CC BY-NC
625NB: Административное право и практика администрирования
Правильная ссылка на статью:
Изюмова Е.С. — Производство по делам об административных правонарушениях в системе административного права // NB: Административное право и практика администрирования. - 2019. - № 6. DOI: 10.7256/2306-9945.2019.6.32535 URL: https://nbpuЫish.com'lIЪrary_read_article.php?id=32535
Производство по делам об административных правонарушениях в системе административного права
Изюмова Евгения Сергеевна
кандидат юридических наук судья Интинского городского суда Республики Коми 169600, Россия, республика Коми, г. Печора, ул. Русанова, 43, кв. 191
И izumchik74@rambler.ru Статья из рубрики "Административный процесс и процедуры."
DOI:
10.7256/2306-9945.2019.6.32535
Дата направления статьи в редакцию:
02-04-2020
Аннотация.
Актуальность выбранной темы научной статьи обусловлена процессом реформирования административно-процессуального законодательства. Целью статьи является определение места производства по делам об административных правонарушениях в системе административного права. Изучены подходы к пониманию системы административного права, а также рассмотрены основные точки зрения по поводу определения административного процесса, его структуры и места в нем производства по делам об административных правонарушениях. В статье затронут вопрос соотношения административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях. На основе анализа сложившихся теорий административного процесса, сделан вывод о том, что в каждой из них производство по делам об административных правонарушениях признается частью административного процесса. Сделан вывод о том, что производство по делам об административных правонарушениях является частью административного судопроизводства. Выдвинуто предложение по совершенствованию административно-процессуального законодательства с целью обеспечения определенности в вопросе соотношения понятий "административного процесса" и "производства по делам об административных правонарушениях" путем принятия кодифицированного нормативного правового акта с выделением отдельных глав в особенной части для судебных и несудебных органов, но единой для всех общей частью.
а
Л 4.
Ключевые слова: система административного права, отрасль права, административный процесс, институт права, административное судопроизводство, судебно-
административное дело, разделение властей, административная юрисдикция, реформирование законодательства, административное производство
В настоящее время наука административного права и процесса претерпевает существенные изменения. В 2015 году с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) вновь разгорелась дискуссия относительного понятийного аппарата, а также структуры административного процесса. Министерством юстиции Российской Федерации разработан законопроект нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Все вышеперечисленные обстоятельства свидетельствуют о развитии административного и административно-процессуального права. Важную роль в таком развитии играет научное и теоретическое осмысление, а также обоснование принимаемых нормативных правовых актов. Однако, в связи с отсутствием в юридической доктрине единства мнений относительно множества аспектов, разработка, принятие и последующие применение закона вызывает большие трудности.
В статье предпринята попытка определения места производства по делам об административных правонарушениях в системе административного права.
Система административного права - это единство и дифференциация административно-правовых норм, однородные группы которых образуют взаимосвязанные административно-правовые институты Г1, с' 20].
Система административного права делится на общую и особенную части.
Д.Н. Бахрах к общей части относит общие для государственной администрации регулятивные и охранительные нормы и нормы, регулирующие административное судопроизводство, а к особенной части специальные регулятивные и охранительные нормы права, которые действуют в отдельных сферах функционирования публичной исполнительной власти. При этом, принуждение по административному праву и административное судопроизводство являются отдельными институтами особенной части административного права Г2, с' 731.
Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров также выделяют общую и особенную части административного права, относя административно-процессуальное право к общей части Г3. с. 301.
Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский помимо общей и особенной частей административного права отдельной третьей частью выделяют административно-
процессуальное право Г4, с- 51-551.
В связи с постоянным развитием административных правоотношений и законодательства
в данной сфере, административный процесс все чаще называют отраслью права -Г5-
с,123], хотя еще недавно административный процесс не считался даже институтом административного права в связи с тем, что процессуальными нормами урегулированы
лишь отдельные виды административных производств ———211, а также поскольку
процессуальные нормы административного права разнообразны и разноплановы Г6, с~ 31].
К пониманию административного процесса в юридической науке сложилось четыре
подхода: широкий, узкий, интегративный и комплексный. Представители первого Д.Н.
Бахрах Г7, с- 1461, В.Д. Сорокин Г8, с- 1491 С.С. Студеникин Г9, с- 44], который еще называют управленческим, трактуют административный процесс как властную деятельность государственной администрации, осуществляемую в рамках административно-процессуальных форм и состоящую в решении определенных дел путем принятия и
исполнения административных актов Г7, с' 2221.
В административном процессе в широком его понимании авторы выделяют административно-правотворческий, административно-наделительный и административно-юрисдикционный процесс, который включает производство по делам об административных правонарушениях Г7, с- 221-224"|,|"2, с. 579-5821.
