CC BY
227
ЭФФЕКТИВНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ - ЯДРО ДОКТРИНЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
С. А. МЕШКОВ, А. В. НИКИТИН
Настоящая статья посвящена обоснованию необходимости разработки и реализации государственной доктрины экономической безопасности в сфере земельных отношений. Авторы обосновывают тезис о том, что защита прав земельных собственников, как и цивилизованные формы перераспределения земель сельскохозяйственного назначения от менее к более эффективным собственникам могут быть институциональным основанием реструктуризации сельского хозяйства.
Анализ земельных отношений в аграрном секторе российской экономики в пореформенный период позволяет сделать вывод: трансформация двух основных подсистем институциональной среды (институтов, выполняющих координирующую функцию и институтов собственности на землю) привела к тому, что отношения собственности определяются неформальными институтами, а координация хозяйственной деятельности осуществляется преимущественно квазирыночными правилами. Неравновесная структура собственности в условиях слабой спецификации прав собственности на земли сельскохозяйственного назначения замедляет эволюционный отбор эффективных организационных форм хозяйствования на земле, способных составить институциональное основание экономической безопасности в сфере земельных отношений.
Ключевые слова: аграрная экономика, фонд земель сельскохозяйственного назначения, собственность на землю, земельные отношения, спецификация прав собственности, рынок земли, доктрина экономической безопасности в сфере земельных отношений.
В идеале приватизация могла бы дать предприятиям собственника и инвестора в одном лице. Это тем более актуально, если приватизационный процесс разворачивался в условиях, когда роль государства как инвестора резко снижается, а рыночная система финансов еще только формируется. Однако в коллизиях собственности конца 80-х - первой половины 90-х гг. XX в. нашла свое проявление «старая» дилемма «собственник -управляющий». Отношения присвоения накануне «шоковой терапии» можно определить понятием «квазисобственность». Партийно-хозяйственная номенклатура, заняв ключевое место в системе функционального разделения труда, уже контролировала де-факто ресурсы, составляющие и без того тонкую материю госсобственности.
Диалектика отношений в системе «собственник - управляющий» предполагает, что последние, нередко в масштабах всего общества, на определенном этапе их развития, сменяют собственников не только фактически, но и де-юре. Так происходит не со всей собственностью, и не всегда безвозвратно; но общая направленность трансформации именно такова, а исключения не лишают ее силы закона. Если оценивать приватизацию в России с этой точки зрения, то ее ро-
довыми, а не декларированными задачами выступали:
1. Переход титула собственника к фактически контролирующей ресурсы социальной группе.
2. Формирование «критической массы» собственников, которая подвела бы реформы к «точке невозврата» через политические институты и процедуры.
3. Легализация теневого бизнеса, или, хотя бы, возможность сделать его полулегальным, то есть признаваемым, и допускаемым государственными институтами де-факто.
Перед этими задачами меркли все прочие, в том числе и переход бывших госпредприятий под контроль эффективных собственников. Итак, приватизация в России предполагала не приход инвесторов и активизацию инвестиционного процесса, а смену титула собственника и первоначальное накопление капитала.
Итак, проблема состояла лишь в адекватном восприятии смены титула собственности общественностью, поэтому российская приватизация не могла быть реализована иначе как по «технологии социального компромисса». Е. Гайдар признает, что либерал-реформаторы «... не пытались сформировать бесспорно безупречную модель приватизации,
а придерживались более практичной модели» и, что, именно «.отсюда вынужденные компромиссы, сочетание . противоречивых концепций», связанных с интересами различных социальных групп. Это бесспорно. Спорным представляется тезис о том, что удалось найти «баланс интересов» [1]. Реализованная на практике данная технология определила специфику отношений собственности в переходный период.
Во-первых, собственность в переходный период отличается неравновесной структурой. В результате на большинстве предприятий (в первую очередь крупных) произошла так называемая «диффузия собственности», то есть распыление прав и титулов собственности между собственниками разных категорий: администрацией предприятий, трудовым коллективом (впрочем, без реального права голоса), внешними инвесторами, а также госаппаратом. По данным мониторинга «Российского барометра» в промышленном секторе инсайдеры сразу после приватизации контролировали 54,8 % акционерной собственности, аутсайдеры - 35,2 % [3], аграрный же сектор представлял собой практически целиком «инсайдерскую» экономику.
Замкнутость собственности подтолкнула аутсайдеров к практике «агрессивных поглощений», которые проводились двумя основными методами:
- скупка акций на вторичном рынке или госпакетов в ходе вторичной приватизации, в целях сформирования блокирующего пакета;
- инициация или скупка долговых обязательств предприятий и конвертация их в акции под угрозой процедуры банкротства.
