CC BY-NC-ND
210
Романова В.В., Мацкевич А.В. Внедрение нормативного финансирования в сфере культуры...
ВНЕДРЕНИЕ НОРМАТИВНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ: АНАЛИЗ РЕГИОНАЛЬНОГО ОПЫТА
Романова В.В., Мацкевич А.В.*
Аннотация
В рамках работы проведены анализ и обобщение опыта субъектов РФ в части применяемых подходов к определению нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества учреждений.
Исследование проводилось по 83 субъектам РФ. Анализировались опубликованные на 1 апреля 2014 г. в открытом доступе нормативные правовые акты с использованием данных: справочной правовой системы «Консультант Плюс» (сводное региональное законодательство) и сайтов высших органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
Результаты показали, что не все субъекты РФ утвердили свои методические рекомендации по определению нормативных затрат (77,1%) и еще меньше регионов приняли отраслевые порядки, используемые при расчетах нормативных затрат (56,6% субъектов РФ).
В работе были выделены три основных подхода к определению состава нормативных затрат в зависимости от распределения расходов на общехозяйственные нужды.
Проведенный анализ также показал, что на данном этапе нормативный метод в сфере культуры находится в стадии становления и пока не играет заметной роли. В большинстве обследованных субъектов РФ применяются индивидуальные нормативные затраты. При этом значительная часть регионов использует в расчетах для каждого государственного учреждения фактически сложившиеся (сметные) расходы, обеспечивая тем самым формальное соблюдение требований Федерального закона N 83-ФЗ и таким образом сохраняя сметные принципы финансирования со всеми присущими им недостатками.
Ключевые слова: государственное учреждение; культура; государственные услуги; нормативное финансирование; нормативные затраты на оказание услуг; нормативные затраты на содержание имущества.
* Романова Вера Васильевна - заместитель директора Центра государственного сектора экономики, Институт управления государственными ресурсами, НИУ ВШЭ. Адрес: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 101990 Москва, ул. Мясницкая, д. 20. E-mail: vromanova@hse.ru
Мацкевич Алёна Вадимовна - научный сотрудник, Центр государственного сектора экономики, Институт управления государственными ресурсами, НИУ ВШЭ. Адрес: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 101990 Москва, ул. Мясницкая, д. 20. E-mail: amatskevich@hse.ru
103
Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3
Одна из ключевых идей реформы учреждений1 - переход от финансирования их содержания к бюджетному финансированию оказанных ими услуг, с использованием финансовых нормативов.
Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (статья 78.1.) субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания рассчитываются с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных услуг физическим и (или) юридическим лицам (далее - нормативные затраты на услугу) и нормативных затрат на содержание государственного имущества (далее - нормативные затраты на имущество).
Отметим, что применение нормативов при планировании бюджетных расходов и финансировании учреждений предусматривалось еще в первой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), вступившего в силу в 2000 г. Однако в то время имелись лишь отдельные примеры использования нормативов в финансировании учреждений, главным образом в сфере образования. В дальнейшем в БК РФ неоднократно вносились изменения, и регулирование использования нормативов имело предельно ограниченный характер до принятия в октябре 2006 г. Федерального закона N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». В БК РФ появилась норма, устанавливающая, что для автономных учреждений могут предусматриваться субсидии, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание этими учреждениями в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг. Однако в целом по стране процесс создания автономных учреждений шел весьма медленно, в том числе из-за отсутствия достаточной практики применения нормативных принципов финансирования услуг.
Актуальность внедрения нормативов затрат существенно повысилась с принятием Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Федеральный закон N 83-ФЗ), когда бюджетные средства на нормативные затраты, связанные с оказанием услуг, стали получать уже не только автономные, но и бюджетные учреждения, являющиеся наиболее многочисленным типом государственных и муниципальных учреждений (Мониторинг хода реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ).
Основной целью внедрения нормативного финансирования является определение объема субсидии, выделяемой государственному (муниципальному) учреждению, на основе установленных нормативов финансового обеспечения единицы государственной услуги и норматива финансового обеспечения содержания имущества. Внедрение нормативов на государственные (муниципальные) услуги стимулирует привлечение к оказанию таких услуг негосударственных организаций. При предоставлении субсидий частным организациям нормативы определяют объем средств, подлежащих возмещению конкурентной организации. Рост конкуренции способствует повышению качества услуг. Направления и меха-
104
Романова В.В., Мацкевич А.В. Внедрение нормативного финансирования в сфере культуры...
низмы развития конкуренции за бюджетные средства в социально-культурной сфере Москвы изложили Н.В.Лисин и Б.Л.Рудник (2013).
Достаточно аналитических работ проводилось в области образования. Так, Н.Г. Типенко был проведен анализ практики бюджетных расходов в общем образовании. Одной из целей анализа было выяснение того, какие механизмы способны привести к росту эффективности расходов в общем образовании (Типенко, 2006). В статье И.В. Абанкиной (2013) «Финансовое обеспечение реализации образовательных программ для детей с ОЗВ» представлены типы и виды образовательных учреждений, нормативные затраты на их содержание, а также механизмы финансирования учреждений для детей с ОЗВ. Что касается аналитических работ по внедрению нормативного подхода в сфере культуры, то их не так много. Так, в работе А.Г. Ловидовой (2011) приведены основные теоретические подходы, которыми необходимо руководствоваться учреждениям культуры при определении нормативных затрат. Однако, как представляется, именно в сфере культуры при внедрении нормативного финансирования должны возникнуть наиболее сложные проблемы.
