CC BY-NC-ND
111
Рудник Б.Л. Трансформация экономических механизмов в сфере культуры...
ТРАНСФОРМАЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ: ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ ИЛИ ДВИЖЕНИЕ ПО КРУГУ?
Рудник Б.Л.*
Аннотация
Основной целью проводившихся с последних лет советского времени попыток трансформации экономических механизмов культуры являлось достижение рационального баланса между свободой инициативы производителей культурных благ и государственным контролем их деятельности. В статье выделены основные этапы таких трансформаций в зависимости от тех задач, которые в них ставились: первый - конец 1980-х - начало 1990-х гг.; второй - 1990-е гг.; третий - 2000-2010-е гг. Дав характеристику каждому из этапов, автор пришел к выводу, что, по сути, решаемые в их рамках задачи оставались одними и теми же - это расширение экономических прав организаций культуры, повышение обоснованности объемов выделяемых государственным учреждениям культуры бюджетных средств, прежде всего на основе внедрения нормативного подхода, развитие альтернативных государственному источников финансирования культурной деятельности. Анализ ситуации показал, что попытки решения этих задач не приводили к успеху и экономические механизмы культуры в основном оказывались в исходном положении. В связи с этим делается предположение, что такого «движения по кругу» вряд ли удастся избежать, если пытаться сохранить неприкосновенность государственного сектора и все преобразования сосредоточить на «отладке» организационно-экономических условий функционирования составляющих его учреждений. Важнейшими направлениями будущих реформ видятся приватизация части государственных учреждений, перевод их в статус негосударственных некоммерческих организаций (возможно, с государственным участием), а также развитие конкурентных механизмов предоставления бюджетных средств, в том числе грантового механизма.
Ключевые слова: сфера культуры; организация культуры; государственное учреждение; экономическая самостоятельность организаций; приватизация; нормативное финансирование; благотворительная деятельность.
* Рудник Борис Львович - кандидат экономических наук, директор Института управления государственными ресурсами, НИУ ВШЭ. Адрес: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 101000, г. Москва, ул. Мясницкая, д. 20. E-mail: brudnik@hse.ru
83
Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3
Введение
Подходит к завершению одна из крупнейших российских экономических реформ последнего времени - реформа сектора государственных и муниципальных учреждений. Она особо значима для отраслей социальной сферы, в том числе культуры. Результаты реформы представляются весьма скромными. Однако данная реформа является не первой попыткой масштабной модернизации экономических механизмов культуры (впрочем, как и других отраслей социальной сферы). Начиная с конца 1980-х гг. в Советском Союзе, а затем в постсоветской России подобные попытки предпринимались неоднократно. Их объединяет общность цели и способа ее реализации - повышение эффективности использования ресурсов отрасли на основе достижения рационального баланса между свободой инициативы производителей культурных благ и государственным контролем их деятельности.
Неизменными, по сути, оставались и основные составляющие предпринимавшихся действий: (1) расширение экономических прав организаций культуры, (2) повышение обоснованности объемов выделяемых государственным учреждениям культуры бюджетных средств, прежде всего на основе внедрения нормативного подхода, (3) развитие альтернативных государственному источников финансирования культурной деятельности. Безусловно, с учетом советского прошлого работа не на один день. Но, к сожалению, до сих пор происходило не столько последовательное продвижение в намеченных направлениях, сколько многократный «штурм одних и тех же высот». При справедливости указанной гипотезы вполне обоснованным будет вывод, что скромность результатов реформы учреждений обусловлена не столько сегодняшними недочетами в ее организации и проведении, сколько фундаментальными особенностями проводившейся в постсоветской России экономической политики в сфере культуры.
В качестве научных работ, посвященных ретроспективному анализу экономических проблем культуры, на сегодняшний день можно, пожалуй, назвать лишь статью А.Я. Рубинштейна и В.Ю. Музычук (Рубинштейн, Му-зычук, 2014). Однако в ней не затрагиваются вопросы эволюции экономических механизмов этой сферы.
Советский период: конец 1980-х - начало 1990-х гг.
Культурная политика в Советском Союзе носила просветительский, воспитательный характер, а организации культуры выступали в роли «трансляторов» партийной идеологии. Даже в последней Конституции СССР1, действовавшей вплоть до распада Союза, культура упоминалась лишь в контексте культурного строительства, повышения культурного уровня советских людей, их нравственного и эстетического воспитания. Соответственно выглядел и экономический механизм сферы культуры2. Все организации являлись государственными и финансировались в основном за счет бюджетных средств. Часть средств поступала и от продажи би-
84
Рудник Б.Л. Трансформация экономических механизмов в сфере культуры...
летов, но цены устанавливались государством и на весьма низком уровне, так что получаемые от потребителей средства являлись добавкой к государственным. При этом «меню» предлагаемых населению культурных продуктов определялось «сверху» и строго контролировалось.
С началом перестройки ситуация быстро меняется. Все чаще в политических выступлениях и документах говорится о свободе творчества, повороте к человеку, учете его запросов3. Весьма примечательным в этом плане является письмо Министерства культуры РСФСР от 03.09.1991 N 01/245/16-08 «О деполитизации деятельности учреждений культуры». Представляется, что название документа говорит само за себя.
Политика государства менялась не только в отношении культуры, но и других отраслей «непроизводственной сферы»4, и эти перемены отразились на экономике этих отраслей. Принятию основополагающего решения предшествовало проведение экспериментов в отдельных отраслях. Так, в 1987-1988 гг. проводился «Комплексный эксперимент по совершенствованию управления и повышению эффективности деятельности театров». С учетом результатов экспериментов в конце 1988 г. Советом министров СССР были одобрены «Основные положения нового хозяйственного механизма в отраслях непроизводственной сферы», которые затем конкретизировались применительно к отдельным отраслям и видам организаций.
