CC BY
30
2. ПОЛИТОЛОГИЯ
2.1. ТРАНСФОРМАЦИЯ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К РЫНКУ: ПОИСК ОПТИМАЛЬНЫХ ФОРМ
ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ
Малоземов Сергей Иванович, кандидат исторических наук, доцент кафедры всеобщей истории, политологии и регионоведения
Место работы: ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарёва»
semalozemov@yandex.ru
Аннотация: Статья посвящена проблеме становления и развития таких форм хозяйствования как крестьянские фермерские хозяйства, сельскохозяйственные организации, населения, которые складывались в процессе реформирования колхозно-совхозной системы под давлением политических факторов. Формирование новой институциональной среды происходило в условиях ускоренной рыночной трансформации на фоне острой политической борьбы, связанной с созданием института частной собственности на землю. Обращено внимание на непоследовательный, поспешный характер создаваемой нормативно-правовой базы аграрной политики, кардинально изменившей формы собственности на землю ценой падения уровня сельскохозяйственного производства и обострения проблемы сохранения продовольственной безопасности страны. Противоречивый характер создаваемых на селе агрохолдингов в условиях финансово-экономического кризиса и сохраняющегося дефицита инвестиций свидетельствует о том, что государственная аграрная политика по-прежнему нуждается в корректировке.
Ключевые слова: аграрная политика, аграрная реформа, частная собственность на землю, купля-продажа земли, право собственности на землю, аграрное законодательство, крестьянское фермерское хозяйство, сельскохозяйственная организация, кооператив, агрохолдинг.
TRANSFORMATION OF AGRICULTURAL POLICY OF RUSSIA IN CONDITIONS OF TRANSITION TO MARKET: SEARCHING FOR OPTIMAL
FORMS OF FARMING
Malozemov Sergey I., the candidate of historical sciences, the assistant-professor of the chair of the world history, politology and regional studies
Place of employment: Federal state budgetary educational institution of the higher education National Research Ogarev Mordovia State University
semalozemov@yandex.ru
Abstract: The article is devoted to the formation and development of such forms of farming as the peasant private farms, agricultural organizations, population which have been formed in the process of reforming collective and state farms under the pressure of political factors. Formation of a new institutional environment occurred in the conditions of rapid market transformation on the background of acute political struggle, connected with the creation of private ownership of land. The attention is given to the inconsistency and hasty nature of the created legal framework of agricultural policy that radically changed the forms of ownership of land at the cost of falling levels of agricultural production and exacerbating the problem of preservation of food security of the country. The contradictory nature of agricultural holdings established in the countryside in conditions of financial and economic crisis and the continued lack of investment indicates that the state agricultural policy still needs to be corrected.
Keywords: agricultural policy, agrarian reform, private ownership of land, the purchase and sale of land, ownership of land, agrarian legislation, the peasant farm, the agricultural organization, a cooperative, agricultural holding.
Аграрная политика государства призвана не только обеспечить население продовольственными товарами, но и гарантировать обеспечение продовольственной безопасности страны. Одной из ключевых целей аграрной политики является формирование должной институциональной среды. На фоне кризиса планово-распределительной системы и административных методов в управлении аграрной отрасли в процессе постсоветской трансформации общества происходила политическая борьба, связанная, в частности, с созданием такого важнейшего рыночного института как институт собственности на землю, посредством которого формировалась новая структура сельскохозяйственного комплекса страны.
Либеральные реформаторы пошли по пути форми-
рования механизма приватизации посредством отказа государства от регулирующей функции, в процессе развития которого и происходило становление института частной собственности. Не удивительно, что рыночные преобразования не только не создали механизмы государственной поддержки отечественного сельского хозяйства, но и усугубили социальные проблемы села.
