ТРАНСФОРМАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В УСЛОВИЯХ НОВЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ РЕАЛИЙ: ПРИНЦИПЫ, ПУБЛИЧНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ, ПРЕДМЕТ Текст научной статьи по специальности «Право»

В.А. Зюзин,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса имени Н.Г. Салищевой Российского государственного университета правосудия

V.A. Zyuzin,

PhD in law, Associate Professor of the Department of Administrative Law and Process named after N.G. Salisheva ofRussian state university of justice [email protected]

DOI:

ТРАНСФОРМАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В УСЛОВИЯХ НОВЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ РЕАЛИЙ: ПРИНЦИПЫ, ПУБЛИЧНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ, ПРЕДМЕТ

Аннотация: статья посвящена проблематике трансформации традиционных взглядов на административное право в современных условиях. Она имеет своей целью выявить, насколько уровень теории сочетается с конституционными положениями „О в части принципов административного права, органов, наделенных публичными полномочиями, форм и методов деятельности администрации. Выделяется проблема

S продолжения использования феномена государственного управления для определения предмета административного права в противовес конституционнъм нормам, а так-^^ же другим институтам административного права.

g В работе анализируются данные о зарубежном опыте функционирования от-

CQ дельных институтов административного права. При написании статьи исполь-2 зованы сравнительно-правовой, системный, логический, формально-юридический ^ методы.

Ключевые слова: конституционная реформа, принципы административного 2 права, публичная администрация, предмет административного права.

S g

§ TRANSFORMATION OF ADMINISTRATIVE LAW

c IN THE CONTEXT OF NEW CONSTITUTIONAL REALITIES:

^ PRINCIPLES, PUBLIC IMPACT, SUBJECT

8

OQ Abstract: the article is devoted to the problems of transformation of traditional views

2 on administrative law in modern conditions. It aims to identify how the level of theory ^ is combined with the constitutional provisions in terms of the principles of administrative law, bodies endowed with public powers, forms and methods ofadministration. The problem 168 of continuing to use the phenomenon of public administration to determine the subject of administrative law in contradiction with constitutional norms, as well as other institutions ^ of administrative law, is highlighted.

q The paper analyzes the data on the foreign experience of the functioning of individual

Cy institutions of administrative law. When writing the work, comparative-legal, systematic, ^ logical, formal-legal methods are used.

(V) Keywords: constitutional reform, principles of administrative law, .state governance,

public administration, subject of administrative law.

Изменения, внесенные в Конституцию РФ, важны не только сами по себе, но и как очередной повод для администрати-вистов сверить часы. Следует оценить, какой путь пройден с 1993 г., насколько далеко мы смогли уйти от советского административного права и приблизиться к современному пониманию отрасли. Не стоит забывать и об определенной конкуренции с гражданско-процессуальным правом, а также антимонопольным и налоговым законодательством. Причем последние не просто отдаляются от административного права, они активно развиваются в условиях частной собственности |

■е-

и предпринимательской деятельности на стыке отношений публичной власти и частных лиц.

Начнем с принципов отрасли. С одной стороны, российское

лежавшие в его основе. Заметим, что это были даже не столько прин-

■о

X

Отдельными пробелами современной теории административного 3

права пользуются специалисты гражданско-процессуального права, 5

которые не принимают наличие административных споров, а админи- |

стративное судопроизводство не признают частью административного -3

процесса. Щ

Не претендуя на бесспорность выводов, предлагаем обзорно осве

тить некоторые конституционные положения, которые, несомненно, .а

надлежит развивать в рамках отечественного административного |

права. | ^

административное право оставило в прошлом советские принципы, I

ципы административного права, сколько принципы государственного | *

управления. Так, в послевоенные годы среди основных принципов | | советского государственного управления рассматривались: участие о | народных масс в государственном управлении; равноправие нацио- ^ Л нальностей; демократический централизм; социалистическая закон- Щ | ность; социалистическое планирование и учет [1, с. 58-82]. В 1967 г.

з

а *

£ 3

А. П. Коренев предложил следующую систему принципов советского административного права: 1) социалистический демократизм; 2) демократический централизм; 3) плановое осуществление управленческой деятельности; 4) единство прав и обязанностей; 5) социалистический 169 интернационализм; 6) социалистический гуманизм; 7) социалистиче

со

ская законность [2, с. 72-78]. В последующие десятилетия принципы ь государственного управления четко подразделялись на две группы: О организационно-политические и организационные принципы по- 1 строения аппарата управления (отраслевой, функциональный, производственно-территориальный, а также принципы коллегиальности и единоначалия) [3, с. 40-59]. Отметим, что организационно-политические принципы (демократический централизм, социалистическая

законность, руководство КПСС, вовлечение трудящихся в государственное управление, планирование и учет, интернационализм) были прямо закреплены в Конституции СССР 1977 г.