Характеризуя новую экономическую модель в целом, можно сказать, что она предусматривала смещение баланса из одной крайности в другую: от, по сути, полного исключения экономических (рыночных) критериев из жизни государственных организаций культуры - до их постановки во главу угла деятельности этих организаций. При этом, если в документе для театров5 хотя бы декларировалась необходимость достижения высокого художественного уровня репертуара, то для клубов6, еще недавно являвшихся основными проводниками партийной идеологии, в качестве обобщающего показателя их хозяйственной деятельности прямо назывался доход. Важнейшими особенностями данной модели стали:
1) широкая экономическая самостоятельность организаций в использовании различных источников получения доходов, ценообразовании, расходовании полученных средств, пользовании банковским кредитом;
2) бюджетное финансирование результатов деятельности организаций, основанное на использовании финансовых нормативов. Так, для театров такой норматив предполагалось устанавливать в расчете на одного зрителя;
3) образование по нормативам за счет средств государственного бюджета СССР, государственных бюджетов союзных и автономных республик, местных бюджетов фондов развития сферы культуры органов управления культурой (фондов развития театрального, музыкального искусства и концертной деятельности, фондов развития народного творчества и культурно-просветительной деятельности) и финансирование из них соответствующих организаций.
Однако новая модель хозяйствования не была внедрена в практику в полном объеме (Шишкин, Рождественская, 1996, с. 43). Во-первых,
85
Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3
ее успели принять далеко не все государственные организации культуры. Во-вторых, не были реализованы некоторые из ее наиболее существенных элементов. Это относится прежде всего к нормативному порядку бюджетного финансирования организаций. Он так и остался на бумаге. Вместе с тем следует подчеркнуть, что данная модель явилась важной составляющей последующих трансформаций экономических механизмов сферы культуры (применительно к ее государственному сектору) и попытки реализации ее элементов в том или ином виде предпринимались на всем протяжении рассматриваемого периода.
Трансформация экономических механизмов в 1990-х гг.
Прежде всего следует отметить, что в начале 1990-х гг. культурная политика получила оформление в законодательстве Российской Федерации. В Конституции России культуре посвящена отдельная статья (ст. 44). В ней уже отсутствуют такие термины, как «воспитание» и «просвещение», устанавливается гарантия свободы творчества, что радикально меняет модель культурной политики по сравнению с советским периодом. Положения Конституции получили конкретизацию в ряде федеральных законов. В 1992 г. были приняты Основы законодательства Российской Федерации о культуре (далее - Основы), явившиеся базовым законодательным актом в данной сфере. Позднее был принят ряд частных законов, относящихся к отдельным секторам сферы культуры: федеральные законы «О библиотечном деле», «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» и др.
Принятые законы определяли не только содержательный, но и экономический аспект новой культурной политики, предусматривали движение по всем трем вышеназванным составляющим.
Рамки первой составляющей (увеличение экономических прав организаций культуры) по сравнению с предшествующим этапом были расширены за счет включения мер по развитию в сфере культуры частного сектора. Во-первых, при запрете на приватизацию объектов культурного наследия новым российским законодательством устанавливалась возможность приватизации других объектов культуры, что позволяло надеяться на увеличение количества частных организаций, сокращение доли государственных учреждений в общем числе некоммерческих организаций культуры. Во-вторых, частным организациям были предоставлены налоговые льготы наряду с государственными организациями культуры. В-третьих, законодательство предписывало органам государственной власти осуществлять бюджетное финансирование не только государственных, но и частных организаций культуры. Однако предусмотренные законодательством экономические новации в основном не были реализованы на практике.
Не получила заметного распространения приватизация в сфере культуры. Она ограничилась тремя видами объектов: 1) «ведомственные» объекты культуры, т.е. такие, которые находились в составе промышленных или
86
Рудник Б.Л. Трансформация экономических механизмов в сфере культуры...
сельскохозяйственных предприятии и нередко приватизировались вместе с этими предприятиями; 2) монастыри и храмы, в которых располагались государственные организации культуры, чаще всего музеи, и которые передавались в собственность религиозным организациям; 3) кинотеатры, часть которых была выкуплена их трудовыми коллективами или продана коммерческим структурам (Рудник, Шишкин, Якобсон, 1996). То есть приватизация не затронула основную часть государственных учреждений культуры7 и принадлежащего им имущества.
Можно назвать по крайней мере две причины того, что приватизация в сфере культуры в то время фактически не состоялась. Первой является сопротивление профессионального сообщества, которое опасалось в условиях ухудшения экономической ситуации остаться без гарантированного бюджетного финансирования. Второй - особенности целей и процедур приватизации, установленные российским законодательством (там же). Приватизация в то время понималась крайне узко: как передача государственного имущества в собственность коммерческим организациям и частным лицам. При этом передача объектов культуры обуславливалась весьма жесткими требованиями социального характера8. При таких требованиях не находилось желающих получить в собственность эти объекты.
Предоставляемые частным организациям культуры налоговые льготы носили весьма ограниченный характер. В 1992 г. от налогообложения освобождалась прибыль музеев, библиотек, филармонических коллективов и государственных театров. Поскольку среди первых трех видов организаций культуры частные организации практически не встречались, можно сказать, что указанные льготы, по сути, изначально были ориентированы на государственный сектор. В 1995 г. при существенном расширении состава льготируемых видов организаций культуры данная льгота была прямо ограничена организациями этого сектора.
Практически не осуществлялась прямая финансовая поддержка частного сектора культуры. Бюджетные средства выделялись в основном государственным учреждениям, осуществляющим традиционные виды культурной деятельности. По существу не получали поддержки вновь создаваемые частные организации, инновационная деятельность, эксперименты в искусстве, новые виды искусства, формы, не связанные с конкретными учреждениями. На этот факт обратила внимание группа зарубежных экспертов, оценившая его как «перекос» российской культурной политики (Культурная политика России, 1998, с. 179).
Несмотря на указанные моменты, частный сектор в сфере культуры получил в течение 1990-х гг. заметное развитие, прежде всего за счет коммерческих организаций, шоу-бизнеса и развлечений. Выросло также и число частных некоммерческих организаций культуры, представленных преимущественно театральной антрепризой. Однако к концу 1990-х гг. дальнейшее развитие независимых театров практически прекратилось. При этом их руководители нередко ставили вопрос о переходе своих театров в ведение государства и об их бюджетном финансировании, ища при этом поддержку со стороны государственных органов (Сорочкин, Шах-Азизова, 2000).
87
Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3
На крайне неблагоприятные условия деятельности независимых театров указывал на IV съезде Союза театральных деятелей Российской Федерации (далее - СТД) известный деятель культуры России М.М. Казаков9.