Важным средством осуществления институциональных преобразований выступает правовая структура. Как отмечает Р. Нуреев, хороший закон способен повысить эффективность экономического развития и общественной деятельности, а плохой - разрушает данные параметры [6, с. 126]. К тому же эффективность формирования новой институциональной среды
ТРАНСФОРМАЦИЯ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К РЫНКУ: ПОИСК ОПТИМАЛЬНЫХ ФОРМ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ
напрямую связано с личной заинтересованностью участников новых отношений в происходящих изменениях. Проводимые аграрные преобразования усугубили устойчивую неприязнь к реформам со стороны населения, а строгое следование западным рекомендациям лишь убеждало в отсутствии у реформаторов желания следовать национальным интересам России [5, с. 45-49]. Более того, формирующаяся противоречивая нормативно-правовая база аграрной политики лишь усугубляла ситуацию в аграрной сфере.
Последнее десятилетие XX в. стало эпохой серьезных потрясений экономических и политических основ социалистического государства. Введение новых элементов в политическую и экономическую жизнь неминуемо приводило к серьезной борьбе между различными группировками, стремившимися прийти к власти. Одной из актуальных проблем, по которым развернулись острые споры, стал аграрный вопрос. Изначально Комитетом по аграрным вопросам предусматривалась возможность закрепления за Советами народных депутатов исключительного права распоряжаться землей. Предстоящая реорганизация колхозно-совхозной системы должна была способствовать построению на кооперативных началах нового крупного предприятия. Однако развитие индивидуально-трудовой формы собственности, наряду с государственной, свидетельствовало об экономическом плюрализме, но не означало развития права купли-продажи земли. Возможность допущения частной собственности, к чему тогда еще общество не было подготовлено, заблокировала данный проект.
Поэтому Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», прекративший действие с принятием Конституции 1993 г., утвердил землю в качестве достояния проживающих на ее территории народов (ст. 11), при этом земельные участки государство предоставляло в пожизненное наследуемое владение или собственность с обязательным условием производства сельскохозяйственной продукции. Правда, продажа земельных участков все-таки предусматривалась, но только государству в лице Совета народных депутатов (ст. 12) [4]. Такая формулировка, якобы, позволяла крестьянину почувствовать себя полновластным и ответственным хозяином земли.
С распадом СССР российская власть пошла курсом ускоренной рыночной трансформации, потребовавший кардинальных изменений форм собственности на землю. Проект решения земельного вопроса депутатов Верховного Совета запрещал свободную куплю-продажу земли, а основное внимание акцентировал на необходимости увеличения государственной поддержки крестьянских хозяйств на основе рентных отношений. Президентский же проект реформирования земельных отношений, наоборот, предусматривал свободную куплю-продажу земли. Подобная инициатива соответствовало духу реализуемого курса либеральных реформ, который пропагандировало правительство, когда происходила либерализация цен при отказе от государственной помощи сельскому хозяйству. Более того, исполнительная власть сильно форсировала рыночные реформы, проводимые по президентскому сценарию.
Итак, радикальные рыночные реформы стартовали с президентского указа № 323 от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной ре-
формы в РСФСР». Данный указ, учитывая условия его реализации, к сожалению, не ставил перед собой цель повышения качества не только продовольственного обеспечения страны, но и качества жизни россиян.
Так, в соответствии с указом планировалось, что крестьяне станут собственниками земли, изменят свое отношение к сельскохозяйственному производству и увидят тот конечный результат, к которому они должны стремиться, чтобы стать богатым продуктивным хозяйством. А это, в свою очередь, должно привести к решению продовольственной проблемы в стране. Очевидно, что указ был принят под давлением политической конъюнктуры и носил односторонний, поспешный и политически ангажированный характер, ибо частная собственность на землю объявлялась в качестве главного и практически единственного способа выхода отечественного сельского хозяйства из углубляющегося кризиса без прозрачных механизмов реализации права собственности на землю. Прочие хозяйственные структуры в системе АПК подлежали реорганизации, что наблюдалось на фоне резкого сокращения государственного финансирования села.