Порядок определения объема и условий предоставления субсидий из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.
В соответствии с данными мониторинга реализации положений Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Федеральный закон N 83-ФЗ) на уровне субъектов РФ, осуществляемого Минфином России, во всех без исключения субъектах РФ высшими исполнительными органами государственной власти приняты нормативные правовые акты, устанавливающие условия и порядок формирования государственного задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания бюджетными и автономными учреждениями субъекта РФ. Для определения объема субсидии, предоставляемой учреждению на выполнение государственного задания, в субъектах РФ предусматривается использование нормативных затрат.
В федеральном законодательстве отсутствуют требования по обязательному наличию в субъектах РФ методических рекомендаций по расчету нормативных затрат, а также по установлению порядков определения нормативных затрат. Однако многие субъекты РФ утвердили не только методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание государственными учреждениями субъекта РФ государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества государственных учреждений (далее - методические рекомендации), но и обеспечили публичность и прозрачность порядков расчета нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) и нормативных затрат на содержание имущества государственных учреждений (далее - Порядок).
105
Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3
На основе указанных документов были проанализированы применяемые в субъектах РФ подходы к определению нормативных затрат.
Отметим важность наличия двух документов: методических рекомендаций и Порядков. Методические рекомендации устанавливают общий для конкретного региона подход к определению состава нормативных затрат на оказание государственной услуги и нормативных затрат на содержание имущества. Отраслевые Порядки утверждают способ расчета нормативных затрат для определения объема субсидий, предоставляемых подведомственным учреждениям, который может учитывать специфические для конкретной отрасли виды затрат. Другими словами, методические рекомендации определяют структуру и состав затрат всех государственных услуг, а Порядки носят отраслевой характер - расчет нормативных затрат осуществляется по каждой отрасли с учетом специфики предоставляемых услуг подведомственными учреждениями.
Исследование проводилось по 83 субъектам РФ. Анализировались опубликованные на 1 апреля 2014 г. в открытом доступе документы2 с использованием данных: справочной правовой системы «Консультант Плюс» (сводное региональное законодательство) и сайтов высших органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
Аналогичное исследование было проведено сотрудниками Института управления государственными ресурсами НИУ ВШЭ в 2012 г., основной задачей которого являлась оценка качества принятых органами государственной власти субъектов РФ решений по реализации Федерального закона N 83-ФЗ в части формирования нормативных затрат: подходы к составу определения нормативных затрат и способы их определения (Мониторинг хода реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ).
В целях проведения текущего анализа методических подходов к расчету нормативных затрат на оказание услуг, применяемых субъектами РФ, за базу для сравнения были взяты федеральные методические рекомендации, утвержденные приказом Минфина России и Минэкономразвития России от 29.10.2010 N 137н/527 «О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений».
В соответствии с федеральными методическими рекомендациями при определении нормативных затрат на оказание государственной услуги учитываются следующие затраты.
1. Нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги:
1) нормативные затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании государственной услуги;
2) нормативные затраты на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания государственной услуги;
3) иные нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги.
106
Романова В.В., Мацкевич А.В. Внедрение нормативного финансирования в сфере культуры...
2. Нормативные затраты на общехозяйственные нужды:
1) нормативные затраты на коммунальные услуги, в том числе:
- на холодное и горячее водоснабжение и водоотведение;
- теплоснабжение (50% от общего объема затрат на теплоснабжение);
- электроснабжение (90% от общего объема затрат на электроснабжение);
2) нормативные затраты на содержание объектов недвижимого имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления или приобретенного учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества, находящегося у учреждения на основании договора аренды или безвозмездного пользования, эксплуатируемого в процессе оказания государственных услуг, в том числе нормативные затраты:
- на эксплуатацию системы охранной сигнализации и противопожарной безопасности;
- аренду недвижимого имущества;
- содержание прилегающих территорий в соответствии с утвержденными санитарными правилами и нормами;
- прочие нормативные затраты на содержание недвижимого имущества;
3) нормативные затраты на содержание объектов особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением или приобретенного учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, в том числе нормативные затраты:
- на техническое обслуживание и текущий ремонт объектов особо ценного движимого имущества;
- материальные запасы, потребляемые в рамках содержания особо ценного движимого имущества, не отнесенные к нормативным затратам, непосредственно связанным с оказанием государственной услуги;
- обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств;
- прочие нормативные затраты на содержание особо ценного движимого имущества;
4) нормативные затраты на приобретение услуг связи;
5) нормативные затраты на приобретение транспортных услуг;
6) нормативные затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников учреждения, которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной услуги (административно-управленческого, административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала, не принимающего непосредственного участия в оказании государственной услуги);
7) прочие нормативные затраты на общехозяйственные нужды.