В это же время была предоставлена широкая экономическая самостоятельность государственным организациям культуры. Это относилось прежде всего к составу их предпринимательской деятельности, которая могла в том числе включать торговлю покупными товарами и оборудованием, оказание посреднических услуг, деятельность по приобретению акций, облигаций, иных ценных бумаг и получению доходов (дивидендов, процентов) по ним.
Повсеместное распространение получила практика сдачи принадлежащих государственным организациям культуры помещений в аренду коммерческим структурам для целей, не связанных с культурной деятельностью. Здесь уместно еще раз сослаться на выступление М.М. Казакова на IV съезде СТД: «Директора театров стали удельными князьками, владеющими недвижимостью... Они распоряжаются ею по своему усмотрению». Анализируя подобную практику российских государственных театров, группа зарубежных экспертов сделала вывод о ее возможной допустимости в отдельных случаях, но на короткий срок и в той мере, в которой она не препятствует самой театральной деятельности (Культурная политика России, с. 201). Однако в реальности это было, скорее, массовое явление, нежели отдельные случаи: аренда, как правило, носила долгосрочный характер и приводила к сокращению основной (культурной) деятельности государственных учреждений.
Таким образом, государственное учреждение культуры на вполне законных основаниях могло стать, по сути, магазином или посреднической конторой, раздать значительную часть своего имущества арендаторам и жить на получаемые от них доходы. И хотя столь широкие экономические права помогли организациям элементарно выжить, заметная их часть сохранила от культуры по существу только вывески.
В рамках второго направления (повышение обоснованности объемов выделяемых государственным учреждениям культуры бюджетных средств) была еще раз предпринята попытка внедрения нормативного принципа финансирования культурной деятельности. Как и ранее, решались две задачи. Первая связана с определением объема направляемых в сферу культуры бюджетных средств. Статьей 45 Основ устанавливалось, что на цели культуры должно направляться не менее 2% средств республиканского бюджета Российской Федерации и не менее 6% средств государственных бюджетов республик в составе Российской Федерации и местных бюджетов. Однако данные нормы Основ не исполнялись, поскольку их действие регулярно приостанавливалось законами о федеральном бюджете на соответствующие годы. Вторая задача - переход на нормативное финансирование организаций культуры. Она также в 1990-е гг. не была реализована. Не останавливаясь на всех причинах такого положения, отметим лишь одну - постоянное ухудшение экономической ситуации и сокращение в связи с этим возможностей бюджетов. В такой ситуации было важно обеспечить не соблюдение
88
Рудник Б.Л. Трансформация экономических механизмов в сфере культуры...
априори установленных нормативных показателей, а финансирование наиболее значимых расходов и прежде всего - заработной платы работников государственных учреждений.
В рамках третьей составляющей (развитие альтернативных государственному источников финансирования культурной деятельности) следует выделить меры по стимулированию благотворительности в сфере культуры, что позволяло надеяться на устранение монополии государства в поддержке культурной деятельности, развитие частных источников ее финансиро-вания10. Были предоставлены льготы по налогу на прибыль и подоходному налогу соответственно организациям и гражданам, жертвующим свои средства на цели культуры. Однако указанные меры не принесли заметных результатов. Удельный вес этого источника в доходах организаций культуры оставался незначительным, к 2000 г. он составил в театрах и музеях порядка 3% от общего объема доходов (Гасратян, 2003). Следует заметить, что поддержка благотворительности в сфере культуры не носила последовательного характера. Уже изначально льготы благотворителям-гражданам предоставлялись только в том случае, если они направляли свои средства на поддержку государственных организаций культуры. В 1995 г. аналогичное ограничение было установлено и для благотворительных организаций, т.е. были лишены льгот по налогу на прибыль юридические лица, жертвующие средства частным организациям культуры.
Расширение экономических прав государственных учреждений культуры, стимулирование благотворительности должны были способствовать росту доли частных расходов в общем объеме расходов на культуру. Однако в целом ситуация мало изменилась, и к концу рассматриваемого периода государственные средства продолжали доминировать. Так, для учреждений Минкультуры России11 они составляли около 80% от общего объема денежных поступлений12. Вместе с тем в течение 1990-х гг. постоянно происходил рост цен на услуги организаций культуры. В результате заметно снизилась посещаемость этих организаций. По данным социологических исследований (Фохт-Бабушкин, 2013, с. 223), доля взрослого населения (от 18 лет), посещающего учреждения культуры, в Москве в 1990-е гг. по сравнению с 1980-ми гг. уменьшилась: для театров - с 51,5 до 38%; для художественных музеев и выставок - с 43 до 28%. В качестве главного фактора, препятствующего посещению, москвичи называли высокую стоимость билетов (Художественная жизнь современного общества, 1997, с. 209).
Снижение доступности учреждений культуры не вызвало резкого общественного резонанса. Многие российские семьи находились в тот период в крайне тяжелом материальном положении, и проблемы содержательного досуга, приобщения к культурным ценностям имели для них не первостепенную значимость. Вместе с тем у широких слоев населения России сформировалось негативное отношение к развитию в сфере культуры рыночных механизмов.
Итак, по результатам анализа периода 1990-х гг. можно сделать следующие общие выводы. По сравнению с предыдущим периодом (моделью «нового хозяйственного механизма»), преобразования, по крайней мере по их
89
Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3
отражению в законодательстве, проводились широким фронтом. К первой и второй из названных в начале статьи составляющих трансформации добавилась еще одна, связанная с развитием альтернативных государственному источников финансирования культурной деятельности. При этом рамки первого из этих направлений были расширены за счет установления возможности приватизации объектов культуры.
Однако установленные законодательством новации в основном не были реализованы на практике, что объясняется, в том числе, непоследовательностью принимавшихся решений и мер. Из всего намеченного реализовано лишь одно - государственным организациям культуры была предоставлена широкая экономическая самостоятельность. Представляется, однако, что она принесла больше вреда, чем положительных эффектов.
Давая общую характеристику правовому аспекту формирования новых экономических механизмов в сфере культуры, можно условно назвать реализуемый в то время подход «отраслевым»: все вопросы, включая налоговые, в большей или меньшей степени решались в специальном законодательстве (законодательстве о культуре).
