesdo?language= DE&reference=RULE-146&navigationbap=yes (дата обращения: 9.06.2011).
14. Сложности, как представляется, возникают в том случае, если депутат в момент подачи заявления занимал должность, несовместимую с депутатским мандатом, однако об этом умолчал, но к моменту окончательной проверки прекратил эту деятельность или отка-
зался от должности. Вопрос начала действия депутатских полномочий здесь однозначно не решён.
15. Вопрос о депутатском иммунитете как основании для приостановления (прекращения -по ходатайству подозреваемого) уголовного преследования после избрания в Европарламент был предметом рассмотрения Судом 1-ой инстанции Евросоюза дела по иску гражданина Моут к Европейскому парламенту (дело Т-345/05), однако суд не высказал своей позиции о моменте начала действия депутатского иммунитета.
16. Часть 2 ст. 6 Акта не допускает одновременного занятия национального и европейского депутатского кресла.
17. В Регламенте работы Европейского парламента не содержится разъяснений по данному вопросу. Можно только предположить, что речь идет о проверке соответствия депутатских полномочий основным принципам европейского избирательного процесса, таким как добровольность, независимость, свобода волеизъявления.
1S. Пункт 3 § 22 Закона о выборах депутатов Европарламента от Германии // BGBl. - 1994. -I. - S. 424.
19. Пункт 4 § 22 Закона о выборах депутатов Европарламента от Германии // BGBl. - 1994. -I. - S. 424.
20. См. статью: Hecking Claus, Unfrohes Haus // Financial Times Deutschland v. 7. September. -2010. - S. 1.
21. Например, в статье 2 Регламента работы Европейского парламента.
22. Преамбулу настоящего акта, содержащую обоснование его принятия и дающую пояснение основных положений, можно рассматривать как вид легального толкования, данного органом, принявшим Статут.
23. Цит. по: Bottger U. Die Rechtsstellung des Ab-geordneten des Europaischen Parlaments // Eu-roparecht. - 2002. - Nr. 6. - S. 901. В 19S2 г. Европейский парламент считал такую практику не противоречащей ни Акту 1976 г., ни собственному Регламенту. У. Бёттгер полагает, что подобная процедура не нарушает принцип свободного мандата, если принимаемое депутатами решение является добровольным.
24. Статьей 9 Регламента регулируется порядок доступа в залы заседания парламента представителей групп по интересам, а приложение Х к Регламенту устанавливает правила поведения этой категории лиц, запрещая им публично заявлять о своей приближенности к депутатам, предпринимать попытки незаконного сбора информации и получения документов и т. д.
25. Bottger U. Die Rechtsstellung des Abgeordneten des Europaischen Parlaments // Europarecht. -2002. - Nr. 6. - S. 902.
26. Любопытным является тот факт, что Европарламент в соответствии с положениями учредительных договоров, т. е. актов высшей юридической силы, правом законодательной инициативы не наделен. Данное полномочие он получил на основании межинституцио-нального соглашения с Европейской комиссией, являющейся основным носителем права законодательной инициативы. В силу указанного соглашения, главные положения которого отражены и в приложении XIV к Регламенту работы Европарламента, предусмотрено, что Еврокомиссия обязуется в конкретно установленные сроки рассмотреть любое предложение для подготовки законопроекта, подступившее от парламента.
27. Интересна такая деталь, что ходатайство должно быть сформулировано не более чем в 200 словах (ч. 1 ст. 120 Регламента).
28. Статья 149 Регламента регулирует порядок распределения времени выступлений депутатов. Соответствующий проект представляется конференцией президентов, в которую входят председатели фракций и президент Парламента, причём часть времени распределяется поровну между всеми фракциями, а оставшееся время - пропорционально количеству членов фракции.
29. Решение Суда Европейских сообществ от 29.06.2004 г. по делу Front national v. EU-Parlament // Slg. - 2004. - Nr. 5/6 A. - S. 6289.
30. Раздел 4 глава 3 «Парламентские запросы» Регламента.
31. В частности, порядок доступа к секретной и конфиденциальной информации и ответственность за разглашение подобной информации регулируется Приложением VIII к Регламенту работы Европарламента.
32. На основании приложения VIII к Регламенту возможна и уголовная ответственность, но уже в силу национального законодательства.
33. Согласно ст. 14 Статута размер пенсии по возрасту составляет 3,5 % от депутатского вознаграждения за каждый год деятельности, но не более 70 % в общей сложности.
34. Статутом также единообразно урегулированы вопросы пенсионного обеспечения членов семьи депутатов, в том числе и однополых партнёров, по случаю потери кормильца (ст. 17).
35. Рассмотрению вопросов депутатского индемнитета и иммунитета будет посвящена отдельная статья.
36. Это утверждение не распространяется на вопросы иммунитета депутатов Европарламента.