107
Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3
В расчет нормативных затрат на содержание имущества в соответствии с федеральными методическими рекомендациями включаются затраты на:
- потребление электрической и тепловой энергии в размере 10% и 50% от общего объема затрат на оплату указанного вида коммунальных платежей соответственно;
- уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за учреждением или приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, в том числе земельные участки.
Таким образом, при расчете нормативных затрат на услугу, в соответствии с федеральными методическими рекомендациями учитываются не только затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги, но и затраты, связанные с содержанием имущества, с частичным включением коммунальных услуг. При данном подходе большая часть затрат учреждения относится к нормативным затратам на услугу, что в конечном счете, при определении объема субсидии на финансовое обеспечение государственного задания, приводит к зависимости ее размера от объема услуги, а следовательно, может существенно варьироваться от года к году.
Подходы, применяемые субъектами РФ к определению состава нормативных затрат, отраженные в методических рекомендациях
По результатам проведенного анализа было выявлено, что методические рекомендации по расчету нормативных затрат утверждены в 64 субъектах РФ из 83 (77,1%).
При сравнении региональных и федеральных методических рекомендаций внимание акцентировалось на двух аспектах:
- распределение видов затрат между нормативными затратами на оказание государственных (муниципальных) услуг и нормативными затратами на содержание имущества учреждений;
- состав двух групп нормативных затрат (затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг и затрат на содержание имущества).
Таким образом, были выделены три основных подхода к определению состава нормативных затрат и их отнесению к нормативным затратам на услугу или к нормативным затратам на содержание имущества.
Первый подход максимально приближен к федеральным методическим рекомендациям, т.е. общехозяйственные расходы (прежде всего затраты на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, коммунальные расходы) в основном включаются в расчет нормативных затрат на услугу. Лишь незначительная часть общехозяйственных расходов, включающих в том числе часть расходов на оплату коммуналь-
108
Романова В.В., Мацкевич А.В. Внедрение нормативного финансирования в сфере культуры...
ных услуг и расходы на уплату налогов, относится к нормативным затратам на содержание имущества. Такой подход является наиболее часто встречающимся - его придерживаются 65,6% субъектов РФ (42 из 64).
При этом можно выделить два региона, Мурманскую область и Алтайский край, где в отличие от федеральных методических рекомендаций применяются иные пропорции распределения групп затрат между нормативными затратами на услугу и нормативными затратами на имущество. Так, в Мурманской области при расчете нормативных затрат на услугу расходы на потребление электрической энергии учитываются в размере 70% от общего объема затрат на оплату указанного вида коммунальных платежей и 30% учитываются при расчете нормативных затрат на содержание имущества (в федеральных методических рекомендациях - 90% и 10% соответственно). В Алтайском крае нормативные затраты на содержание имущества рассчитываются с учетом затрат на уплату налогов в размере 50% общего объема затрат учреждения на уплату таких налогов (а не 100%, как в федеральных методических рекомендациях), а другая половина налогов относится к нормативным затратам на услугу.
Отдельно следует отметить регионы, где помимо расходов текущего характера предусматривается включение в состав нормативных затрат расходов на развитие. В качестве примеров таких регионов можно назвать Мурманскую область, Алтайский, Краснодарский и Пермский края3. Это важно, поскольку позволяет учесть такой фактор, как уровень развития конкуренции за право оказывать бюджетные услуги не только бюджетными и автономными учреждениями, но и ставит в один ряд с ними и некоммерческие организации. При этом предполагается, что рост конкуренции за бюджетные средства будет способствовать повышению качества услуг.
При втором подходе все общехозяйственные расходы включаются в расчет нормативных затрат на содержание имущества, т.е. в таких регионах к нормативным затратам на услугу относят только затраты учреждений, непосредственно связанные с оказанием услуги. Данный подход существенно отличается от методики, представленной в федеральных методических рекомендациях, и применяется в 21 субъекте РФ из 64.
Так, например, в г. Москве, г. Санкт-Петербурге, Республике Адыгея, Забайкальском крае, Амурской, Астраханской, Белгородской, Брянской, Омской, Самарской и Челябинской областях нормативные затраты на содержание объектов недвижимого и особо ценного движимого имущества включены в расчет нормативных затрат на имущество, а не услугу. При этом в г. Москве, Забайкальском крае, Амурской, Брянской, Омской, Челябинской и Самарской областях в расчет нормативных затрат на имущество также в полном объеме включены затраты на коммунальные услуги, а в г. Санкт-Петербурге также дополнительно включены затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда административно-управленческого персонала учреждения, непосредственно занятого содержанием имущества учреждения. В Челябинской области нормативные затраты на имущество рассчитываются с учетом норма-
109
Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3
тивных затрат на оплату труда с начислениями на выплаты по оплате труда обслуживающего персонала.