Трансформации 2000-х и 2010-х гг.
Начало века охарактеризовалось отступлением по всем из выделенных основных составляющих трансформации экономических механизмов в сфере культуры на законодательном уровне.
С 2000 г. обозначилась тенденция снижения уровня экономической самостоятельности государственных учреждений культуры. Она проявилась не только в отношении этих учреждений, но и учреждений других отраслей. Подчеркну, что с этого времени все изменения в условиях хозяйствования учреждений культуры являлись следствием решений общеотраслевого характера.
Прежде всего, с вступлением в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации (2000 г.), изменился статус финансовых средств, получаемых учреждениями из внебюджетных источников. Они в соответствии с законодательством стали рассматриваться в качестве доходов определенного (согласно подведомственности учреждения) бюджета, т.е. приобрели статус бюджетных средств. Следствием этого явился перевод денежных средств учреждений из коммерческих банков в органы казначейской системы. В то же время государственные учреждения лишились права пользования кредитными ресурсами.
Еще более существенное снижение уровня экономической свободы государственных учреждений культуры пришлось на 2004 и 2005 гг. Оно коснулось, во-первых, возможностей учреждения по осуществлению приносящей доход деятельности. Теперь все ее виды должны были указываться в уставе учреждения. Причем оно могло заниматься только такими видами этой деятельности, которые соответствуют целям его создания. Во-вторых, закупки учреждений стали регламентироваться специальным федеральным законом13.
90
Рудник Б.Л. Трансформация экономических механизмов в сфере культуры...
Также начиная с 2000 г. вступил в силу Налоговый кодекс Российской Федерации, которым были отменены льготы по налогу на прибыль юридическим лицам, жертвующим свои средства на благотворительные цели, в том числе на поддержку культуры14. Таким образом, было ослаблено стимулирование благотворительной деятельности как альтернативного государственному источника финансовой поддержки культуры.
В то время применительно к первой из обозначенных составляющих вполне реальной выглядела и еще одна угроза. Устанавливая для заработанных учреждением средств новый статус - бюджетных средств, - Бюджетный кодекс пока предусматривал самостоятельность учреждения в их расходовании. Но это могло быть лишь вопросом времени. Позиция государства в отношении государственных учреждений была определена весьма недвусмысленно: неся субсидиарную ответственность по их обязательствам, оно намеревалось всецело контролировать их финансовую деятельность.
Однако указанная позиция не пользовалась всеобщей поддержкой. Снижение уровня экономической самостоятельности государственных учреждений в одних случаях являлось вполне обоснованным и способствовало бы более эффективному использованию государственных средств и имущества, в других же могло привести к прямо противоположным результатам. Дело в том, что под вывеской «государственное учреждение» скрывались весьма различные по условиям и характеру деятельности организации, нуждающиеся в связи с этим и в существенно разных уровнях хозяйственной самостоятельности. С одной стороны, это, например, сельские школы, библиотеки, клубы. С другой - университеты, крупные концертные организации, театры, действующие в условиях жесткой конкуренции нередко не только со стороны отечественных, но и зарубежных образовательных и культурных центров. Возникла проблема, которую попытались разрешить путем реструктуризации сектора государственных учреждений, путем преобразования части учреждений в некоммерческие организации других форм или типов (Лисин, Рудник, 2013).
На первом этапе данная задача носила весьма ограниченный характер. По сути, речь шла не о реформировании названного сектора, а лишь о создании альтернатив для отдельных учреждений, объективно нуждавшихся в широкой хозяйственной самостоятельности. С самого начала обозначились две параллельные линии. Первая состояла в создании нового типа государственного учреждения с высоким уровнем экономической самостоятельности. Вторая - в «переводе» части государственных учреждений в негосударственный сектор путем создания на их основе негосударственных некоммерческих организаций15. Необходимо подчеркнуть, что таким образом была предпринята еще одна попытка подтолкнуть процесс приватизации государственных организаций социально-культурной сферы, но уже в гораздо более адекватной форме (путем «перемещения» в рамках некоммерческого сектора экономики).
Первый этап реструктуризации был весьма продолжительным (20012006), в ходе его были подготовлены два законопроекта - по новому типу государственного учреждения и государственной (муниципальной) авто-
91
Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3
номной некоммерческой организации (далее - ГМАНО). В течение всего этого времени происходили постоянные широкие обсуждения идей реструктуризации. В них активно участвовало профессиональное сообщество отраслей социальной сферы и в их числе представители Союза театральных деятелей России (СТД), имевшего большое влияние на власть. Значительная часть этого сообщества, прежде всего руководители учреждений, опасаясь утраты своих привилегий, занимали консервативную позицию, выступая против нововведений. В ходе острых дискуссий особенно жесткой критике подверглась вторая из обозначенных линий. Обсуждение еще раз показало полное неприятие российским обществом, прежде всего его частью, относящейся к профессиональному сообществу отраслей социальной сферы, идеи приватизации объектов этой сферы, и соответствующий законопроект был снят с рассмотрения. В результате работа по первой из выделенных составляющих трансформации полностью сконцентрировалась внутри сектора государственных учреждений.
Первый этап реструктуризации завершился в 2006 г. принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», которым тип учреждения с указанным названием был введен в правовое пространство. Учреждение данного типа обладало значительно большей экономической самостоятельностью, нежели традиционное бюджетное учреждение. Его денежные средства уже не являлись средствами соответствующего бюджета, ему были возвращены права, которые ранее принадлежали учреждениям, на размещение этих средств на счетах в коммерческих банках, а также самостоятельное осуществление закупок (без следования положениям Закона N 94-ФЗ). Необходимо особо отметить, что основная деятельность автономного учреждения стала финансироваться государством не по смете, как у бюджетного учреждения, а единой суммой без постатейной разбивки.
Вместе с тем в одном вопросе уровень экономической свободы автономных учреждений объективно снизился по сравнению с другими государственными учреждениями культуры. Выступая на IV съезде СТД 22 октября 2001 г., М.Е. Швыдкой16 так охарактеризовал взаимоотношения государства и сферы культуры: «Впервые в истории России государство, финансируя культуру, ничего не просит взамен, кроме того, чтобы культура существовала как таковая»17. Однако для автономных учреждений ситуация стала иной, поскольку для них было введено так называемое «государственное задание». Если обратиться к сути этого термина, то в Бюджетном кодексе (ст. 6) дается следующее определение (в редакции от 26.04.2007, на сегодняшний момент указанное определение не претерпело принципиальных изменений): «Государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг».