Безусловно, принципы отрасли права и принципы какой-либо деятельности, включая государственное управление, не могут рассматриваться как однопорядковые явления, однако советское административное право фактически являлось правом государственного управления.

После принятия Конституции России 1993 г. почти все советские принципы, за исключением законности, были отринуты. Принцип законности подробно исследован в отечественной административной науке [4, с. 210-215; 5, с. 37-61]. Однако не исчезло традиционное понимание принципа законности, согласно которому он отличается предельной абстрактностью, обобщенностью, фундаментальностью, „о неконкретностью, носит декларативный характер и не имеет прикладного значения при разрешении конкретного административного дела. Административное дело здесь понимается максимально широко - как возникший в сфере деятельности субъектов, выполняющих

170

публично-властные функции, юридико-фактический вопрос, правовое разрешение которого требует применения административно-правовых

2 мер [6, с. 34-38].

Законность в зарубежных странах понимается как правовое по— ложение участников административного дела, при котором режим

§ реализации прав и законных интересов частного лица соответствует с

§ сложившемуся в современном правовом государстве стандарту над-§ лежащего исполнения и соблюдения публичным органом правовых ^ норм, а также требованиям, предъявляемым к хорошей администрации. Эти стандарты включают открытость, справедливость, участие, о подотчетность, последовательность, рациональность, доступность ^ судебных и внесудебных процедур рассмотрения жалоб, законность С и беспристрастность [7, р. 39-52; 8, р. 285].

Наукой, по сути, не предложены современные принципы, отражающие новый уровень закрепления прав частных лиц в отношениях с администрацией. При этом Конституция прямо указывает на катего-СЧ рию справедливости, которая активно развивается судебной практикой. ® Практика Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ определя-^ ет прикладные критерии принципа справедливости (справедливого су-(V) дебного разбирательства) через пропорциональность и соразмерность осуществляемых административно-публичными органами действий и комплексного (всестороннего) подхода к конкретным обстоятельствам дела. Так, Конституционный Суд РФ неоднократно указывал

на взаимосвязь ст. 57, ч. 1 ст. 1, ч. 1, 2 ст. 19, ч. 3 ст. 55 Конституции страны, подчеркивая, в частности, что федеральный законодатель связан требованиями обеспечения конституционных принципов равенства, справедливости и соразмерности и вместе с тем располагает достаточной свободой усмотрения (определения от 23 июня 2005 г. № 272-О, от 15 мая 2012 г. № 809-0, от 25 сентября 2014 г. № 2014-О и др.). В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, выраженными в Постановлении от 25 февраля 2014 г. № 4-П, .у признается особая роль суда как независимого и беспристрастного £ арбитра и при этом наиболее компетентного в сфере определения у правовой справедливости органа государственной власти. |

Наконец, в 2020 г. в Конституцию была добавлена статья 75.1, 3 которая отражает текущие запросы общества на справедливость 5 и гуманизм в отношениях с администрацией, а также способствует 3 поддержанию доверия между частными лицами и органами власти. -3 Даже в советский период Н. Г. Салищева, проводя сравнение со- | ветского административного процесса и буржуазного, отмечала, что ° в зарубежных странах, в отличие от СССР, органы административной у юстиции должны руководствоваться «нормами естественного права, | свободным усмотрением, государственным интересом» [9, с. 34]. З " Право на справедливое разбирательство, причем как в судебном, так | о и во внесудебном порядке, в доктрине зарубежных стран базируется „I | на ст. 6.1 Европейской конвенции «О защите прав человека и основных ^ § свобод» 1950 г. (ратифицирована Российской Федерации) и предпо- | | лагает, что каждое лицо, которое обязано принимать решения по адми- | | нистративному делу, должно действовать в рамках, по сути, судебной о | процедуры. В широком смысле принцип справедливости относится ^ к идее правосудия, основанного на разуме, а не правосудия, основанно- 3 | го на законе. В более узком смысле справедливость представляет собой | поправку к писаному праву, когда применение последнего влечет за ]|Ц собой явно несоразмерные последствия. Она может использоваться | | также для восполнения пробелов в законодательстве и нормативных актах по конкретным делам, которые они не охватывают [10, с. 114].