Отметим, что в Белгородской области при расчете нормативных затрат на имущество выделена группа затрат «на поддержание функционирования учреждений». Не очень удачное название, если учесть, что одной из основных задач реформы был переход от содержания учреждений к финансовому обеспечению оказания услуг. В соответствии с региональными методическими рекомендациями в данную группу входят затраты:
- на коммунальные услуги;
- текущее содержание зданий;
- фонд оплаты труда обслуживающего персонала;
- прочие общехозяйственные расходы (могут включать затраты на приобретение транспортных услуг, закупку горюче-смазочных материалов, канцелярских товаров и иные общехозяйственные расходы);
- уплату налогов;
- оплату договоров аренды.
И, наконец, третий подход - все затраты текущего характера, включая расходы на имущество, относятся к нормативным затратам на услугу. К данной группе регионов можно отнести Калужскую область.
Анализ порядков расчета нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества государственных учреждений культуры
По результатам проведенного анализа Порядок в сфере культуры утвержден в 52 субъектах РФ из 83 (62,6%).
Кроме этого, есть субъекты РФ (например, Республика Калмыкия, Чеченская Республика, г. Санкт-Петербург, Тамбовская область), где приняты нормативные правовые акты об утверждении нормативов затрат на оказание государственных услуг, т.е. утверждены фиксированные по абсолютной величине значения нормативных затрат. При этом Порядки их расчета не обнаружены, поэтому такие регионы не вошли в базу для дальнейшего анализа.
Следует заметить, что в Санкт-Петербурге в соответствии с письмом Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга от 17.12.2012 N 12/17922 рекомендовалось определять нормативные затраты на оказание государственных услуг (выполнение работ) по утвержденному в письме перечню4 на основании индивидуальных смет. Это аргументируется тем, что оказание ряда государственных услуг (выполнение работ) в сфере культуры связано с реализацией творческого замысла автора и в каждом конкретном случае предполагает осуществление индивидуально необходимого количества мероприятий (действий) различного вида и содержания. Кроме того, при оказании указанных услуг (выполнении работ) государственные учреждения культуры осуществляют мероприятия, связанные, в том числе, с при-
110
Романова В.В., Мацкевич А.В. Внедрение нормативного финансирования в сфере культуры...
обретением услуг (работ) у сторонних организаций, при этом стоимость ресурсов, непосредственно затраченных для получения конечного результата оказания услуги (выполнения работы), зависит от предложения исполнителя. Таким образом, в Санкт-Петербурге была прямо закреплена возможность применения сметного подхода при финансировании отдельных услуг, оказываемых учреждениями культуры.
Как правило, утвержденный в субъекте РФ Порядок (63,5%) определяет методику расчета нормативных затрат, единую для всех государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями, подведомственными региональному министерству (департаменту, управлению, комитету) культуры. Однако некоторые региональные ведомства в сфере культуры (в 9 субъектах, РФ или 17,3%) в Порядке предусматривают отдельную методику расчета нормативных затрат по каждой сфере деятельности учреждений культуры (библиотечное обслуживание, культурно-досуговая, музейная, театральная деятельность и т.д.), при этом в 6 из них (в Республике Башкортостан, Приморском крае, Иркутской, Рязанской, Тверской и Челябинской областях) расчет также ведется в разрезе каждой услуги (работы) в соответствии с ведомственным перечнем государственных услуг (работ).
В 9 (17,3%) субъектах РФ (в Удмуртской Республике, Забайкальском крае, Амурской, Брянской, Волгоградской, Вологодской, Мурманской, Омской и Сахалинской областях) Порядок подразумевает разные подходы к расчету нормативных затрат для каждой из услуг (работ) в соответствии с перечнем государственных услуг (работ) соответствующего региона.
Таким образом, учитывая разнообразие расчетов нормативных затрат в субъектах РФ, можно сделать вывод, что объемы бюджетных средств, выделяемые на оказание единицы одной и той же услуги, отличаются в различных регионах. В связи с этим качество предоставляемых услуг также может заведомо отличаться.
По результатам исследования было выявлено, что в большинстве субъектов РФ утвержденные Порядки (35 из 52) соответствуют методическим рекомендациям, применяемым в соответствующем субъекте. Однако в 9 регионах Порядки противоречат методическим рекомендациям, действующим в соответствующих регионах: в расчет включены иные группы затрат или в других пропорциях, что свидетельствует об отсутствии четкой взаимосвязи директивных (порядков) и рекомендательных (методических рекомендаций) документов в этих регионах.
Так, например, в методических рекомендациях Калужской области все текущие затраты учреждения включаются в расчет нормативных затрат на услугу, а в Порядке - затраты на содержание имущества учреждения распределяются между нормативными затратами на услугу и нормативными затратами на имущество. В Челябинской области в соответствии с методическими рекомендациями расходы на содержание объектов особо ценного движимого имущества относятся к нормативным затратам на содержание имущества, а в соответствии с Порядком - к нормативным затратам на услугу.