В качестве защитных мер инсайдеры либо сами стремятся выкупить акции у работников и институциональных инвесторов, либо страхуют себя от процедуры банкротства путем оформления кредиторской задолженности на подконтрольные структуры.
Вторая волна перераспределения собственности получила название «черного», то есть бумажного передела, а в ее технологиях особую роль играет институт банкротства, негативную сторону воздействия которого на экономику многие экономисты видят в ликвидации действующих производств. Однако проблема распродажи активов предприятий требует избирательного подхода, как требуют определенной корректировки взгляды на роль самого института банкротства. Во-первых, как это часто бывает, процесс банкротства предприятий лишь формально фиксирует тот факт, что предприятие фактически не существует, что его активы уже «приватизированы». Во-
вторых, надо признать, что институт банкротства выполняет санирующую функцию, ликвидирует нежизнеспособные предприятия.
Другая отличительная особенность отношений собственности в переходный период заключается в слабой спецификации прав собственности. По мнению Ю. Кузнецова, неполнота прав формальных собственников связана с сосредоточением в руках региональных правящих групп, наряду с формальными правомочиями, еще и мощных неформальных рычагов воздействия на предприятия [4].
В переходной экономике происходит перераспределение власти от центра к многочисленным региональным кланово-корпоративным структурам. В качестве рычагов давления на бизнес используются инспекции, лицензирование, давление через правоохранительные, антимонопольные и налоговые структуры, участие в капитале. На уровне регионов формируется система патронажа. Структуры, соблюдающие установленные неформальные правила игры взамен получают как неформальные, так и оформленные правовым способом привилегии: возможности осуществлять «теневую» деятельность, налоговые и иные преференции, защиту от угрозы банкротства. Наличие административных рычагов и отсутствие системы правовой защиты бизнеса заставляет его играть по правилам региональных групп.
Номенклатурные корни приватизации обусловили несовпадение правовых и экономических форм собственности, способствовали формированию квазисобственности, как в частном, так и в государственном секторе экономики, и, следовательно, такой экономической модели, в которой бизнес и политика «срослись» подобно сиамским близнецам. Клановость, монополизм и произвол делают неэффективными и дорогостоящими большинство рыночных и государственных институтов, координирующих инвестиционный процесс. Разный вектор формальных и неформальных институтов, сферы действия которых практически не пересекаются, существенно увеличивают уровень трансакционных издержек инвестиционной деятельности. Согласно классификации А. Олейника, они включают в себя:
1. Издержки, вызванные сосуществованием двух принципов: неформального и легального, что обуславливает неопределенность относительно действий контрагентов.
2. Издержки экспансии формальных правил, то есть рост издержек контроля за выполнением формальных норм.
3. Издержки «внелегальности», когда обе стороны выбирают неформальные нормы (издержки уклонения от санкций за нарушение формальных правил, издержки локализации сделок, издержки подчинения неформальным структурам и т. п.) [5].
Таким образом, мы наблюдаем трансформацию двух основных подсистем институциональной среды российской экономики: институтов, выполняющих координирующую функцию и институтов собственности, в том числе и на ресурсы, вытекающие из политической власти. Если отношения собственности определяются неформальными институтами, то и координация хозяйственной деятельности осуществляется не депер-сонифицированным механизмом рынка, а квази-рыночными правилами [10].
Наиболее последовательно «технологии социального компромисса» были реализованы в аграрной сфере, последствием чего явились серьезные проблемы, связанные с экономической реализацией частной собственности на землю. В целях адаптации к новым рыночным условиям в аграрном секторе была проведена реорганизация ос-
Как видно, обработку земли осуществляют три основных типа хозяйств. Сельскохозяйственные организации остаются основными производителями зерна и продукции технических культур. Их доля в производстве зерна в 2009 г. составила 78,2 %, сахарной свеклы (фабричной) -89,3 %, семян подсолнечника - 70,7 %, яиц -75,7 %, мяса и птицы - 57,5 % [8]. За годы реформ доля в общем объеме производства продукции крупнотоварных хозяйств, сократилась на 25-30 % (табл. 2).
новных хозяйственных товаропроизводителей -колхозов и совхозов - и созданы правовые условия для организации крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств.
Развитие рыночных отношений изначально пошло по «особому сценарию», начиная с приватизации средств производства - земли и иного имущества, находившегося в пользовании колхозов и совхозов. Эти земли поступали в совместнодолевую собственность. Бесплатная приватизация земель сельскохозяйственного назначения обеспечила наделение землей граждан (средний размер колхоза и совхоза, в котором была проведена приватизация земли, превышал шесть тысяч гектаров, а среднее число работников в одном хозяйстве составляло около 300 человек) [11], но не организации, что предопределило не столько реаллокацию земельной собственности, сколько развитие формальных и неформальных форм арендных отношений.
