CC BY
24
17 (59) - 2011
Бюджетная политика
УДК 336.5.02
СТАНДАРТИЗАЦИЯ ПОДХОДОВ В ПЛАНИРОВАНИИ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ
Э. в. ПЕШИНА,
доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой государственных и муниципальных финансов
E-mail: [email protected]
Н. А. ИСТОМИНА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: [email protected] Уральский государственный экономический университет
В статье раскрыты основные подходы, регламентирующие порядок планирования финансового обеспечения (расчетно-нормативныхзатрат) в сфере государственных и муниципальных услуг на уровне Российской Федерации, субъекта РФ - Свердловской области, муниципального образования - Березовского городского округа. Показано, что определение расчетно-нормативных затрат основано на единых стандартизированных подходах. Дана характеристика базовых элементов, описаны вероятные проблемы, сформулированы авторские рекомендации.
Ключевые слова: государственные (муниципальные) услуги, планирование, расчетно-нормативные затраты, Российская Федерация, регион, муниципальное образование, стандартизация.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ органы государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления обладают правом самостоятельно устанавливать порядок осуществления бюджетного процесса для конкретного бюджета в соответствии с общими стандартами, определен-
ными на федеральном уровне. Это, в частности, относится к планированию доходной и расходной частей региональных и местных бюджетов.
Каждый субъект РФ, муниципальное образование в течение многих лет разрабатывали собственные методики формирования бюджетов (степень реальной самостоятельности в этих вопросах в каждом отдельном случае различна) и организовывали на этой основе планирование бюджетных показателей. В течение длительного времени в этой области бюджетных отношений практически отсутствовали закрепленные методические подходы, рекомендации, технологии, которые распространялись бы единообразно на федеральном, региональном, муниципальном уровнях и были бы утверждены правовыми нормами.
Развитие бюджетных отношений в последние годы (в том числе в связи с изменениями Бюджетного кодекса в 2007 г.) характеризуется появлением и укреплением относительно новой тенденции в бюджетном планировании — стандартизации
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения
методологических подходов на федеральном, региональном и местном уровнях. Можно отметить, в частности, появление рекомендаций федеральных органов власти в отношении целевых программ субъектов РФ, рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса и пр.
Наиболее ярко тенденция стандартизации в бюджетном планировании проявилась в планировании финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг. Под стандартизацией авторы будут понимать применение унифицированных подходов в расчете финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг на уровне России, субъектов РФ, муниципальных образований. В качестве объекта исследования — субъекта РФ будем рассматривать Свердловскую область, объекта исследования — муниципального образования — Березовский городской округ этой области.
Необходимо отметить, что расчет финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг стал частью деятельности органов государственной власти РФ, субъектов Федерации и органов местного самоуправления с 2007 г., с момента введения понятия «государственное (муниципальное) задание». Расчет затрат на оказание услуг в 2007—2009 гг. нельзя характеризовать тенденцией стандартизации, так как в этот период не сформировалась единообразная правовая база страны, субъектов РФ, муниципальных образований.
Первый документ, четко регламентировавший порядок определения расчетно-нормативных за-
трат на оказание государственных услуг на федеральном уровне (приказ Министерства финансов РФ), был разработан в 2009 г. [1]. В соответствии с данным документом в Свердловской области в 2010 г. было подготовлено аналогичное распоряжение правительства Свердловской области [2]. Нормативный документ Березовского городского округа также был утвержден в 2010 г. [3].
Рассмотрим наиболее существенные положения планирования финансовых ресурсов на оказание государственных (муниципальных) услуг на основе федерального, регионального и муниципального документов и обоснуем заявленный тезис о внедрении стандартизированных подходов в бюджетном планировании.
В табл. 1 представлены базовые формулы расчета объемов финансовых ресурсов на оказание государственных (муниципальных услуг) с расшифровкой использованных показателей.
Как видно из данных таблицы, нормативные документы РФ, а также изучаемых субъекта РФ и муниципального образования предполагают использование идентичных, стандартизированных формул расчета объемов финансовых ресурсов на обеспечение выполнения государственных (муниципальных) услуг: Объем финансовых затрат на оказание конкретной государственной услуги определяется на основе установленного норматива финансовых затрат на оказание единицы услуги (стоимостной показатель) и объема (количества) единиц соответствующей услуги (физический или натуральный показатель).