В российском законодательстве принцип справедливости при ш рассмотрении и разрешении административных дел уже закреплен ь в ст. 6 Кодекса административного судопроизводства РФ. Кроме того, О в Федеральном законе от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государствен- 1 ном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» закреплен принцип соразмерности вмешательства в деятельность контролируемых лиц (ст. 9 Закона 248-ФЗ). Данный принцип выработан российскими судами на основе конституцион-

ного общеправового принципа справедливости, главным критерием которой выступает именно соразмерность. Отрадно, что Россия встала на общеевропейский путь, где принципы вырабатывались административными судами и трибуналами десятилетиями, причем на основе конституционных идей и международных актов, что придает им особое значение [11, р. 117-126].

Механизм воздействия административного права на невластных участников административно-правовых отношений претерпел довольно серьезные изменения. Выделим три аспекта: 1) субъекты, наделенные публичными полномочиями; 2) административно-правовые формы; 3) административно-правовые методы деятельности.

Советское понимание административного права в качестве участников административно-правовых отношений, наделенных властными полномочиями, признавало органы государственного управления. „о После принятия Конституции РФ 1993 г. в стране началось формирование качественно новой государственно-правовой системы, основанной на принципах разделения властей, верховенства права, признания, со-№ блюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Принятие § Конституции РФ, в которой термин «государственное управление» § отсутствовал, а появилось понятие исполнительной власти, заставило 2 формально отказаться от привычного термина. Впрочем, полноцен-^ ная трансформация в доктрине (от термина «орган государственного — управления» к понятию «орган исполнительной власти» с новым кон-§ ституционно-правовым содержанием) сдерживалась тем, что в науке § предпринимались попытки наити место государственному управлению, встроить его в реалии системы разделения властей [12, с. 3-10; 13, с. 4-12; 14, с. 126; 15, с. 23-24, 35, 54].

В настоящее время Конституционный Суд РФ признал возможен ность осуществления публичных функций не только органами госу-^ дарственной власти, но и другими субъектами, к которым он отнес С государственные учреждения и иные организации, реализующие «публично значимые функции» [16]. В КАС РФ предусматривается 172 оспаривание в судебно-административном порядке решений и действий (бездействия) не только органа государственной власти, органа (V местного самоуправления, но и «некоммерческих организаций, на® деленных отдельными государственными или иными публичными ^ полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций» (п. 3 (*} ч. 2 ст. 1), «иного органа, организации, наделенных государственными или иными публичными полномочиями» (ч. 1 ст. 218) .

Траектория к определению «публичный» четко прослеживается в новой редакции Конституции РФ 2020 г. Часть «г» ст. 71 Основного

§ С

■о

№ |

О

е

о у

3 ■с

Закона относит к ведению Российской Федерации «организацию публичной власти»; кроме того, органы государственной власти в ст. 80 заменены на «единую систему публичной власти». Согласно новой редакции ст. 132, органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации.

Текущая задача после конституционной реформы видится в обосновании и признании необходимости трансформации органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в публичную администрацию. Возможно отнесение к публичной администрации и иных органов и организаций, которые невозможно отнести к органам исполнительной власти. Д. Н. Бахрах более 20 лет назад выделял 3 международную, государственную, муниципальную и частную ад- 5 министрацию, признавая государственную и муниципальную адми- 3 нистрацию публичной [17, с. 6]. А.Н. Стахов и П.И. Кононов ратуют З за введение в отечественную доктрину и законодательство термина 3о «публичная администрация», «.. .который бы учитывал особенности о механизма административно-правового регулирования, сформиро- у вавшегося в России в постсоветский период на основании положений 3 Конституции РФ» [18, с. 147].

Фактически субъекты, наделенные административно-публичными полномочиями, уже фрагментарно действуют как публичная администрация. Прежде всего это выражается в современных методах и формах деятельности администрации, не свойственных органам управления и как минимум не традиционных для классических органов исполнительной власти. Долгие годы в от- о ечественной доктрине к административно-правовым методам 11 относили принуждение, убеждение и поощрение. В современном ° | административном праве данные универсальные методы несколько | трансформировались и выглядят как принуждение, ограничение Ц и стимулирование. Особенно это важно, когда речь идет о так на- 1 1

I ®

зываемом интервенционном административно-правовом воздействии на определенные общественные отношения, находящиеся 173 в режиме частноправового регулирования. К таким методам можно ш отнести: административное нормотворчество, правопредоставление ь (например, оказание государственных услуг), административное О обязывание, административное санкционирование (лицензирование, | предоставление специальных разрешений), методы по противодействию административным правонарушениям и иным деликтам (например, административное наблюдение), методы разрешения административно-правовых споров и др.