Определение весьма нечеткое, но, что вызывает тревогу, так это возможность применения термина «качество», например, к театральному спектаклю или художественной выставке. Правда, до сегодняшнего дня государственные органы устанавливали и устанавливают подведомственным
92
Рудник Б.Л. Трансформация экономических механизмов в сфере культуры...
учреждениям культуры обязательные для выполнения годовые задания по объему услуг, которые они должны оказать потребителям. Например, показателями таких заданий для театров выступают количество спектаклей в год и (или) количество зрителей на этих спектаклях. То есть государственное задание является инструментом управления объемами оказания услуг и не предусматривает вмешательства государства в содержание деятельности учреждений.
Несмотря на очевидные экономические преимущества автономных учреждений, работа по их созданию продвигалась медленно. К концу 2009 г. на федеральном уровне было создано лишь четыре автономных учреждения (в культуре - ни одного). В регионах дела велись более активно. Но здесь надо иметь в виду, что в то время создание автономных учреждений выступало в качестве одного из критериев оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ18 и учреждения подвергались давлению со стороны их учредителей19.
В чем причина настороженного отношения коллективов государственных учреждений к статусу автономного учреждения? Представляется, что таких причин несколько, и в их числе следующие. Во-первых, следует вспомнить о многочисленных пугающих мифах, которые были связаны с автономным учреждением в период подготовки соответствующего законопроекта (Рудник, Шишкин, Якобсон, 2006). Во-вторых, можно предположить, что определенную роль сыграло само по себе название этого типа учреждения. В памяти у большинства работников культуры были живы 1990-е годы, когда государство заметно снизило уровень поддержки культуры, что поставило ее учреждения в тяжелое положение. Они, вероятно, сделали для себя вывод, что замены государству, по крайней мере пока, нет, и не хотели от него дистанцироваться. Очевидно, что бюджетное учреждение представляется по своему названию ближе к государству, нежели автономное, т.е. при выборе между чисто внешней близостью к государству и реально более широкими экономическими правами часто побеждала такая близость.
По поводу отношения работников культуры к государству, изменения этого отношения с начала 1990-х гг. хотелось бы сделать одно отступление. Оно связано с созданием в автономных учреждениях органа общественного контроля - наблюдательного совета. Необходимость формирования такого органа предусмотрена Федеральным законом «Об автономных учреждениях». Однако Основы содержат норму, согласно которой такой совет может не создаваться, а его функции исполняются соответствующим государственным органом. Важно то, что эта норма была введена по инициативе профессионального сообщества культуры, прежде всего СТД20, т.е. для названного сообщества государственный контроль являлся предпочтительнее общественного. Такая позиция деятелей культуры принципиально отлична от их позиций в конце 1980-х - начале 1990-х гг.
Медленное увеличение числа автономных учреждений послужило одной из причин проведения второго этапа реструктуризации сектора государственных учреждений (Лисин, Рудник, 2012), результатом которого стал
93
Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3
переход в 2010 г. от двух к трем типам государственных учреждений: автономному, бюджетному и казенному учреждениям, существенно различающимся уровнем экономической самостоятельности21. Наибольшую экономическую самостоятельность имели автономные, наименьшую - казенные учреждения. Таким образом, в результате реструктуризации была обеспечена возможность дифференциации объема экономических прав государственных учреждений в зависимости от характера и условий их деятельности. При этом появился тип учреждений (автономное учреждение) с весьма высоким уровнем хозяйственной самостоятельности, заметно более высоким, нежели у государственных учреждений до начала реструктуризации.
Однако уже в следующем, 2011 г. были предприняты шаги в обратном направлении, приведшие к сокращению экономической свободы автономных учреждений. Во-первых, их закупочная деятельность снова начала регулироваться специальным федеральным законом (уже не Законом N 94-ФЗ, а Федеральным законом от 18.07.2011 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»). Во-вторых, и это самое важное, был установлен контроль учредителей за формированием планов финансовохозяйственной деятельности автономных учреждений, в которых детально отражались как доходы, получаемые из всех источников, так и направления расходования средств. То есть под контроль государства, по сути, попала вся финансовая сфера учреждения.
Рассмотрим развитие ситуации в рамках второй из выделенных основных составляющих трансформации экономических механизмов в сфере культуры. Для автономных и бюджетных учреждений одной из задач реструктуризации являлся переход от финансирования их содержания к финансовому обеспечению оказываемых ими услуг населению, т.е. речь шла об установлении прямой зависимости объема выделяемых учреждению бюджетных средств от объема и качества предоставляемых ими услуг. Предусматривались следующие инструменты решения названной задачи:
- базовые и ведомственные перечни государственных услуг,
- государственные задания учреждениям на оказание услуг,
- нормативы финансирования услуг.
Общую идею формирования и использования перечней можно охарактеризовать следующим образом: они должны обеспечивать соответствие деятельности государственных учреждений установленным в законодательстве обязанностям (гарантиям) государства по предоставлению социально значимых услуг (Мониторинг хода реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ, 2012). Исходя из этого, составление перечней прежде всего предполагало проведение анализа законов, иных нормативных правовых актов и фиксацию таких обязательств во всей их полноте применительно к полномочиям в соответствующей сфере Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований. Место фиксации - базовый перечень.
Ведомственный перечень должен был разрабатываться в соответствии с базовым перечнем и являться основой формирования государственных заданий учреждениям, подведомственным данному органу исполнительной
94
Рудник Б.Л. Трансформация экономических механизмов в сфере культуры...
власти. При этом состав услуг последних должен соответствовать составу услуг ведомственного перечня. То есть в государственные (муниципальные) задания могли включаться только услуги из данного перечня, причем в тех же формулировках.
Таким образом, в рамках реструктуризации вполне обоснованно был поставлен вопрос о необходимости четкой фиксации состава услуг, которые предоставляются населению за счет бюджетных средств, их отделения от услуг, которые оказываются потребителю на платной основе.