Подобный подход к преобразованиям земельных отношений не мог способствовать превращению крестьян в подлинных собственников, ибо на практике осуществлялась общая долевая форма собственности без выделения участка собственнику, что делало невозможным сам факт распоряжения землей как объектом недвижимости. Однако в дальнейшем, если крестьянин выходил из хозяйства с паем, предусматривалась оценка земельных участков на территории каждого колхоза и совхоза в бал-ло-гектарах. Как отмечает С. С. Василенко, учету подлежали два критерия, а именно, размер площади конкретной территории и ее качество в баллах. Балло-гектары конкретного участка определялись простым перемножением этих критериев [2, с. 20].
Процесс реформирования колхозов и совхозов имел очень серьезный недостаток. Дело в том, что выделение объектов права собственности при преобразовании колхозов и совхозов в акционерные предприятия вообще не предусматривалось. Поэтому происходила элементарная смена названий с колхоза на акционерное объединение, в котором не было предусмотрено передачи пая в собственность, а потому акционер не мог обладать по праву земельным участком. Наоборот, акционер, внеся имущество в уставной капитал, утрачивал право собственности на него, а в случае банкротства акционерного общества и вовсе лишался земли. При этом форсированная реорганизация колхозов и совхозов в акционерные общества, дефицит времени для принятия решения о выборе форм собственности на землю, в рамках существующего законодательства просто лишило крестьян иных возможностей хозяйствования.
Серьезная недоработка законов по земельному праву провоцировали произвол в процессе установления кадастровой стоимости земельного участка. Как правило подобные вопросы решались исходя из интересов власть имущих на местах, создавая почву для коррупции.
Однако институт частной собственности на землю в постсоветской России, наряду с многоукладностью все же был создан. Он был законодательно закреплен в Конституции РФ. Так, статья 36 разрешала гражданам иметь землю в частной собственности. При этом гражданин мог владеть, пользоваться и распоряжаться землей как собственник свободно, при условии отсут-
ствия как ущерба окружающей среде, так и прав иных лиц, что знаменовало собой завершение важного этапа экономического реформирования аграрного сектора страны. При этом, по справедливому замечанию И. Е. Абрамовой и Т. В. Пономаренко, государство бросалось из одной крайности в другую: от тотального огосударствления без учета специфики сельского хозяйства к созданию института частной собственности при незавершенности институциональных реформ [1, с. 30]. Завершение институциональных преобразований увязывалось со становлением разнообразных форм собственности на землю, включая различные формы собственности, каждая из которых наделялась определенным правовым статусом при гарантированном праве выбора между ними.
Однако практика реализации президентской модели реформирования земельных отношений на корню уничтожала конкурентную среду между малыми формами собственности и государственной собственностью крупных предприятий, приводила к принятию противоречивых законов, подмене аграрных интересов собственническими [7, с. 30-31].
Политическая стабилизация российского общества, установление четкой системы взаимоотношений между исполнительной и законодательной ветвями власти поставили на повестку дня необходимость проектирования взвешенной аграрной политики, основываясь на ее научном обосновании и юридическом оформлении. В первую очередь необходимо было принятые ранее законодательные акты, характеризовавшиеся противоречиями в описании статуса собственника, структуры прав собственности, привести в соответствие с создаваемыми земельными отношениями; новые собственнические отношения нуждались в действенных механизмах их реализации.
Тем не менее процесс совершенствования нормативно-правового обеспечения по вопросам регулирования земельных отношений осложнялся рядом обстоятельств: во-первых, наличием многоукладности отечественного сельского хозяйства и многообразия прав землепользования; во-вторых, несовпадением интересов различных социальных групп и субъектов хозяйствования. Основные формы хозяйствования, сложившиеся в ходе аграрного реформирования - сельскохозяйственные организации, крестьянские фермерские хозяйства и хозяйства населения - создавались в результате недостаточной подготовки, под давлением политических обстоятельств. Что негативно сказывалось на процессе перераспределения земли.
Демократические принципы создания организационно-экономических механизмов в этих хозяйствах соблюдались формально. На практике имело место отчуждение работников от хозяйственных дел хозяйства, которое не только не было искоренено, но даже усугубилось, следствием чего явились продолжение падения уровня сельскохозяйственного производства и обострение проблемы сохранения продовольственной безопасности страны.