Таким образом, административный процесс в широком смысле включает не только управленческую деятельность органов исполнительной власти, но и деятельность должностных лиц и судебных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Авторы узкого (юрисдикционного) подхода С.В. Комлев,Г10, с 80-811, М.Я. Масленников Г11, с. 15-201, с.з. Женетль Г12' с- 91, А.П. Коренев Г13, с- 32-331, Н.Г. Салищева Г14, с- 18-211, А.П. Шергин Г15, с' 371 под административным процессом понимают порядок разрешения административно-деликтных правовых споров, применения к физическому или юридическому лицу видов административного принуждения, рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях. Таким образом, представители узкого подхода рассматривают производство по делам об административных правонарушениях как часть административного процесса.
В соответствии с интегративным подходом административный процесс - это внешневластная правоприменительная деятельность органов и должностных лиц публичной администрации, иных административно-публичных органов, а также судов по разрешению подведомственных им административных и судебно-административных дел Г16, с. 241.
Согласно комплексному подходу административный процесс определятся как урегулированная нормами адмнистративно-процессуального права деятельность субъекта публичного управления или иного уполномоченного субъекта по рассмотрению индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления и деятельность суда по рассмотрению административных дел или экономических споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений Г17, с~ 241.
Понятия «административные» и «административно-судебные дела», используемые в интегративном и в комплексном подходах, трактуются как совокупность вопросов о применении административно-правовых мер, связанных с конкретной ситуацией, на основании и в соответствии с которой реализуется замкнутый цикл взаимосвязанных документально оформляемых действий и решений публичной администрации или
судебного органа соответственно по применению административно-правовых мер с.1241
Таким образом, во всех существующих теориях производство по делам об административных правонарушениях понимается как часть административного процесса, который можно вполне признать, если не отраслью, то институтом административного права. Встает вопрос, какое место в структуре административного процесса оно
занимает.
Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется двумя видами органов: судебными и несудебными. Между тем, сама процедура рассмотрения дел, регламентирована в большей части дел Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Затрудняет процесс разрешения сложившейся дискуссии относительно места производства об административных правонарушениях в системе административного процесса тот факт, что оставшаяся часть дел об административных правонарушениях, а также дел об обжаловании действий органов исполнительной власти и их должностных лиц, касающиеся предпринимательской деятельности, рассматриваются арбитражными судами в порядке главы 22 АПК РФ.
С принятием КАС РФ, правоотношения по обжалованию действий должностных лиц и их правовых актов в предпринимательской сфере по-прежнему регламентированы АПК РФ и разрешаются арбитражными судами. В свете судебной реформы, направленной на объединение судов видится, что указанная проблема должна разрешиться сама собой после окончательного слияния судов общей юрисдикции и арбитражных судов и отменой АПК РФ. В противном случае, данный вопрос требует отдельного законодательного регулирования, путем отнесения правоотношений, касающихся предпринимательской деятельности об обжаловании действий и актов должностных лиц к КАС РФ, а дел об административных правонарушениях в данной сфере к КоАП РФ.
Существующая законодательная база, регламентирующая административный процесс является камнем преткновения сложившейся дискуссии относительно его понятийного аппарата и структуры.
А.Б. Зеленцов, П.И. Кононов, А.И. Стахов, выделяя два типа административного процесса: исполнительный и судебный, определяют, что производство по делам об административных правонарушениях осуществляемое административно-публичными органами и их должностными лицами относится к исполнительному административному
процессу, а осуществляемое судами - к судебному административному процессу [18, с-508-5141.
И.В. Панова определяя соотношение административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях использует понятие «административная юрисдикция», указывая на то, что производство по делам об административных правонарушениях относится к административно-юрисдикционной части административного процесса (состоящего также из административно-нормотворческой и
административно-правонаделительной частей) [19, с- 7].
По мнению М.А. Лапиной производство по делам об административных правонарушениях также является частью административно-юрисдикционного производства (помимо производства по жалобам на акты и действия органов исполнительной власти, дисциплинарного производства, исполнительного производства) [20, с- 17].
А.И. Стахов выделяет в структуре административно-процессуального права исполнительный административный процесс, в нем институт административно-процессуальной регламентации административной ответственности и административно-судебный процесс, а в нем институт судебной административно-наказательной юрисдикции [5, с- 126-1291.
В части 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации указано, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
С принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно статье 3 которого, он не регламентирует производство по делам об административных правонарушениях, встал вопрос, относится ли такое производство, осуществляемое судами к разновидности административного судопроизводства, и какое место в системе административного процесса занимает, а также какое место в системе административного процесса занимает производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое органами и должностными лицами исполнительной власти.