111
Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3
В Москве в соответствии с методическими рекомендациями все затраты, связанные с содержанием имущества, включая коммунальные услуги и содержание особо ценного движимого имущества, относятся к нормативным затратам на содержание имущества. В Порядке г. Москвы указанные расходы входят в состав расчета как нормативных затрат на оказание единицы государственной услуги, так и затрат на содержание имущества. При этом потребление тепловой энергии, электрической энергии, газа относится в равных долях на затраты на оказание единицы государственной услуги и на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества. Такие виды расходов, как водоснабжение и водоотведение, а также расходы на содержание особо ценного движимого имущества относятся на затраты на оказание услуг в размере 20% и 30% соответственно. Более того, при подробном исследовании опыта внедрения нормативного подхода в г. Москве было выявлено, что расчет нормативных затрат производится по методике, описанной в методических рекомендациях, а не в Порядке.
Анализ способов расчета тех или иных групп нормативных затрат показал, что большинство из них рассчитываются исходя из фактических объемов потребления за прошлые годы в натуральном или стоимостном выражении (например, Красноярский край и Нижегородская область) или как среднее арифметическое значение проиндексированных фактических затрат за два (три) отчетных года (например, Свердловская, Вологодская, Ярославская области). Таким образом, в большинстве регионов расчет нормативных затрат производится от достигнутого уровня, а не от установленных нормативов. Это говорит о том, что на данном этапе нормативный метод находится в стадии становления и пока не играет сколько-нибудь заметной роли.
Применяемые в субъектах РФ модели расчета нормативных затрат, определенные в составе Порядков, можно поделить на следующие группы:
1) нормативные затраты в зависимости от числа учреждений, на которые они распространяются:
а) индивидуальные, когда нормативные затраты рассчитываются индивидуально для каждого учреждения;
б) групповые - нормативные затраты рассчитываются для группы учреждений;
в) единые, когда утверждается одна величина нормативных затрат для всех учреждений;
2) нормативные затраты в зависимости от порядка их расчета:
а) нормативные затраты, рассчитанные по методике на основе фактических (плановых) затрат (по смете)5;
б) нормативные затраты, рассчитанные по методике на основе фактических затрат по отдельным элементам нормативных затрат;
в) нормативные затраты, полностью рассчитываемые на основе формул.
Информация о распределении субъектов РФ в зависимости от применяемой модели расчета нормативных затрат представлена в таблице.
112
Романова В.В., Мацкевич А.В. Внедрение нормативного финансирования в сфере культуры...
Таблица
Распределение субъектов РФ в зависимости от применяемой модели расчета нормативных затрат
Нормативные затраты в зависимости от числа учреждений, на которые они распространяются Нормативные затраты в зависимости от порядка их расчета
на основе методики, формулы
на основе фактических расходов, сметы смешанные: отдельные элементы на основе фактических расходов, отдельные - на основе методики, формулы полностью расчетные (на основе методики, формулы)
Индивидуальные 21 20 3
Групповые 0 0 0
Единые 0 1 0
Прочие 7
Источники: Составлена авторами.
Как видно из приведенной таблицы, большинство субъектов РФ применяют индивидуальные нормативные затраты, рассчитанные на основе фактических расходов (сметы) соответствующего учреждения культуры (21 регион из 52, где утверждены порядки), или индивидуальные нормативные затраты, рассчитанные на основе фактических расходов по отдельным элементам затрат (20 регионов).
В трех субъектах РФ (Республика Татарстан, Ивановская и Белгородская области) применяются индивидуальные нормативные затраты, полностью определяемые на основе формулы.
Необходимо также выделить шесть регионов6, где исполнительные органы государственной власти в сфере культуры утвердили порядки, в которых предусмотрена вариативность применения модели расчета нормативных затрат на оказание государственных услуг. Так, например, в Республике Алтай, Ульяновской и Кировской областях в принятых порядках указано, что по решению главного распорядителя средств бюджета нормативные затраты на оказание единицы государственной услуги могут определяться:
1) индивидуально по каждому учреждению;
2) в среднем по группе учреждений;
3) по группе учреждений с использованием корректирующих коэффициентов, учитывающих особенности учреждений.
То есть в указанных регионах на нормативном уровне так и не закреплен тот или иной способ расчета нормативных затрат.
Отдельно следует отметить Смоленскую область7, где в Порядке предусмотрен состав нормативных затрат, но не указан способ их определения, что делает невозможным отнесение региона к той или иной группе.
Особое внимание заслуживает Челябинская область - это единственный регион, где, исходя из утвержденного Порядка, можно сделать вывод о применении в данном субъекте РФ единых нормативных затрат. В соответствии с Порядком нормативные затраты на оплату туда рассчитывают-
113
Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3
ся по каждой услуге отдельно, исходя из ее специфики на основе нормы работы персонала, оклада за ставку зарплаты (утверждены постановлением Челябинской области) и других показателей, характерных для той или иной услуги. Нормативные затраты на приобретение материальных запасов и иные затраты в Челябинской области рассчитываются структурным методом пропорционально нормативным затратам по оплате труда.
Отметим, что в любой из представленных моделей при расчете нормативных затрат могут применяться корректирующие коэффициенты, которые по своей сути в большинстве случаев сводят на нет саму идею нормативного финансирования.