Предоставление услуг, сформированных в соответствии с ведомственными перечнями государственных заданий, должно было финансироваться из бюджета в форме субсидий, объемы которых должны были определяться на нормативной основе. Таким образом, в третий раз была поставлена задача внедрения нормативного финансирования, но уже не учреждений, а предоставляемых ими услуг. При этом очевидно, что установление норматива в расчете на услугу возможно лишь в случае, когда единицы объема услуги довольно однородны, что, в том числе, предполагает соответствующий уровень детализации услуг перечней.
Перечни и документы, регламентирующие формирование нормативных затрат на оказание услуг как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ, были в основном приняты в течение 2011-2012 гг. (там же; Мониторинг хода реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ, 2013). Остановимся на представленных в различных перечнях составах услуг применительно к учреждениям исполнительских искусств.
В федеральном базовом перечне22 представлена «Услуга по показу спектаклей, концертов и концертных программ, цирковых номеров и программ, иных зрелищных программ». Несомненно, что в силу существенных различий в содержании и, соответственно, стоимости «единиц» этой услуги (спектаклей, концертов, цирковых программ) для нее не могут быть установлены нормативы затрат. В федеральном ведомственном перечне23 указанная услуга была дезагрегирована на три: «Услуга по показу спектаклей, иных зрелищных программ», «Услуга по показу цирковых и иных зрелищных программ», «Услуга по показу концертов и концертных программ». Однако такая детализация не обеспечивает возможности использования нормативного подхода, поскольку имеются существенные различия, например, в затратах на спектакли кукольных и оперных театров, показ спектаклей на выезде и гастролях и на стационаре (основная сцена, арендованные площадки).
Субъекты РФ в своих перечнях, в том числе ведомственных, в основном копировали федеральный, причем не ведомственный, а базовый перечень. Так, в перечне Волгоградской области присутствовала «Услуга по показу спектаклей, концертов и концертных программ, цирковых номеров, программ, иных зрелищных программ». В перечнях многих субъектов РФ данная услуга носила «усеченный» характер, поскольку из регионального бюджета не финансируются услуги цирков, например: Калининградская область24 -«Услуга по показу спектаклей, концертов и концертных программ, иных зрелищных программ», Саратовская область25 - «Показ спектаклей, концертов
95
Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3
и концертных программ, иных зрелищных программ и мероприятий», Приморский край26 - «Услуга по показу спектаклей, театрализованных представлений, концертов (шоу) и концертных программ, фестивалей, праздников, конкурсов, иных зрелищных программ», Нижегородская область27 - «Услуги театрально-концертные». Указанные услуги нередко заметно различаются по формулировкам, но, по сути, являются идентичными.
Финансирование подобных «укрупненных» услуг, как отмечалось, не поддается нормированию, и их наличие в перечнях, в государственных и муниципальных заданиях по существу означает сохранение сметного порядка финансирования учреждений, что подтвердили результаты исследования, изложенные в (Мониторинг хода реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ, 2013). Еще более очевидным сохранение названного порядка становится в случаях, когда соответствующая деятельность формулируется в виде работ, финансирование которых может «по праву» не предусматривать использование нормативов. Так, в базовом перечне г. Москвы до сих пор представлена «Работа по организации показа спектаклей, концертов и концертных программ, иных зрелищных программ»28.
И наконец, о третьей из выделенных составляющих. После 2000 г. объем поступлений финансовых средств из внебюджетных источников заметно увеличился, однако бюджетное финансирование продемонстрировало еще более высокие темпы роста (см. таблицу). В результате доля бюджетных средств в общем объеме поступлений выросла с 78 до 83,8%, т.е. роль государства в финансовом обеспечении культурной деятельности существенно возросла. При этом доля пожертвований составила в 2013 г. лишь 1,1% в общем объеме средств, полученных учреждениями Минкультуры России из всех источников.
Таблица
Поступления финансовых средств в учреждения Минкультуры России
Поступления финансовых средств
2000 г. 2008 г. 2011 г. 2013 г.
Всего млн. руб. % 24 842,1 100,0 167 534,6 100,0 23 9514,4 100,0 318 537,2 100,0
Бюджет млн. руб. % 19 371,2 78,0 140 966,9 84,1 199 616,1 83,3 267062,60 83,8
Внебюджетные средства млн. руб. % 5 470,9 22,0 26 567,3 15,9 39 898,3 16,7 51 475,2 16,2
Источник: Рассчитано на основе данных ГИВЦ.
Итак, все опять вернулось на круги своя, и экономические механизмы сферы культуры, за исключением отдельных нюансов, оказались в состоя-
96
Рудник Б.Л. Трансформация экономических механизмов в сфере культуры...
нии, близком к состоянию, предшествующему реструктуризации. Следует, правда, отметить одно обстоятельство. В комплекте с установлением широких прав автономных и бюджетных учреждений была отменена субсидиарная ответственность государства по их обязательствам. На сегодняшний день круг прав стал заметно уже, но субсидиарная ответственность не была восстановлена. То есть соотношение прав и ответственности опять оказалось нарушенным, но теперь уже не в пользу учреждений.
Что же дальше?
Представляется, что на протяжении нескольких следующих лет баланс будет сдвигаться в прежнем направлении, т.е. у учреждений будут отобраны остатки свобод, предоставленных им при проведении реструктуризации. Это касается прав на размещение средств в банках, проведения операций без их санкционирования органами казначейства. Однако проблемы не исчезнут, и их все равно придется решать. Не пытаясь предвосхитить действия будущих реформаторов, следует заметить, что «движения по кругу» вряд ли удастся избежать, если пытаться сохранить неприкосновенность государственного сектора и все преобразования сосредоточить на «отладке» организационно-экономических условий функционирования составляющих его учреждений. Представляется, что важнейшими направлениями будущих реформ должны стать приватизация части государственных учреждений, перевод их в статус негосударственных некоммерческих организаций (возможно, с государственным участием по аналогии с ГМАНО), а также развитие конкурентных механизмов предоставления бюджетных средств, в том числе столь актуального для сферы культуры грантового механизма.
ЛИТЕРАТУРА
1. К. Гасратян. Проблемы развития сферы культуры в России // Вопросы экономики. - 2003. - № 10. - С. 117-129.