По мнению А.Д. Золотухина административное судопроизводство, определенное Конституцией РФ, не включает существующее производство по делам об административных правонарушениях, поскольку оно имеет свою определенную законодателем процессуальную форму и предмет - не публичные, а административно-деликтные (охранительные) отношения [21, с 48].
С точки зрения И.В. Пановой причиной, по которой положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях поскольку в них реализуется уголовно-правовой тип охранительных отношений [19, с- 9].
А.В. Микая также придерживается позиции о том, что институт административных правонарушений и привлечения к ответственности за их совершение следует относить к
«уголовному праву в его широком смысле» [22, с 123"1.
Между тем, как верно отмечает О.Е. Шишкина, административная ответственность является автономным видом принуждения, имеющим самостоятельные социальные
основания и исторические предпосылки [23, с 84].
Необходимость уголовно-правовой направленности развития производства об административных правонарушениях зачастую основана на сложившейся в европейских государствах системе права, в которой отсутствует понятие административного правонарушения, а существует уголовный проступок. Соответственно вопросы о привлечении к ответственности за его совершение урегулированы нормами уголовно-процессуального права. Возможно, очередное копирование зарубежных законодательных моделей смогло бы разрешить существующую дискуссию среди ученых-административистов, однако породило не меньшее количество вопросов в сфере уголовного и уголовно-процессуального права. Таким образом, отказ в признании производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого судами частью административного судопроизводства, перенос его в уголовно-правовую сферу, видится как «перекладывание неразрешенных проблем с больной головы на здоровую».
Ряд ученых анализируя деятельность суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях указывают на то, что в данном случае суд выполняет «функцию
исполнительной власти административно-юрисдикционного характера» ——— обосновывая это отсутствием состязательности в административном процессе и постановлением решений единолично судьей от своего имени, а не именем Российской Федерации [25, с- 224].
Однако, как верно отмечает профессор А.Б. Зеленцов отнесение деятельности суда по
рассмотрению дел об административных правонарушениях к управленческой деятельности, противоречит закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу
разделения властей [26, с- 272].
Представляется, что производство по делам об административных правонарушениях является частью административного процесса, который можно подразделить (в зависимости от органа) на два вида: административный процесс, осуществляемый исполнительными органами власти и административный процесс, осуществляемый судами. В свою очередь, производство по делам об административных правонарушениях является частью и того и другого вида административного процесса.
С целью разрешения сложившейся дискуссии необходимым является либо создание отдельных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок рассмотрения дел об административных правонарушений для исполнительных органов власти и судов, либо формирование единого кодифицированного нормативного правового акта, регулирующего данный вид правоотношений, с выделением отдельных глав для судебных и несудебных органов, но единой для всех общей частью.
Библиография
1. Солдатов А.П., Мельников В.А. Административное право Российской Федерации. М.: Феникс. 2006. 347 с.
2. Бахрах Д.Н. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право, 2-е изд. и доп., М.: Норма. 2005. 800 с.
3. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации : учебник для академического бакалавриата-5-е изд., перераб. и доп.-Москва : Издательство Юрайт. 2019. 456 с.
4. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Курс административного права Российской Федерации. В трех частях: Учебник для вузов. М., 2003. 624 с.
5. Стахов А.И.. О выделении административно-процессуального права в самостоятельную отрасль системы права Российской Федерации // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. №. 8. 2015. С. 122-133
6. Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. М.: Эксмо, 2008. 714 с.
7. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. М.: Норма: Инфра-М. 2000. 640 с.
8. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М.: Юрид. Лит., 1972. 240 с.
9. Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права.-М., Л.: Изд-во АН СССР. 1949. С. 5-60.
10. Комлев С.В. Административно-юрисдикционный процесс: дисс.... канд. юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России. 2000. 208 с.
11. Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право, 2001, № 2. С. 15-20.
12. Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: дисс...д-ра юрид наук. М. 2008. 536 с.
13. Коренев А.П. Административное право России: учебник. М.: МЮИ МВД. 2001.Ч.1. 280 с.
14. Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М.: Наука. 1970.
164 с.
15. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М.: Юрид. Лит., 1979. 144 с.
16. Зеленцов А.Б., Кононов П.И., Стахов А.И. Административно-процессуальное право России: Учебник для бакалавриата и магистратуры. М.: Юрайт. 2016. № 10. 341 с.