Таблица 1
Стандартизированные формулы расчета объемов финансовых ресурсов на оказание государственных (муниципальных) услуг в 2009—2010 гг. [1—3]
Орган, утвердивший порядок расчета Формула расчета, расшифровка показателей
Министерство финансов РФ Р1 = Щ1к, где Р1 — расчетно-нормативные затраты на оказание государственной услуги; N — норматив затрат на оказание единицы государственной услуги федерального органа исполнительной власти и (или) федерального государственного бюджетного учреждения на соответствующий финансовый год; к — объем (количество единиц) оказания государственной услуги в соответствующем финансовом году
Правительство Свердловской области Р2 = Щк, где Р2 — расчетно-нормативные затраты на оказание государственной услуги; N — норматив затрат на оказание единицы государственной услуги исполнительного органа государственной власти и (или) областного государственного учреждения на соответствующий финансовый год
Администрация Березовского городского округа Р3 = Щ3к1, где Р3 — расчетно-нормативные затраты на оказание муниципальной услуги; N — норматив затрат на оказание муниципальной услуги органа местного самоуправления и муниципального учреждения на соответствующий финансовый год; к1 — объем (количество единиц) оказания муниципальной услуги в соответствующем финансовом году
17 (59) - 2011
Бюджетная политика
В табл. 2 представлены составные элементы норматива затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги, которые приводятся в документах РФ, Свердловской области и Березовского городского округа.
Как видно из данных таблицы, норматив затрат определяется путем суммирования четырех составляющих (частных нормативов), определенных для элементов (условий), обеспечивающих выполнение различных государственных (муниципальных) услуг. В частности, любая государственная услуга предполагает участие физических лиц — работников государственных (муниципальных) учреждений, должностных лиц государственных (муниципальных) институтов; оказание любой услуги неизбежно связано с использованием ресурсов, включая коммунальные.
Условием расчетов является то, что для определения финансовых затрат на оказание услуги во внимание принимаются только тот персонал и те объемы расходных материалов и коммунальных нужд, которые непосредственно «участвуют» в предоставлении услуги.
Расчет норматива затрат на оказание единицы услуги может проводиться с использованием следующих методов [1—3]:
• нормативный (использование этого метода обязательно при расчете норматива затрат на оплату труда);
• структурный;
• экспертный.
Целесообразно было бы провести расчеты каждым методом, чтобы выяснить их преимущества и недостатки. Однако сделать это, к сожалению, пока невозможно, так как рассмотренный порядок планирования только внедряется и официальные источники содержат только описание каждого метода. В настоящее время органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления только нарабатывается практика таких расчетов.
Порядок планирования норматива затрат на оказание единицы государственной (муниципальной) услуги нормативным методом показан в табл. 3.
Таблица 3
Определение норматива затрат на оказание единицы государственной (муниципальной) услуги нормативным методом [1—3]
Название Алгоритм
Норматив затрат на оплату труда и начисления Средняя стоимость единицы рабочего времени персонала, умноженная на количество времени, необходимого для оказания услуги
Норматив затрат на приобретение расходных материалов Стоимость расходных материалов, умноженная на количество расходных материалов, необходимых для оказания услуги
Норматив затрат на коммунальные затраты и иные затраты, связанные с использованием имущества Норматив потребления коммунальных услуг, умноженный на размер тарифа, установленного на финансовый год
Норматив затрат на общехозяйственные нужды Стоимость приобретенных услуг, умноженная на количество услуг, необходимых для оказания рассчитываемой услуги
Таблица 2
Элементы норматива затрат N на оказание государственных услуг РФ, субъекта РФ (Свердловской области) и муниципальных услуг Березовского городского округа [1—3]
Обозначение Наименование Содержание
N = N1 + N2 + N3 + N4
N1 Норматив затрат на оплату труда и начисления Определяется действующими правовыми актами соответствующего уровня (территории) и предполагает учет только тех работников, которые непосредственно принимают участие в оказании государственной (муниципальной услуги)
N2 Норматив затрат на приобретение расходных материалов Предполагает стоимостную оценку только тех материалов, которые используются для оказания услуги. Нормативные документы РФ, Свердловской области, Березовского городского округа предусматривают возможность учета по видам и типам материалов
N3 Норматив затрат на коммунальные затраты и иные затраты, связанные с использованием имущества Определяется на основе утвержденных нормативов потребления коммунальных услуг на единицу государственной (муниципальной) услуги. Кроме традиционных затрат на водоснабжение, водоотведение, отопление и т. п. может включать затраты на обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств и др.
N4 Норматив затрат на общехозяйственные нужды В качестве основных затрат включает нормативы на приобретение услуг связи и транспортных услуг, на оплату труда с начислениями по вспомогательному, техническому, административно-управленческому персоналу и др.