2. Культурная политика России. История и современность. Два взгляда на одну проблему. Под ред. Бутенко И.А., Разлогова К.Э. М.: Либерия, 1998.
3. Лисин Н.В., Рудник Б.Л. Реформа бюджетного сектора: проблемы, риски и перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. -2012. - № 2. - С. 60-77.
4. Мониторинг хода реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ в части формирования перечней услуг (работ), оказываемых (выполняе-
97
Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3
мых) государственными учреждениями субъектов Российской Федерации. Под ред. М.Ю. Алашкевича, Б.Л. Рудника. М.: ГУ ВШЭ, 2012.
5. Мониторинг хода реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ в части определения субъектами Российской Федерации нормативных затрат, связанных с оказанием государственных услуг. Под ред. Б.Л. Рудника, Н.В. Лисина. М.: ГУ ВШЭ, 2013.
6. Рубинштейн А.Я., Музычук В.Ю. Оптимизация или деградация? Между прошлым и будущим российской культуры // Общественные науки и современность. - 2014. - № 6. - С. 5-22.
7. Рудник Б., Шишкин С., Якобсон Л. // Приватизация в социально-культурной сфере: проблемы и возможные формы // Вопросы экономики. - 1996. - № 4. -С. 18-32.
8. Рудник Б.Л., Шишкин С.В., Якобсон Л.И. Формы государственных и муниципальных учебных заведений, причины и последствия предполагаемых нововведений. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006.
9. Сорочкин Б.Ю., Шах-Азизова Т.К. Театральное искусство и театральная деятельность // Культура и культурная политика в России. Под ред. Бутенко И.А., Разлогова К.Э. М.: ЗАО «Первый печ. Двор», 2000. - С. 63-71.
10. Шишкин С., Рождественская И. Реформы в социально-культурной сфере: в чьих интересах? // Вопросы экономики. - 1996. - № 1. - С. 37-52.
11. Фохт-Бабушкин Ю.У. Искусство в жизни населения нашей страны // Культурологические записки. Выпуск 15. Социология искусства между прошлым и будущим. Под ред. Г.М. Юсуповой. М.: Государственный институт искусствознания, 2013. - С. 222-249.
12. Художественная жизнь современного общества. Под ред. Рубинштейна А.Я. В 4 т. Т. 2. СПб.: «Дмитрий Буланин», 1997.
ПРИМЕЧАНИЯ
Принята Верховным Советом СССР 7 октября 1977 г. В конце 1980-х - начале 1990-х гг. в ее текст был внесен ряд изменений.
В сферу культуры в России традиционно включаются: библиотечная и музейная деятельность, исполнительские искусства (театральная, концертная и цирковая деятельность) и иное художественное творчество, культурно-досуговая деятельность (деятельность клубов, парков и зоопарков), производство и прокат кинофильмов.
98
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
Рудник Б.Л. Трансформация экономических механизмов в сфере культуры...
См., например: Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского Союза, 28 июня - 1 июля 1988 года. М.: Политиздат. 1988.
В сферу под таким названием в то время включались здравоохранение, образование, культура, социальное обеспечение, физическая культура и спорт.
О переводе театров страны на новые условия хозяйствования. Одобрено Комиссией по совершенствованию планирования, управления и хозяйственного механизма от 22 ноября 1988 г., протокол N 136, раздел III.
Временное положение о клубных учреждениях системы Министерства культуры РСФСР. Утверждено приказом Министерства культуры РСФСР № 489 от 30.11.1988 г.
Для целей настоящей статьи несущественно различение государственных и муниципальных учреждений. Поэтому в ней для краткости используется термин «государственное учреждение».
В качестве таких требований выступали:
сохранение культурной деятельности в качестве основного вида деятельности; сохранение профильных услуг;
организация обслуживания льготных категорий населения; обеспечение сложившегося числа рабочих мест и социальных гарантий работникам (на срок до одного года) (ст. 44 Основ).
http://www.litsovet.ru/index.php/material.read?material_id=192498&funscreen=1. Дата обращения: 14.11.2014.
Следует отметить, что в начале 90-х гг. в России еще не существовало установленного законодательством собственно понятия «благотворительная деятельность». Оно появилось в 1995 г., после принятия Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Этим законом (ст. 2) «содействие деятельности в сфере культуры» было отнесено к благотворительной деятельности.
К таким учреждениям относятся общедоступные учреждения культуры, подчиненные федеральным, региональным или местным органам управления культурой.
По данным Главного информационно-аналитического центра Министерства культуры Российской Федерации.
Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон N 94-ФЗ).
Заметим, что подобные льготы для граждан были сохранены и действуют до сих пор.
Была предложена организационно-правовая форма таких организаций, получившая название «государственная и муниципальная автономная некоммерческая организация» (ГМАНО). Слова «государственная» и «муниципальная» в этом названии были связаны не с формой собственности (орга-
99
Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3
17
низация являлась частной), а с участием государственных (муниципальных) органов в формировании ее имущества и в управлении ее деятельностью. Об особенностях ГМАНО см. (Рудник, Шишкин, Якобсон, 2006).
В то время министр культуры Российской Федерации.
http://www.Htsovetru/mdex.php/materiaLread?material_id=192498&funscreen=1. Дата обращения: 14.11.2014.
18 Указ Президента Российской Федерации от 28.06.2007 N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу с 1 января 2013 г.).
19 Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения (пункт 4 статьи 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).
20 См. материалы V съезда СТД. http//kalyagin. theatre.ru/hress/7878/. Дата обращения: 05.01.2015.
21 Правовой основой такого перехода явился Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
22 Утвержден приказом Минкультуры России от 29.11.2011 N 1100.
Утвержден приказом Минкультуры России от 15.12.2010 N 781.
23
24
25
Утвержден приказом Минкультуры Калининградской области от 12.01.2011 N 3.
Утвержден приказом Минкультуры Саратовской области от 24.03.2014 N 01-11/130.
Утвержден приказом начальника управления культуры Приморского края от 22.08.2011 N 98.
Утвержден постановлением Правительства Нижегородской области от 04.05.2011 N 337.
Утвержден приказом Департамента культуры города Москвы от 27.09.2013 N 732.