В соответствии с Порядками шести регионов (г. Москва, республики Татарстан, Коми, Чувашская Республика, Ивановская и Челябинская области) нормативные затраты рассчитываются с использованием корректирующих коэффициентов, определяемых исполнительным органом власти в сфере культуры (в Республике Татарстан - Кабинетом министров Республики Татарстан).
Так, например, в Республике Коми при определении суммы финансового обеспечения на выполнение каждого вида работ используются коэффициенты специфики и масштабности. При этом коэффициент специфики отражает изменение стоимости выполнения работы относительно базовой стоимости и определяется на основе экспертных оценок в зависимости от специфических особенностей деятельности учреждений культуры и числа задач в рамках планируемой работы каждого вида в очередном финансовом году для каждого учреждения, на которое возлагается выполнение данного вида работ; коэффициент масштабности учитывает приоритеты развития отрасли, ширину и крупномасштабность выполняемых работ, используется в случае отсутствия у работы каждого вида показателя объема и позволяет учитывать расширение плана работ в очередном финансовом году по сравнению с планом учреждения, по которому установлена базовая стоимость.
В Республике Татарстан применяется коэффициент, используемый для определения объема предоставляемой учреждению субсидии, учитывающий вид театра. Например, коэффициент, применяемый к расходам театров на обеспечение гастрольной деятельности, принимается равным 1 для драматических театров, 0,4 - для театров кукол. При этом в Республике Татарстан существует еще и поправочный коэффициент к нормативу финансовых затрат на создание новых спектаклей, других представлений. Данный коэффициент рассчитывается как отношение расходов на создание новых спектаклей, других представлений к нормативу финансовых затрат на создание новых спектаклей, других представлений.
В г. Москве при расчете нормативных затрат также широко применяются корректирующие коэффициенты. Проанализировав применение нормативов финансового обеспечения государственных услуг и корректирующих коэффициентов к ним по услуге «организация библиотечного, библиографического и информационного обслуживания пользователей библиотеки» в части затрат на оказание единицы услуги в 2012 и 2013 гг.,
114
Романова В.В., Мацкевич А.В. Внедрение нормативного финансирования в сфере культуры...
было выявлено, что только одно учреждение (Библиотечный комплекс «Бабушкино») оказывало услугу по стоимости, равной рассчитанному нормативу. Разброс применяемых значений корректирующих коэффициентов достаточно высок и зачастую совершенно не обоснован (максимальные значения 17,13 в 2012 г. и 21,51 - в 2013 г.). Таким образом, получается, что библиотеки, оказывающие одну и ту же по своей сути услугу, имеют разное значение корректирующего коэффициента, а это полностью противоречит принципам, заложенным при применении нормативного подхода к финансированию услуг.
* * *
В открытом доступе из 83 субъектов РФ свои методические подходы к определению нормативов представили только 64 региона (77,1%). Принятые Порядки, используемые при расчетах нормативных затрат, в сфере культуры в открытом доступе имеются у 62,6% субъектов РФ. Отметим, что с момента проведения данного исследования прошел год, однако выборочный анализ методических рекомендаций и Порядков, утвержденных в субъектах РФ, показал, что вносимые в эти документы изменения не меняют по сути подходов к составу определения нормативных затрат и способов их определения. Таким образом, представленные результаты исследования не потеряли своей актуальности и до настоящего времени.
В ряде случаев принятые нормативные правовые акты, закрепившие Порядки определения нормативных затрат, основываясь на фактических расходах, остаются неизменными, обеспечивая формальное соблюдение требований Федерального закона N 83-ФЗ, а по факту сохраняя сметные принципы финансирования со всеми присущими им недостатками. В ряде регионов отсутствует четкая взаимосвязь директивных (Порядков) и рекомендательных (методических рекомендаций) документов, регулирующих данную работу, что не позволяет говорить о ее системной организации.
В результате проведенного анализа можно выделить три подхода определения нормативных затрат.
1. Затраты на содержание имущества не включаются в расчет нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ), а рассчитываются отдельно. Данный способ применяется, например, в Республике Татарстан, Забайкальском и Приморском краях, Амурской, Брянской, Омской, Самарской и Смоленской областях.
2. Часть затрат на содержание имущества включается в «стоимость» услуги, т.е. затраты на содержание имущества в определенной пропорции распределяются между нормативными затратами на оказание государственных услуг и нормативными затратами на содержание имущества. Отметим, что в данном случае указанные затраты в определенной мере зависят от объема услуги. Данный способ применяется в большинстве исследуемых регионов.
3. Включение всех затрат в нормативные затраты на услугу. Из всех субъектов РФ, в которых утверждены Порядки, данный способ применя-
115
Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3
ется только в Калужской области, где все затраты, в том числе затраты на содержание имущества (отнесенные к затратам на общехозяйственные нужды), учитываются в составе нормативных затрат на услугу. Заметим, что именно этот способ в большей степени, чем остальные, стимулирует конкуренцию за бюджетные средства, приводя к равноправию всех поставщиков услуг (государственные учреждения, частные коммерческие и некоммерческие организации).