В настоящее время распределение сельскохозяйственных угодий по землепользователям по данным Роснедвижимости выглядит следующим образом (табл. 1).
Кроме того, наблюдается дифференциация успешных и неблагополучных сельскохозяйственных организаций, стоимость товарной продукции которых в расчете на среднегодового работника в 3 раза выше, чем в остальных. Доля товарной продукции, производимой крупнейшими хозяйствами, из года в год возрастает, примерно 14 % крупнейших сельскохозяйственных производят половину товарной продукции СХО [7]. Одновременно на другом полюсе растет удельный вес убыточных организаций, который по РФ в 2010 г. составил 42,3 % [6].
Таблица 1
Распределение сельскохозяйственных угодий по землепользователям,
(на конец года; тыс. га; уд. вес, %)*
Годы Земли, используемые землепользователями, занимающимися сельскохозяйственным производством В том числе земли
сельскохозяйственных организаций крестьянских (фермерских) хозяйств в личном пользовании граждан
Все сельскохозяйственные угодья
2000 2927,8 2487,8 (85,0%) 87,3 (2,9%) 195,9 (6,7%)
2001 2917,5 2477,4(85,0%) 88,5 (3,0%) 199,9 (6,8%)
2002 2913,7 2454,7 (84,2%) 90,2 (3,1%) 191,9 (6,6%)
2003 2902,6 2435,5 (83,2%) 90,8 (3,1%) 201,2 (6,9%)
2004 2876,7 2392,9 (83,2%) 88,4 (3,1%) 220,3 (7,6%)
2005 2870,8 2348,6 (81,8%) 87,2 (3,0%) 260,8 (9,1%)
2006 2847,2 2309,4 (81,1%) 86,7 (3,0%) 280,5 (9,8%)
2007 2841,7 2224,0 (78,2%) 91,3 (3,2%) 346,9 (12,2%)
2008 2835,1 2173,4 (76,7%) 91,9 (3,2%) 387,8 (13,7%)
* По данным Роснедвижимости
Таблица 2
Структура продукции сельского хозяйства по категориям хозяйств (в фактически действовавших ценах; в % к итогу)*
1970 1980 1990 1995 2000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Хозяйства всех категорий 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
в том числе: сельскохозяйственные организации 68,6 71,0 73,7 50,2 45,2 42,6 45,8 44,6 44,9 47,6 48,1 45,4
хозяйства населения 31,4 29,0 26,3 47,9 51,6 52,5 47,9 49,3 48,0 44,3 43,4 47,1
крестьянские (фермерские) хозяйства - - 1,9 3,2 4,9 6,3 6,1 7,1 8,1 8,5 7,5
* По данным Росстата
С другой стороны, развитие К(Ф)Х и ЛПХ населения сдерживается в силу отсутствия налаженной эффективной системы сбыта продукции, материально-технического и производственного обслуживания, потребительской и кредитной кооперации и иных форм организации труда, способных повысить товарность и конкурентоспособность малых хозяйственных форм, которые позволили бы К(Ф)Х
и ЛПХ пройти эволюционный отбор и составить, наряду с крупными сельскохозяйственными организациями, институциональную основу экономической безопасности государства.
Не способствует этому и система государственной поддержки сельского хозяйства в РФ, уровень которой в последние10 лет составляет доли процента ВВП (рис. 1).
со
ей
кП>
о о
СЧ СЧ СЧ СЧ гч сч
Рис. 1. Динамика уровня государственной поддержки сельского хозяйства в Российской Федерации [9]
Одной из ключевых организационно- венного назначения, была и остается информаци-
процессуальных причин неэффективности собст- онная асимметрия, обусловленная неразвитостью
венности, связанной с землями сельскохозяйст- института Государственного земельного кадастра.
Кадастр земель сельскохозяйственного назначения призван осуществлять следующие операции:
1) государственная регистрация землепользований;
2) количественный и качественный учет земель;
3) оценка земель, в том числе экономическая.
Таким образом, Кадастр в современных условиях выступает основным источником информации по земельному рынку.
Несмотря на принятие Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О государственном земельном кадастре», «О землеустройстве» процессуальные процедуры применения норм материального права остаются неэффективными, лишая участников земельных отношений необходимых процессуальных гарантий.