В сложившейся ситуации на повестку дня была поставлена проблема создания и развития преимущественных форм сельскохозяйственного производства. Речь шла о крупных сельскохозяйственных предприятиях, являвшихся своеобразными правопреемниками бывших совхозов и колхозов, в рамках которых могли сформироваться благоприятные условия для дальнейшего развития отечественного аграрного сектора. Наибольшую популярность получили такие организационно-правовые формы
хозяйствования как АО, ООО и производственные сельскохозяйственные кооперативы, т. е. формы, основанные на коллективном начале.
Однако по-прежнему государственное вмешательство в экономику уменьшалось, а ставка делалась на крестьянские фермерские хозяйства, которые, по мнению правящих кругов, должны были выполнить спасительную миссию, основываясь на представлениях о свободном труде, частной собственности, возможности сформировать сельский средний класс в духе норм и ценностей современной цивилизации [3, с. 43-50]. Для этого стали активно эксплуатироваться идеи П. А. Столыпина о необходимости развития фермерского слоя как гаранта успешного экономического развития страны, а фермерство рассматривалось как слой, имеющий глубокие социально-экономические корни. «Дух предприимчивости», освобожденный от социалистических оков, должен был привести к формированию крепких фермерских хозяйств, на рельсах которых планировалось поднять сельское хозяйство. Создание устойчивого слоя фермеров, по мнению либеральных политиков, должно было привести к стабилизации общества, переходу деревни на более высокую ступень развития. Данная точка зрения подкреплялась также идеями таких отечественных теоретиков крестьянства как А. В. Чаянов, который рассуждал об особой ментальности крестьянина, относительно свободного от государства, сочетающей личную и коллективную ответственность [10, с. 203]. При этом нельзя забывать, что необходимым условием этого сочетания должна выступать хозяйственная свобода, отсутствие которой порождает постепенную деградацию агрария. Поэтому следует согласиться с И. Е. Абрамовой и Т. В. Пономаренко, что такой взгляд на фермеризацию страны не отвечал научным подходам и носил ярко выраженный политико-идеологический характер [1, с. 33].
Правительство взяло курс на реорганизацию сельского хозяйства на основе формирования малых форм предпринимательства в виде фермерских хозяйств и сельскохозяйственных производственных кооперативов. Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» законодательно оформил фермерский уклад. КФХ как самостоятельная форма предпринимательской деятельности было наделено следующими характеристиками: его имущество находилось в общей долевой или совместной собственности членов крестьянского хозяйства; само крестьянское хозяйство не являлось субъектом прав на это имущество; глава земельного участка оформлял его на себя для ведения хозяйства, становясь в зависимости от титула прав на землю его собственником или арендатором.
Эффективному функционированию фермерского хозяйства должны были способствовать факторы, которые зависели от государства, а именно, наличие собственной или арендованной земли, первоначального стартового капитала, технических ресурсов. Немаловажным является наличие и предприимчивых людей, способных принимать нестандартные решения, конкурировать, рисковать. Однако, учитывая рост социальной дифференциации, по меткому замечанию А. А. Возьмителя, одни фермеры трудились, не перегружаясь, «на авось», а потому почти прогорели и жили значительно хуже других, предпочитая жить спокойно, не беря в долг, ограничиваясь тем, что есть уже в наличии, другие - не покладая рук, со знанием дела успешно вели хозяйство и жили много лучше, рисковали, брали большие кредиты, расширяли и развивали
ТРАНСФОРМАЦИЯ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К РЫНКУ: ПОИСК ОПТИМАЛЬНЫХ ФОРМ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ
свое дело [3, с. 49].
Согласно постановления Правительства РФ № 791 от 6 июля 1994 г. «О Программе аграрной реформы в Российской Федерации на 1994-1995 годы», а также Федерального закона № 88-ФЗ от 12 мая 1995 г. «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации», курс на формирование малых форм предпринимательства в виде фермерских хозяйств и сельскохозяйственных производственных кооперативов продолжился.