Значительное число регионов осуществляет регулирование расчета нормативных затрат в соответствии с федеральными подходами, и лишь отдельные субъекты РФ принимают иные, просчитанные с учетом особенностей региона решения.
Проведенный анализ показал, что на данном этапе нормативный метод в сфере культуры находится в стадии становления и пока не играет сколько-нибудь заметной роли. В большинстве обследованных субъектах РФ применяются индивидуальные нормативы затрат. При этом значительная часть регионов использует в расчетах для каждого государственного учреждения фактически сложившиеся (сметные) затраты. В ряде регионов применяются корректирующие коэффициенты, которые по своей сути в большинстве случаев сводят на нет саму идею нормативного финансирования.
Такое положение оправдано при внедрении нормативного подхода, но должно являться лишь начальным этапом перехода к групповым нормативам затрат (дифференциация которых осуществляется в соответствии с объективными различиями в условиях деятельности учреждений). При этом отметим, что особенность региональной сферы культуры заключается в том, что каждое ее учреждение нередко занято оказанием одной услуги и является в этом плане единственным. В таких случаях вопрос о переходе к групповым нормативам лишается смысла. С учетом этого внедрение нормативов в сфере культуры скорее направлено на установление соответствия объема финансирования объему предоставляемых услуг, чем на совершенствование механизмов распределения бюджетных средств (повышение прозрачности, стимулирование конкуренции).
Необходимо обеспечить во всех регионах нормативно-правовое закрепление планов перехода к действительно нормативным принципам финансирования государственных услуг с установлением четких сроков и этапов осуществления такого перехода.
В завершение отметим, что в БК РФ существует поправка о том, что начиная с 2016 г. определение нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг может осуществляться с учетом общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности. Возможно, это будет способствовать переходу к единым нормативным затратам. Однако данные изменения еще не дали своих результатов.
116
Романова В.В., Мацкевич А.В. Внедрение нормативного финансирования в сфере культуры...
ЛИТЕРАТУРА
1. Абанкина И.В. Финансовое обеспечение реализации образовательных программ для детей с ОЗВ // Справочник руководителя дошкольного учреждения. - 2013. - № 12. - С. 37-40.
2. Лисин Л.В., Рудник Б.Л. Направления и механизмы развития конкуренции за бюджетные средства в социально-культурной сфере Москвы // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2013. - № 1. - С. 31-47.
3. Ловидова А.Г. Оценка качества государственных услуг и расчет нормативов в учреждениях культуры: основные подходы / Финансовый справочник бюджетной организации. - 2011. - № 3. URL: http://www.gosfinansy.ru/publication2/ 3884/49023/?redct=Y (дата обращения: 24.08.2015).
4. Мониторинг хода реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ в части определения субъектами Российской Федерации нормативных затрат, связанных с оказанием государственных услуг / НИУ «Высшая школа экономики»; Ин-т управления гос. ресурсами; под ред. Б.Л. Рудника, Н.В. Лисина. - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2013 г. - 92 с.
5. Типенко Н.Г. Механизмы повышения экономической эффективности бюджетных расходов на общее образование: опыт практической реализации / Н.Г. Типенко. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2006. - 80 с.
6. Федеральный закон N 83-ФЗ: основные положения, механизмы и инструменты / Министерство финансов Российской Федерации; НИУ «Высшая школа экономики»; под ред. М.Ю. Алашкевича, Б.Л. Рудника. - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2011. - 79 с.
В статье использовано более 100 региональных нормативных правовых актов, утверждающих методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества государственных учреждений, и Порядков в сфере культуры. [Электронный ресурс]. http://www.consultant.ru/. (дата обращения: 02.06.2015), а также материалы сайтов высших органов исполнительной власти субъектов РФ.
ПРИМЕЧАНИЯ
Правовой основой реформы являются Федеральные законы от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Предусмотренные Федеральным законом
117
Public Administration Issues. 2015. No. 3
N 83-ФЗ организационно-экономические механизмы описаны в книге «Федеральный закон № 83-ФЗ: основные положения, механизмы и инструменты», в ней также рассмотрены его особенности как инструмента оказания социально значимых услуг.
Утвержденные нормативные правовые акты и проекты.
Затраты на бюджетные инвестиции, включая расходы на приобретение основных средств, если их балансовая стоимость не превышает 50 тыс. рублей (Алтайский край), 100 тыс. рублей (Краснодарский край), 0,3% балансовой стоимости движимого имущества (за исключением особо ценного движимого имущества) (Мурманская область), за исключением дорогостоящего имущества (Пермский край).
4
5
Перечень государственных услуг (работ) в сфере культуры, нормативные затраты на оказание (выполнение) которых определяются на основании индивидуальной сметы.
Включая индексированные по единому критерию фактические расходы.
6
В таблице 1 относятся к «прочим».
7
В таблице 1 относится к «прочим».
INTRODUCTION OF NORMATIVE FUNDING IN CULTURAL SECTOR: ANALYSIS OF REGIONAL PRACTICES
Matskevich Alyona V.
Researcher of the Center of Public Economy Sector, Institute of Public Resource Management, HSE.