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения
Приведенная в табл. 3 практика, по сути, означает применение нормативного метода «внутри» нормативного метода. В этом случае важно рационально установить количественные значения потребности в рабочем времени, расходных материалах, коммунальных и сопутствующих услугах. Необходимо исключить из расчета норматива затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг виды расходов, которые не связаны с предоставлением услуг, а требуются, например, на содержание имущества (такой расчет осуществляется при общем планировании расходов на обеспечение выполнения государственного или муниципального задания).
Структурный метод определения норматива затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги предполагает распределение общих расходов (по видам затрат) на обеспечение деятельности учреждения (органа власти или местного самоуправления) между всеми государственными (муниципальными) услугами данного учреждения (органа власти, местного самоуправления). Распределение должно осуществляться пропорционально затратам на оплату труда (табл. 4).
Таблица представляет собой макет для расчета структурным методом. Заполнить все ячейки нет возможности в силу уже описанной ситуации в сфере бюджетного планирования. В перспективе такие расчеты, вероятно, можно будет показать и представить в научной публикации.
Как следует из модели, норматив затрат по государственной (муниципальной) услуге будет зависеть от необходимых расходов на деятельность учреждения (органа власти, управления), обеспечивающего оказание данной услуги. Таким образом, суммарная потребность субъекта планирования в финансовых средствах должна обеспечивать возможность оказания всех установленных на финансовый год услуг.
Общим условием применения рекомендованных методов расчета нормативных затрат на оказание государственных и муниципальных услуг является установленная последовательность перехода от максимально формализованных методов к методам, формализованным в меньшей степени. В частности, использование экспертного метода предусматривается в ситуации, когда применение нормативного и структурного методов невозможно.
Метод экспертных оценок во всех изученных документах предполагает определение норматива затрат на основе экспертной оценки доли расходов на определенные государственные услуги в общих расходах на обеспечение деятельности органа власти (местного самоуправления) или бюджетного учреждения. Исходя из сущности экспертного метода, он изначально основан на субъективных оценках специалистов, поэтому должен применяться максимально осторожно, чтобы исключить завышение или занижение результатов расчетов.
Кроме введенных общеобязательных стандартных методов планирования, аналогичные условия соблюдаются на федеральном, региональном и муниципальном уровнях при согласовании первоначально разрабатываемых порядков (методик) определения расчетно-нормативных затрат. Проекты согласовываются с финансовыми органами соответствующего уровня и органами экономического развития (планирования, прогнозирования). Можно констатировать, в частности, что:
• проект порядка расчета, разработанный федеральным органом исполнительной власти, согласовывается с Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития РФ;
• проект порядка расчета, разработанный исполнительным органом государственной власти Свердловской области, согласовывается с
Таблица 4
Модель использования структурного метода для определения норматива затрат на оказание единицы государственной (муниципальной) услуги
Показатель Затраты на оплату труда Затраты на расходные материалы Затраты на коммунальные услуги и использование имущества Затраты на общехозяйственные нужды Затраты на услугу, итого, тыс. руб. Объем услуги, единиц Норматив затрат на единицу услуги, тыс. руб.
Тыс. руб. % Тыс. руб. % Тыс. руб. % Тыс. руб. %
Услуга 1
Услуга 2
Услуга 3
Услуга 4
Услуга 5
Итого... 100 100 100 100
17 (59) - 2011
Бюджетная политика
министерством финансов и министерством экономики области;
• проект порядка расчета, разработанный главным распорядителем бюджетных средств Березовского городского округа, согласовывается с финансовым отделом и комитетом экономики, потребительского рынка и ценового контроля администрации округа.
Важным общим условием согласований проектов является следующее условие: каждый субъект планирования должен предоставить данные и результаты расчетов плановых объемов финансовых ресурсов на выполнение функций (основанные на предлагаемых методических подходах), которые не превышают объема ассигнований, предусмотренных данному субъекту на очередной год.
Таким образом, нормирование затрат на оказание государственных или муниципальных услуг осуществляется в пределах планового объема средств соответствующего бюджета, предусмотренных на финансирование установленных услуг. Это в определенной степени ограничивает свободу субъектов бюджетного планирования в плане объективной оценки стоимости необходимых затрат на качественное оказание услуг.
В качестве дополнительной особенности, входящей в состав рассматриваемых документов РФ, Свердловской области и Березовского городского округа, следует отметить предусмотренную возможность установления нормативов финансовых затрат на оказание услуг:
• отдельно по каждому учреждению;
• по группе учреждений;
• с использованием корректирующих коэффициентов [1—3].