Однако ставка на приоритетное развитие фермерских хозяйств, не дала желаемых результатов, о чем свидетельствовал Государственный комитет РФ по ста вал Государственный комитет РФ по статистике. Согласно его данным, рост производства крестьянских фермерских хозяйств в первое постсоветское десятилетие был незначительным, это касается и роста доли фермерских хозяйств на рынке готовой продукции, который составил лишь 3,7% [8, с. 204]. Кроме того, КФХ как менее эффективные не могли конкурировать с крупными хозяйствами в силу преобладания ручного труда, дефицита обрабатываемых земельных площадей, поголовья скота.
В этих условиях государство, признавая ошибки в отношении сельскохозяйственных товаропроизводителей, делает ставку на государственное регулирование сельскохозяйственного производства, что нашло выражение в создаваемой нормативно-правовой базе второй половины 1990-х гг. В первую очередь это касается Федеральных законов № 193-Фз от 8 декабря 1995 г. «О сельскохозяйственной кооперации» и № 100-ФЗ от 14 июля 1997 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства», а также указов Президента РФ № 565 от 16 апреля 1996 г. «О мерах по стабилизации экономического положения и развитию реформ в агропромышленном комплексе», № 933 от 18 июля 1996 г. «О Федеральной целевой программе стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996-2000 годы».
Принятые законы предусматривали льготное кредитование, государственное регулирование цен на энергоносители для сельскохозяйственных производителей. При этом подчеркивалась необходимость приоритетного развития производственных, перерабатывающих, снабженческо-сбытовых, кредитных и других видов кооперативов. Характерным для этого времени было наличие трех типов хозяйств: сельскохозяйственные организации, которым характерен кооперативный уклад; крестьянские (фермерские) хозяйства и хозяйства населения, которые формируют семейно-индивидуальный уклад.
Что касается вклада этих укладов в производство сельскохозяйственной продукции, то крупные хозяйства по-прежнему занимали лидирующее положение в производстве зерна, сахарной свеклы, семян подсолнечника и яиц. Хозяйства населения производили большую часть картофеля, овощей, меда, мяса, молока, шерсти. К сожалению, фермерство по-прежнему было не в состоянии конкурировать ни с крупными предприятиями, ни с хозяйствами населения. Таким образом, реализуемая аграрная политика, ориентированная на повышение качества жизни, устойчивое развитие сельской местности и обеспечение продовольственной независимости страны сформировала довольно устойчивое соотношение различных форм хозяйствования.
По-прежнему актуальной проблемой села являлся дефицит инвестиций в сельское хозяйство, которая, во многих регионах решалась посредством вертикальной интеграции различных форм хозяйствования в крупные агрохолдинги, что мы и наблюдаем в последнее десятилетие, что выступает свидетельством отказа от курса на формирование малых форм предпринимательства. Главным достоинством агрохолдингов является снижение финансового риска. При создании агро-холдинговой структуры входящие в нее организации несут ответственность по своим обязательствам, что в случае несостоятельности отдельных организаций в холдинге не затрагивает другие организации. Однако анализ производственной деятельности агрохолдингов второй половины 2000-х гг. свидетельствует о наличии противоречивой тенденции. С одной стороны, объединение хозяйств в агрохолдинги способно привлечь дополнительные финансовые ресурсы, способствует росту объема прибыли и производительности труда, но, с другой, наблюдается увеличение производственных затрат и, как следствие, увеличение себестоимости продукции [9, с. 25-27]. Кроме того, угроза чрезмерного укрупнения хозяйств способна в перспективе вывести огромные земельные территории из сельскохозяйственного производства и ликвидировать на них сельскохозяйственные предприятия. Земля не должна стать разменной монетой в политической борьбе за власть; важен учет интересов аграрного сектора и людей, проживающих и работающих на этих территориях. В противном случае в очередной раз придется восстанавливать аграрный сектор.