Address: National Research University Higher School of Economics. 20 Myasnitskaya St., 101000, Moscow, Russian Federation. E-mail: amatskevich@hse.ru
Romanova Vera V.
Deputy Director of the Center of Public Economy Sector, Institute of Public Resource Management, HSE.
Address: National Research University Higher School of Economics. 20 Myasnitskaya St., 101000, Moscow, Russian Federation. E-mail: vromanova@hse.ru
Abstract
The research included an analysis of practices and approaches applied in Russia’s regions to define standard/normative costs for the public services delivery and standard costs for the public institutions’ property maintenance when calculating funding provided to deliver public services, commissioned by the state in the cultural sector.
118
Matskevich Alyona V, Romanova Vera V. Introduction of normative funding in cultural sector...
The study was conducted on 83 subjects of the Russian Federation by analyzing open access normative legal acts published by April 1, 2014, by using open access data of the legal reference system Consultant Plus (a consolidated database of regional laws) and the web-sites of higher executive authorities and executive bodies of the Russian Federation’s subjects.
The study reveals that not all of the subjects of the Russian Federation approved local methodological guidelines on defining standard costs (77.1 per cent) and even fewer regions have industry-specific procedures to be used when calculating standard costs (56.6 per cent).
The analysis identified three main approaches used to define the structure of standard costs depending on the allocation of funds to general economic needs.
The analysis also shows that currently the methodology to define standard costs in the cultural sector is in an initial stage of its development and has not yet played any significant role. Most of the surveyed regions use individual standard costs. And a significant part of the regions use in the calculations regular (budgeted) expenses for each public institution, thereby ensuring formal compliance with the requirements of the Federal Law No. 83-FZ. In some regions, they use adjusting factors that in most cases negate the very idea of normative financing and in fact help maintain the budget financing principles with all their shortcomings.
Keywords: public institutions; cultural sector; public services; normative funding; normative costs.
Citation: Matskevich, A.V. & Romanova, V.V. (2015). Vnedrenie normativnogo fi-nansirovaniya v sfere kultury: analiz regionalnogo opyta [Introduction of Normative Funding in Cultural Sector: Analysis of Regional Practices]. Public Administration Issues, n. 3, pp. 103-120 (in Russian).
REFERENCES
1. Abankina, И.В. (2013). Finansovoe obespechenie realizatsii obrazovatelnykh program dlya detey s OZV [Financial support for the implementation of educational programs for children with HAP (compulsory classes by choice)]. Spravochnik ruko-voditelya doshkolnogo uchrezhdeniya, n. 12, pp. 37-40.
2. Lisin L.V., Rudnik B.L. (2013). Napravleniya i mekhanizmy razvitiya konkurentsii za byudzhetnye sredstva v sotsialno-kulturnoi sfere Moskvy [Directions and mechanisms of development of competition for the budget in the social and cultural area of Moscow]. Public Administration Issues, n. 1, pp. 31-47.
3. Lovidova, A.G. (2011). Otsenka kachestva gosudarstvennykh uslug i raschet nor-mativov v uchrezhdenijah kultury: osnovnye podkhody [Assessment of the quality of public services and calculation standards in cultural institutions: the main approaches]. Finansovyi spravochnik byudzhetnoy organizatsii, n. 3. Available: http:// www.gosfinansy.ru/publication2/3884/49023/?redct=Y (accessed: 24 August, 2015).
4. Monitoring khoda realizatsii Federalnogo zakona ot 08.05.2010 g. N 83-FZ v chasti opredeleniya sub’ektami Rossiyskoy Federatsii normativnykh zatrat, svyazannykh s okazaniem gosudarstvennykh uslug (eds. B.L. Rudnik, N.V. Lissin) [Monitoring of the Implementation of the Federal Law of 08.05.2010 No. 83-ФЗ in the Rus-
119
Public Administration Issues. 2015. No. 3
sian Federation Subjects Defining Standard Costs for Public Services Delivery]. NRU Higher School of Economics; Institute of Public Resource Management. Moscow: HSE, 2013.
5. Tipenko, N.G. (2006). Mekhanizmypovysheniya ekonomicheskoy effektivnosti byudz-hetnykh raskhodov na obshchee obrazovanie: opyt prakticheskoy realizatsii [Mechanisms to increase the economic efficiency of budget spending on general education: the experience of practical implementation]. Moscow: Fond «Institut ekonomiki goroda».
6. Federalnyi zakon N 83-FZ: osnovnye polozheniya, mekhanizmy i instrumenty (eds. M.Yu. Alashkevich, B.L. Rudnik) [Federal Law N 83-FZ: basic provisions, mechanisms and tools]. Ministry of Finance of the Russian Federation; NRU Higher School of Economics. Moscow: HSE, 2011.
Over 100 regional legal acts approving methodological recommendations on the calculation of standard/normative costs for federal public institutions delivering public services and of standard costs for the public institutions’ property maintenance, and the corresponding procedures in the cultural sector were used in the article. Available: http:// www.consultant.ru/. (accessed: 2 June, 2015).
120