у

I о

I |

^ |

II

|

со о

С учетом положений ч. 2 и 3 ст. 132 Конституции РФ в современных условиях административно-правовые формы исходят не только от органов исполнительной власти, но и от органов местного самоуправления, исполняющих делегированные им государственные полномочия. Кроме того, административно-правовые акты и иные административно-правовые формы могут принимать иные субъекты, реализующие публично значимые функции: Центральный банк РФ, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, саморегулируемые организации. Согласимся, что «теория нормативных актов управления, разработанная советской административно-правовой наукой в условиях функционирования единой системы органов государственного управления, не позволяет в полной мере раскрыть особенности системы современных нормативных административно-правовых актов, систематизировать требования законности, „о предъявляемые к данным правовым актам» [19, с. 3].

Самым сложным и дискуссионным в науке остается вопрос определения предмета административного права. Несмотря на изменение а принципов права, трансформацию органов государственного управой ления, развитие современных административно-правовых методов, § формирование теории административных актов, предмет админи-2 стративного права многими воспринимается через государственное ^ управление. Трудно предложить объяснение данному феномену, кроме — как обусловить его традиционной инерцией восприятия.

§ Ссылки на научные идеи корифеев отечественного администра-с

§ тивного права видятся некорректными, так как классики творили § в ином политическом и, главное, правовом поле. Идеи, положенные ^ Ю.М. Козловым в 1967 г. [20, с. 8] и ставшие классическими, соответствовали законодательству того времени, описывали фактически о сложившиеся административно-правовые отношения. Справедливо ^ отмечается, что до 1960-х гг. теория государственного управления С имела параллельное развитие в рамках науки административного права и в рамках науки управления [21, с. 15]. На данном этапе 174 А.Ф. Евтихиным определялось, что понятие административного права уже понятия управления, а органы управления действуют, (V пользуясь не только формами административной деятельности и ру-® ководствуясь не только нормами административного права [22, с. 9]. ^ С. С. Студеникин сначала давал понятие советского государственного (*} управления, а затем указывал, что «советское социалистическое административное право представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе исполнительно-распорядительной деятельности государ-

ственных органов между гражданами и органами государства, между общественными организациями и органами государства, и между последними, определяющих как права, так и обязанности граждан и общественных организаций в этой сфере деятельности, так и организацию, полномочия и ответственность исполнительно-распорядительных органов...» [23, с. 3, 28].

Таким образом, восприятие предмета административного права через призму государственного управления - это не единственный у вариант доктрины, а лишь признание фактического состояния права на определенном этапе его развития. Попытки найти место у государственному управлению в современном административном 31 праве, наполнить традиционное понятие новыми смыслами видятся 3 неубедительными. Важно, что конституционная реформа 2020 г. не ^ внесла термин «государственное управление» в Конституцию, не- 3 смотря на провозглашаемый ренессанс государственного управления З в России. 3

со

Очевидно, что в настоящее время неуместным видится использо- О

вание в теории административного права отдельных базовых понятий, у

таких как принципы государственного управления, органы государ- 3

ственного управления, формы государственного управления, методы 3 "

государственного управления. Согласимся в отношении терминоло- 3 о

гии с Д. Н. Бахрахом, который считал, что административное право „I §

« а |

самодостаточно и у нас все административное: и административный ^ §

^ 5

метод, и предмет - деятельность государственной администрации * | [24, с. 213]. Думается, что наступило время перевернуть страницу | | и далее не определять административное право через универсальный о 3 и общественно-политический феномен государственного управления. 11 До принятия закона о публичной администрации с учетом возможных ° | споров о дефиниции видится преждевременным использовать данный а | термин при определении предмета административного права, следует | Ц использовать функциональный подход, определяя функциональные | 1 сферы для выделения направлений административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности государства 175 [18, с. 21-25]. —

Поднятые в настоящей статье вопросы объединяет отсутствие или ь

недостаточное законодательное закрепление нормами административ- О

ного права. В данный момент современные принципы администра- | тивного права появляются преимущественно в процессуальных актах, принятых в последние годы. Закон, который регулировал бы структуру и систему федеральных органов исполнительной власти и тем более публичной администрации, до настоящего времени не принят.

Административно-правовые методы законодателем не систематизированы. Административно-правовые и административно-процессуальные формы нормативно урегулированы довольно слабо. Существуют нормы Конституции страны, которые с учетом проведенной реформы Основного Закона могут и должны быть использованы в доктрине для дальнейшего развития современного административного права.