17. Каплунов А.И. Законодательство об административном судопроизводстве и его влияние на дальнейшее развитие теории административного процесса и формирование административно-процессуального права как отрасли права // Государство и право. - 2016. № 10. С. 19-26.
18. Зеленцов А.Б., Кононов П.И., Стахов А.И. Административный процесс как вид юридического процесса: современные проблемы понимания и нормативно-правовой регламентации // Вестник СПбГУ. Право. 2018. Т. 9. Вып. 4. С. 501-521.
19. Панова И.В. Административная юстиция сегодня (категориально-понятийный аппарат) // Правопорядок: история, теория, практика. № 2(13)/ 2017. С. 6-10.
20. Лапина М.А. Административная юрисдикция в системе административного процесса: монография. М.: Финансовый университет. 2013. 142 с.
21. Золотухин А.Д. Некоторые рассуждения о проблемах административного судопроизводства // Вестник Тамбовского университета. Серия: Политические науки и право. № 2 (2). 2015. С. 48-51.
22. Микая А.В. Определение места производства по делам об административных правонарушениях в российской правовой системе как ключевой вектор развития института доказывания по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы российского права. 2015 № 4(53) апрель. С. 119-125.
23. Шишкина О.Е. Административная ответственность в России: история возникновения и социальные основания (1835-1892гг) // Историческая и социально-образовательная мысль. 2019. Том. 11 № 4. С. 84-96.
24. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма. 2007. 336 с.
25. Соловьева А.К. Процессуальные проблемы рассмотрения дел об административных правонарушениях (по материалам судебной практики Санкт-Петербурга) // Административная ответственность: вопросы теории и практики. Сборник статей.-М.: Изд-во ИГиП РАН. 2005. С. 223-234.
26. Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами: опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции. М.: Изд-во РУДН. 2001. 543 с.
Результаты процедуры рецензирования статьи
В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.
В представленной на рецензировании научной статье: "Производство по делам об административных правонарушениях в системе административного права", автором исследуются особенности судопроизводства по делам об административных правонарушениях в нашей стране. Автором при написании научной статьи использованы основные методы исследования необходимые для проведения научного исследования. Актуальность темы статьи не вызывает сомнений, поскольку с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вновь разгорелась дискуссия относительного понятийного аппарата, а также структуры административного
процесса. это безусловно свидетельствуют о развитии административного и административно-процессуального права. Но действительно, в связи с отсутствием в юридической доктрине единства мнений относительно множества аспектов, разработка, принятие и последующие применение закона вызывает большие трудности. В статье данной статье автором предпринята удачная попытка определения места производства по делам об административных правонарушениях в системе административного права. Статья написана хорошим научным стилем,грамотно по структуре и содержанию - в статье проводится анализ точек зрения ведущих специалистов в области административного права: Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров., С.В. Комлев, М.Я. Масленников, А.П. Коренев, Н.Г. Салищева, А.П. Шергин, проанализированы плюсы и минусы точек зрения вышеуказанных авторов, высказана своя авторская позиция по ряду основных ключевых вопросов, системы и структуры административного права, а также о производстве по делам об административных правонарушениях и его месте в системе административного права Научная новизна статьи также вызывает безусловную поддержку, автор говорит о том, что необходимо либо создание отдельных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок рассмотрения дел об административных правонарушений для исполнительных органов власти и судов, либо формирование единого кодифицированного нормативного правового акта, регулирующего данный вид правоотношений, с выделением отдельных глав для судебных и несудебных органов, но единой для всех общей частью. 2. Выводы в научной статье также заслуживают положительного отклика. Автор говорит, о том, что производство по делам об административных правонарушениях является частью административного процесса, который можно подразделить (в зависимости от органа) на два вида: административный процесс, осуществляемый исполнительными органами власти и административный процесс, осуществляемый судами. В свою очередь, производство по делам об административных правонарушениях является частью и того и другого вида административного процесса. Данная позиция безусловно является аргументированной и вытекает из всего содержания научной статьи. Библиография статьи хорошая, содержит 26 источников, причем также стоит отметить что автором включены в список литературы как свежая литература 2019 гг, так и литература начала 2000 годов, что позволило автору статьи проанализировать максимальное количество точек зрения ученых. Большим плюсом рецензируемой статьи является апелляция к оппонентам, автором проанализированы точки зрения практически всех ведущих специалистов в области административного права в современной России, автором высказана своя позиция по большинству рассматриваемых вопросов. Учитывая вышеизложенное полагаю что статья безусловно написана на актуальную тему и представляет безусловный интерес для читательской аудитории. На основании вышеизложенного считаю, что статья "Производство по делам об административных правонарушениях в системе административного права" может быть опубликована.