Таким образом, учет подобных тенденций предполагает кардинальную смену подходов к решению проблем развития отечественного сельского хозяйства. В условиях продолжающегося финансово-экономического кризиса успех функционирования АПК будет зависеть от разработки и реализации взвешенной, научно обоснованной государственной и региональной аграрной политики, направленной на системную государственную поддержку и государственное регулирование, развитие сельской местности.
Список литературы:
1. Абрамова И. Е., Пономаренко Т. В. Механизмы реализации государственной аграрной политики как фактор национальной безопасности России. Зерноград: ФГОУ ВПО АЧГАА, 2011. 129 с.
2. Василенко С. С. Эволюция принципов оценки земли в процессе реформирования земельных отношений в России. М.: Экономика. 2006. 62 с.
3. Возмитель А. А. Социальные типы фермеров и тенденции развития фермерского движения // Социологические исследования. 1994. № 10. С. 43-50.
4. Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» (прекратил действие) // Электронный ресурс: http://constitution.garant.ru/history/ussr-^г/1978^акопу/183128/ (дата доступа - 25.05.2016)
5. Малоземов С. И. Аграрная политика постсоветской России: сценарий международных экспертов и региональные модели // Вестник НИИ гуманитарных наук при Правительстве Республики Мордовия. 2013. № 2 (26). С. 44-52.
6. Нуреев Р. Теория развития: институциональные концепции становления рыночной экономики // Вопросы экономики. 2000. № 6. С. 126-128.
7. Ольсевич Ю. Институционализм - новая панацея для России // Вопросы экономики. 1999. № 6. С. 27-42.
8. Россия в цифрах 2002: Краткий статистический сборник. М.: Госкомстат России. 2002. 398 с.
9. Узун В. Я., Шагайда Н. И., Сарайкин В. А. Агрохолдинги России и их роль в производстве зерна // Исследования по политике перехода сельского хозяйства. 2012. № 2. 33 с.
10. Чаянов А. В. Крестьянское хозяйство: избранные труды. М.: Экономика, 1989. 492 с.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью С. И. Малоземова «Трансформация аграрной политики России в условиях перехода к рынку: поиск оптимальных форм хозяйствования» Как показывает исторический опыт, собственно аграрная сфера не может эффективно реформироваться сама собой без участия государства. При этом, аграрный сектор воспримет только те действия государства, которые дут адекватны оптимальному варианту ее прогрессивного развития. Поскольку реформы, затрагивающие основы аграрного строя, должны решать коренные проблемы, они подлежат всестороннему анализу. Для реформы ся наличие публично заявленной идеологии, она должна быть сориентирована на определенные заинтересованные и достаточно массовые социальные силы и слои, иметь тщательно проработанные средства и механизмы осуществления. Только весь комплекс этих элементов делает реформу действительно возможной, позволяет говорить о наличии реальной реформаторской стратегии аграрных преобразований.
Что же касается авторов реформы 1990-х годов, то их главный довод в отношении темпов носил скорее конъюнктурный, чем стратегический характер, на что и обращает внимание автор. Идеология аграрных реформ ограничивалась лишь критикой действительных и вымышленных пороков колхозно-совхозной системы. Деколлективизация разрушила «средний класс» деревни. Очевидно одно: непродуманные, хаотично проводимые реформаторские действия, сопровождавшиеся множеством ошибок, к тому же базировавшиеся на неверных мировоззренческих приоритетах - главная причина печальных экономических результатов.
Поэтому в современных условиях актуализируется проблема разработки эффективной государственной аграрной политики, направленной на создание эффективных форм хозяйствования, решение которой невозможно без критического осмысления предшествующего опыта аграрного реформирования, который предпринят автором.
Вывод: статья Малоземова С. И. имеет несомненное научное значение, отвечает предъявляемым требованиям и может быть рекомендована к публикации в открытой печати.
Научный консультант Доктор политических наук, профессор кафедры всеобщей истории, политологии и регионоведения ФГБОУ ВО «МГУ им. Н. П. Огарёва»
И. В. Бахлов