Список литературы:

1. Власов, В. А. Советское административное право : учебник / В.А. Власов, И.И. Евтихиев, С.С. Студеникин. - М. : Госюриздат, 1950. -440 с.

2. Коренев, А.П. Принципы советского административного права / А.П. Коренев // Правоведение. - 1967. - № 3. - С. 72-78.

3. Советское административное право. Государственное управление и административное право / И.А. Азовкин, А.П. Алёхин, П.Т. Василенков

JQ и др. - М. : Юрид. лит., 1978. - 608 с.

g 4. Сорокин, В.Д. Административно-процессуальное право : учебник /

^ В.Д. Сорокин. - СПб. : Юридический центр Пресс, 2004. - 536 с. q. 5. Старилов, Ю.Н. Законность как принцип административных про-

§ цедур и административного судопроизводства: развитие и юридическая О конкретизация в отраслевом законодательстве на основе общей теории за-g конности // Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных С процедур и административного судопроизводства / Ю.Н. Старилов. - М. : S ИнфотропикМедиа, 2018. - С. 37-61.

g 6. Стахов, А.И. Исполнительное административно-процессуальное прво:

jj учебник для вузов / А.И. Стахов, П.И. Кононов. - М. : Юрайт, 2021. - 373 с. j; 7. Larsson, T. How Open Can a Government Be? The Swedish Experience § // Openness and Transparency in the European Union / T. Larsson ; eds. V. С Deckmyn, I. Thomson. - Maastricht: European Institute of Public Administration, 1998. - Pp. 39-52.

g 8. Harlow, C. Freedom of Information and Transparency as Administrative

cq and Constitutional Rights / C. Harlow // Cambridge Yearbook of European Legal cE Studies. - 1999. - Pp. 285-302.

9. Салищева, Н. Г. Административный процесс в СССР / Н. Г. Салищева. - М. : Юрид. лит., 1964. - 158 с.

10. Рекомендация REC(2001)9 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между

(у административными органами и частными сторонами // Вопросы государ-О ственного и муниципального управления. - 2008. - № 3. С. 106-127. ¡^ 11. Ginsburg, T. Written constitutions and the administrative state: on the

^ constitutional character of administrative law / T. Ginsburg // Comparative ad-^ ministrative law / eds. Rose-Ackerman S., Lindseth P. - Chicago : Edward Elgar Publishing, 2010. - Pp. 117-126.

12. Административное право России: курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманевой. - М. : Проспект, 2008. - 704 с.

С

176

13. Алехин, А. П. Административное право Российской Федерации: учебник / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. - М. : Зерцало, 1998. - 671 с.

14. Попов, Л.Л. Государственное управление и исполнительная власть / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров. - М. : Норма: ИНФРА-М, 2001. - С. 318.

15. Россинский, Б.В. Административное право : учебник. - 5-е изд., пересмотр / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М. : Норма: Инфра-М, 2015. - 575 с.

16. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 31, ст. 4470.

17. Бахрах, Д. Н. Административное право России : учебник / Д.Н. Бахрах.

- М., 2000. - 602 с.

18. Стахов, А.И. Административное право России : учебник для вузов. I

- 4-е изд., перераб. и доп. / А.И. Стахов, П.И. Кононов. - М. : Юрайт, 2019. ь

- 624 с. 3|3

19. Порываев, С.А. Законность нормативных административно-право- а вых актов в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / а С.А. Порываев. - М., 2018. - 30 с. |

20. Козлов, Ю.М. Предмет советского административного права / § Ю.М. Козлов. - М. : Изд-во Моск. ун-та, 1967. - 160 с. у

21. Кобзарь-Фролова, М.Н. Государственное управление: генезис по- 3 нятия и сути / М.Н. Кобзарь-Фролова // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права (Сорокинские чтения) : сборник статей по материалам междунарожной научно-практической конференции, 26 марта 2021 г. / под общ. ред. А.И. Каплунова. - СПб. : Санкт-Петерб. ун-т МВД России, 2021.

22. Евтихиев, И.И. Административное право СССР / И.И. Евтихиев, В. А. Власов. - М. : Юрид. издательство Министерства юстиции СССР, 1948. - 431 с.

у 3§

а о

I |

I |

|

о §

° а

23. Студеникин, С.С. Советское административное право /

0 |

С.С. Студеникин. - М. : Госюриздат, 1949. - 308 с.

24. Бахрах, Д.Н. Новая программа по административному праву // || Проблемы административной юстиции: материалы семинара / Д.Н. Бахрах. у у - М. : Статут, 2002. - С. 213-216. Ё Ц

I $

177

ю