26
27
28
100
Rudnik Boris L. Transformation of the economic mechanisms of cultural sphere...
TRANSFORMATION OF THE ECONOMIC MECHANISMS OF CULTURAL SPHERE: GRADUAL DEVELOPMENT OR MOTION IN A CIRCLE?
Rudnik Boris L.
PhD (in economics); Director of the Institute of Public Resource Management, HSE. Address: National Research University Higher School of Economics,
20 Myasnitskaya St., Moscow 101000, Russian Federation.
E-mail: brudnik@hse.ru
Abstract
In this paper we consider attempts to transform economic mechanisms of culture that have been made since the recent years of the Soviet era with the purpose to achieve a reasonable balance between the freedom of the initiative of cultural goods producers and the public control of their activities. We highlight the main stages of the reforms in respect to the tasks set in them: the first stage dates back to the period between the end of 1980s and the beginning of 1990s; the second stage is 1990s; the third stage is 2000-2010 years. Having characterized each of the stages, the author has come to the conclusion that the tasks being solved within their frames virtually have remained the same, i.e. enlarging the economic rights of cultural institutions, increasing the validity of the budget funding volumes allocated for them, primarily, through implementing the normative approach and developing alternative sources of financing cultural activities in the country. An analysis of the situation showed that attempts to solve the tasks had failed and the economic mechanisms of culture turned out to be at their start level. Thus, it is suggested that the “motion in a circle” should be unlikely to avoid till the attempts to preserve the inviolability of the public sector are still being made and all reforms are being focused on adjusting organizational and economic terms of functioning of its institutions. The major trends of future reforms are seen to be privatization of a part of the state institutions and their transformation into the status of non-state non-profit organizations (with the state participation being possible), development of competitive mechanisms of budget financing and giving grants.
Keywords: cultural sphere; cultural institutions; economic independence of organizations; privatization; normative funding; charitable activity.
Citation: Rudnik, B.L. (2015). Transformtsiya ekonomicheskikh mekhanizmov v sfere kul’tury: posledovatel’noe razvitie ili dvizhenie po krugu? [Transformation of the economic mechanisms of cultural sphere: gradual development or motion in a circle?]. Public Administration Issues, n. 3, pp. 83-102 (in Russian).
REFERENCES
1. Gasratian, K. (2003). Problemy razvitiya sfery kultury v Rossii [Problems of the cultural sphere development in Russia]. Voprosy jekonomiki, n. 10, pp. 117-129.
2. Butenko, I.A. & Razlogov, K.E. (Eds.) (1998). Kulturnayapolitika Rossii [Russia’s cultural policy]. Moscow: Liberiya.
101
Public Administration Issues. 2015. No. 3
3. Lisin, N.V. & Rudnik, B.L. (2012). Reforma biudzhetnogo sektora: problemy, riski i perspektivy [Public sector reform: problems, risks and perspectives]. Public Administration Issues, n. 2, pp. 60-77.
4. Alashkevich, M. & Rudnik, B. (2012). Monitoring hoda realizatsii Federalnogo za-kona ot 08.05.2010 N 83-FZ v chasti formirovaniya perechney uslug (rabot), okazy-vaemykh (vypolnyaemykh) gosudarstvennymi uchrezhdeniyami sub’ektov Rossiyskoy Federatsii [Monitoring of the implementation of the Federal Law N 83-FZ of May 8, 2010 in the part of formation of the lists of services (works) provided (performed) by public institutions of the Russian Federation]. Moscow: HSE.
5. Rudnik, B. & Lisin N. (2013). Monitoring hoda realizatsii Federalnogo zakona ot 08.05.2010 N 83-FZ v chasti opredeleniya sub’ektami Rossiyskoy Federatsii norma-tivnykh zatrat, svyazannykh s okazaniem gosudarstvennykh uslug [Monitoring of the implementation of the Federal Law N 83-FZ of May 8, 2010 in the part of normative costs definition associated with the provision of public services by the subjects of the Russian Federation]. Moscow: HSE.
6. Rubinshtein, A.Ya. & Muzychuk, V.Yu. (2014). Optimizatsiya ili degradatsiya? Mezhdu proshlym i budushchim rossiyskoy kultury [Optimization or degradation? Between the past and the future of Russian culture]. Obshhestvennye nauki i sovre-mennost’, n. 6, pp. 5-22.
7. Rudnik, B., Shishkin, S. & Jakobson, L. (1996). Privatizatsiya v sotsialno-kulturnoi sfere: problemy i vozmozhnye formy [Privatization in the social and cultural sphere: problems and potential formats]. Voprosy ekonomiki, n. 4, pp. 18-32.
8. Rudnik, B.L., Shishkin, S.V. & Jakobson, L.I. (2006). Formy gosudarstvennykh i mu-nitsipalnykh uchebnykh zavedeniy, prichiny i posledstviya predpolagaemykh novov-vedeniy [Forms of public and municipal educational institutions, causes and consequences of the alleged innovations]. Moscow: HSE.
9. Sorochkin, B.Yu. & Shah-Azizova, T.K. (2000). Teatralnoe iskusstvo i teatralnaya deyatelnost [Theatrical arts and theatrical activity]. Kultura i kulturnaya politika v Rossii. Moscow: ZAO «Pervyi pech. Dvor», pp. 63-71.
10. Shishkin, S. & Rozhdestvenskaya, I. (1996). Reformy v socialno-kulturnoy sfere: v ch'ih interesakh [Reforms in the social and cultural spheres: in whose interests]. Voprosy ekonomiki, n. 1, pp. 37-52.
11. Foht-Babushkin, Yu.U. (2013). Iskusstvo v zhizni naseleniya nashey strany [Art in the life of the population of our country]. Kulturologicheskie zapiski. Vol. 15, Sot-siologiya iskusstva mezhdu proshlym i budushchim. Moscow: Gosudarstvennyi Institute Iskusstvoznaniya, pp. 222-249.
12. Rubinshtein, A.Ya. (1997). Hudozhestvennaya zhizn sovremennogo obshchestva. In 4 vol. [Cultural life of the contemporary society in 4 volumes]. vol. 2, St.Petersburg: Dmitriy Bulanin.
102