Если расчет основан на средних значениях по группе учреждений, то первоначально нормативы затрат по всем учреждениям определенной группы суммируются, а затем полученная сумма делится на количество учреждений, входящих в группу. При использовании корректирующих коэффициентов первоначально утвержденный средний норматив затрат на оказание единицы услуги умножается на корректирующие коэффициенты по каждому бюджетному учреждению.
Коэффициенты могут быть как повышающими, так и понижающими и должны учитывать индивидуальные особенности учреждений, в частности:
• место нахождения;
• статус муниципального образования, на территории которого расположено учреждение;
• тип учреждения, его «категория»;
• обеспеченность учреждения инженерной инфраструктурой.
Следует обратить внимание на определенные специфические особенности федерального и областного документов, которые не переносятся на муниципальный уровень в связи с объективными причинами.
Так, федеральный порядок расчета и областной порядок расчета предусматривают возможность планирования государственных заданий (и, соответственно, расчета нормативных затрат на оказание единицы услуги) для территориальных органов федеральных и региональных органов исполнительной власти. В связи с отсутствием нижестоящих подразделений у органов местного самоуправления такая особенность объективно не включена в документ Березовского городского округа.
Таким образом, на основании изученных материалов можно утверждать, что при становлении практики определения расчетно-нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг субъектами РФ и муниципальными образованиями применен стандартизированный подход. По сути, документы регионального и местного уровней идентичны федеральному документу.
По мнению авторов, при реализации рассмотренных стандартизированных подходов к определению расчетно-нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг для повышения эффективности планирования принципиально важно реализовать комплекс мер по предотвращению возникновения двух ключевых проблем.
1. Формальный подход к определению величины финансового норматива в целом и его отдельных составляющих в частности. Существующий порядок бюджетного планирования фактически сводит расчет финансового норматива к делению объема финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения выполнения заранее известного количества услуг, на это количество. Таким образом, норматив не определяется изначально, а выводится из действующих стоимостных величин.
Важно обеспечить последовательное формирование базы данных, которая позволит проводить расчет финансовых нормативов исходя из объективных составляющих. Дополнительное значение придается коэффициентам, учитывающим факторы, влияющие на стоимость одного и того же норматива в различных федеральных структурах, регионах РФ и муниципальных образованиях.
2. Формальный подход к определению потребности в различных государственных (муниципальных)
ФИНАНСОвАя АНАлИтИкА
проблемы и решения
услугах, который может привести к завышению или занижению объемов (количества единиц) услуг на соответствующий период. В связи с реализуемым комплексом мер по повышению эффективности бюджетных расходов следует разработать и реализовать систему прогнозирования и учета потребностей в различных услугах для наиболее адекватного отражения количественных (объемных) показателей при планировании расчетно-нормативных затрат.
При этом принятый в расчетах объективно необходимый объем потребности в услугах не должен, по возможности, подвергаться значительным колебаниям, так как это делает невозможным достоверное бюджетное планирование. Важно отметить, наконец, что последнее возможно сделать действительно полноценным только при достаточном объеме доходов различных бюджетов.
Детализированное стандартизированное нормирование финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг было введено в 2009—2010 гг. в РФ, субъектах РФ и муниципальных образованиях впервые. Для наработки практических навыков расчета нормативных затрат на оказание единицы услуги требуется многолетнее последовательное использование этого подхода на практике.
Список литературы
1. Методика определения расчетно-норматив-
ных затрат на оказание органами местного
самоуправления и находящимися в их ведении муниципальными учреждениями Березовского городского округа муниципальных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нор-мативных затрат на содержание имущества муниципальных учреждений: постановление администрации Березовского городского округа от 30.08.2010 № 348.
2. Об утверждении методических рекомендаций по определению расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений: приказ Министерства финансов РФ от 22.10.2009 № 105н.
3. Об утверждении методических рекомендаций по определению расчетно-нормативных затрат на оказание исполнительными органами государственной власти Свердловской области и (или) находящимися в их ведении областными государственными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества областных государственных учреждений: распоряжение правительства Свердловской области от 27.02.2010 № 132-РП.
ИЗДАТЕЛЬСКИЕ УСЛУГИ
Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»
занимается выпуском специализированных финансово-экономических и бухгалтерских журналов, а также
монографий, деловой и учебной литературы Минимальный тираж - 500 экз.
По вопросам, связанным с изданием книг, обращайтесь в отдел монографий
(495) 721-85-75 [email protected]