Особенность сельскохозяйственного производства состоит, в том числе в том, что занятое в нем население работает на земле, добровольно внесенной в качестве вклада (пая) в уставный (складочный) фонд. Также следует обратить внимание на то, что только малая часть земельных участков, находящаяся в собственности граждан и организаций, оформлена в соответствии с требованиями законодательства и используется по назначению, что свидетельствует о существовании в настоящее время проблемы реализации законных прав собственников земельных долей [2].
Следует отметить следующие недостатки в области правового регулирования в сфере земельных отношений:
- неэффективность преследования коррумпированных чиновников;
- некомпетентность представителей правоохранительных органов государственной власти;
- недостаточная профессиональная подготовка судей;
- противоречивость законодательства;
- несогласованность действий отдельных государственных ведомств, занимающихся противоправной деятельностью.
Таким образом, к негативным последствиям институциональных реформ аграрного сектора российской экономики следует, прежде всего, отнести:
- несоответствие правовых режимов в сельском хозяйстве общим требованиям гражданского права, равным образом распространяющихся на всех участников экономических отношений;
- отсутствие эффективной защиты прав собственников и участников рынка земли и, как следствие, низкий интерес стратегических инвесторов к вложению средств в аграрную экономику и использование сельскохозяйственного земель по целевому назначению; зависимость инвесторов от позиции администрации в вопросе изменения структуры собственности;
- отсутствие нормального оборота земель сельскохозяйственного назначения, ограничения земельного рынка, связанные с отсутствием конкретных сведений о реальной стоимости земли, заложенных в действующем Государственном земельном кадастре, что не позволяет определить рыночную стоимость земли как капитализированный расчетный рентный доход.
Защита прав земельных собственников, как и цивилизованные формы перераспределения земель сельскохозяйственного назначения от менее к более эффективным собственникам могут быть институциональным основанием реструктуризации сельского хозяйства. А раз так, то экономическая безопасность в сфере земельных отношений должна стать предметом разработки и реализации официальной доктрины.
Литература
1. Гайдар Е. Логика реформ // Вопросы экономики. 1993. № 2. С. 15.
2. Иорданов А. С. Совершенствование земельного законодательства (проблемы земельной реформы на муниципальном уровне): мат-лы семинара-совещания. 20-21 апр. 2005 г. М., 2005. С. 87.
3. Капелюшников Р. Собственность и контроль в российской промышленности // Вопросы экономики. 2001. № 12. С. 104.
4. Кузнецов Ю. Инвестиционный кризис в России с позиций австрийской школы // Вопросы экономики. 1998. № 12. С. 103.
5. Олейник А. Издержки и перспективы реформ в России: институциональный подход // Мировая экономика и международные отношения. 1998. № 1. С. 24.
6. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2010: Стат. Сб. // Росстат. М., 2010.
7. Рейтинги крупнейших производителей сельскохозяйственной продукции России (2006-2008 гг.). М., 2009.
8. Российский статистический ежегодник. 2010: Стат.сб. // Росстат. М., 2010.
9. Рубанов И. Н. Проблемы и перспективы развития отечественного аграрного сектора. Аналитический доклад. М., 2010. С. 23.
10. Саяпин А. В. Взаимодействие экономических интересов в условиях институциональной трансформации инвестиционной деятельности // Вестник Тамбовского университета. Юбилейный выпуск. Тамбов, 2009.
11. Шагайда Н. Формирование рынка земель сельскохозяйственного назначения в России // Отечественные записки. 2004. № 1.
* * *
EFFECTIVE PROPERTY - THE DOCTRINE KERNEL OF ECONOMIC SECURITY IN THE SPHERE OF LAND RELATIONS
S. A. Meshkov, A. V. Nikitin
This article is devoted to justification of need of development and implementation of the state doctrine of economic security in the sphere of the land relations. Authors prove the thesis that protection of the rights of land owners, as well as civilized forms of redistribution of lands of agricultural purpose from less
to more effective owners can be the institutional basis of restructuring of agriculture.
The analysis of the land relations in agrarian sector of the Russian economy during the post-reform period allows to draw a conclusion: transformation of two main subsystems of the institutional environment (the institutes which are carrying out coordinating function and institutes of ownership of land), led to that the relations of property are defined by informal institutes, and coordination of economic activity is carried out by mainly quasimarket rules. The nonequilibrium structure of property in the conditions of the weak specification of the property rights to lands of agricultural purpose slows down evolutionary selection of effective organizational forms of managing on the earth, capable to make the institutional basis of economic security in the sphere of the land relations.
Key words: agrarian economy, fund of lands of agricultural purpose, ownership of land, land relations, specification of property rights, earth market, doctrine of economic security in sphere of land relations.
