CC BY
137АЙсель АЛЛАХВЕРДИЕВА
Магистр права, кандидат в PhD Школы права Университетского колледжа Дублина
(Дублин, Республика Ирландия).
ТОРГОВЛЯ людьми -ТРАНСНАЦИОНАЛЬНАЯ УГРОЗА ЭПОХИ ГЛОБАЛИЗАЦИИ
(Сравнительный анализ государств Центрального Кавказа)
Резюме
Статья посвящена одному из самых опасных и тяжелых в социальногуманитарном плане вызовов современного этапа глобализации мира — торговле людьми, прежде всего женщинами и детьми, ставшая в последние годы международной проблемой. Рассматриваются особенности этой проблемы в постсоветских государ-
ствах, в первую очередь в странах Центрального Кавказа, обусловленные мощными миграционными потоками, порожденными распадом СССР. Основная цель данной работы — сравнительный анализ имплементации международного права в сфере торговли людьми в национальном законодательстве государств региона.
Публикация данной статьи выполнена при содействии Программы малых грантов для выпускников обменной программы FLEX, финансируемой Бюро образовательных и культурных программ Государственного департамента США, и руководимой Американскими советами по международному образованию (АСПРАЛ/ АКСЕЛС). Мнения, высказанные в данной статье выражают точку зрения автора и не отражают позиции Американских советов по международному образованию.
В в е д е н и е
Термин «торговля людьми», или «траффикинг» (от английского термина «trafficking in human beings»), в последнее время все чаще употребляется в СМИ, хотя еще 20 лет назад во многих странах даже не знали, что этот термин означает. Однако, говоря о таком явлении, в большинстве случаев представители СМИ и правозащитники сводят его к торговле женщинами с целью их сексуальной эксплуатации. Хотя такое представление о феномене траффикинга во многом обосновано, тем не менее круг его жертв гораздо шире, может включать в себя в качестве живого товара мужчин и детей. Так, в Протоколе о предупреждении и пресечении торговли людьми дано следующее развернутое определение: «...торговля людьми означает осуществляемые в целях эксплуатации вербовку, перевозку, передачу, укрывательство или получение людей путем угрозы силой или ее применения или других форм принуждения, похищения, мошенничества, обмана, злоупотребления властью или уязвимостью положения, либо путем подкупа, в виде платежей или выгод, для получения согласия лица, контролирующего другое лицо. Эксплуатация включает, как минимум, эксплуатацию проституции других лиц или другие формы сексуальной эксплуатации, принудительный труд или услуги, рабство или обычаи, сходные с рабством, подневольное состояние или извлечение органов»1.
Согласно данным Международной организации труда, около 2,45 млн чел. (в основном женщины и дети) только в Европе оказались жертвами торговли людьми2. Интерпол полагает, что ежегодно около 120 000 женщин и детей из стран Восточной Европы становятся жертвами торговли людьми в государствах Западной Европы3. В условиях нарастающей глобализации мира эта проблема постепенно принимает характер транснациональной угрозы и в настоящее время вошла в ряд злободневных проблем почти во всех постсоветских странах, в том числе в государствах Центрального Кавказа4.
Именно поэтому в основу данной статьи было положено рассмотрение нескольких ключевых вопросов:
— что представляет собой проблема «траффикинга» в эпоху глобализации, трансформация его детерминант в контексте разрастающегося глобального экономического кризиса;
— имплементация международного права в сфере борьбы с торговлей людьми в государствах Центрального Кавказа;
— текущая ситуация и национальные механизмы противодействия торговле людьми в государствах Центрального Кавказа.
1 Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности. Резолюция 55/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 15 ноября 2000 года [http:/ /www.un.org/russian/documents/instruments/docs_ru.asp?type=conven].
2 См.: Trafficking in Women. The Misery behind the Fantasy: From Poverty to Sex Slavery. A Comprehensive European Strategy, Justice and Home Affairs, The European Commission [http://ec.europa.eu/justice_home/news/ 8mars_en.htm], 20 March 2009.
3 См.: Trafficking in Human Beings in the European Union: A Europol Perspective. Europol, February
2008.
4 Автор придерживается предложенной азербайджанским исследователем Э. Исмаиловым структуризации Кавказского региона, согласно которой в нем выделяются следующие политико-географические субрегионы: Северный Кавказ (приграничные автономные государственные образования Российской Федерации); Центральный Кавказ (Азербайджан, Грузия и Армения); Южный Кавказ (приграничные с Азербайджаном, Грузией и Арменией илы Турции — Юго-Западный Кавказ и северо-западные останы Ирана — Юго-Восточный Кавказ) (см.: Исмаилов Э., Эсенов М. Центральная Евразия в новых геополитических и геоэкономических измерениях // Центральная Евразия 2005. Аналитический ежегодник. Sweden: СА&СС Press, 2006. С. 11—47).
Торговля людьми — феномен глобального мира
Прежде всего следует отметить, что данная проблема актуальна практически для всех стран мира, которые в этом плане делятся на государства происхождения5, страны транзита и страны назначения6. В силу своих особенностей и новизны проблема траффикинга требует более пристального внимания исследователей.
При этом крайне сложно (почти невозможно) назвать даже приблизительные числа жертв траффикинга, так как эти данные трудно поддаются оценке вследствие нелегального характера данного фактора. Более того, даже информация, которую приводят различные международные организации, носит противоречивый характер. Так, согласно оценкам Государственного департамента США, ежегодно порядка 800 тыс. женщин, мужчин и детей перевозят через международные границы в целях прибыльной сексуальной эксплуатации7. По данным ООН, только за 2006 год было выявлено около 21 400 жертв торговли людьми среди 111 стран, участвующих в исследовании8. Из них около 66% — женщины, 12% — мужчины, 13% — девочки, 9% — мальчики9. Как видим, данные, приводимые различными международными структурами, в значительной степени различаются между собой. Нам представляется, что подобные расхождения объясняются не только различными методиками исчисления жертв траффикинга, но и латентным характером этого вида преступлений, что, разумеется, не обеспечивает достоверности данных о них.
Существует мнение, что увеличение потоков миграции приводит к созданию дополнительных миграционных барьеров в странах назначения10. Отсюда возникают новые возможности для развития организованной криминальной деятельности по доставке и удержанию в условиях рабства нелегальных мигрантов.
По мнению многих представителей НПО, причины торговли людьми как феномена глобального масштаба следует искать в первую очередь в социально-экономическом положении стран, в которых она процветает. Действительно, чаще всего жертвы торговли людьми — граждане неблагополучных государств, которые, пытаясь выбраться из бедности, зачастую попадают к продавцам живого товара. Однако, по нашему мнению, в имеющихся трактовках столь сложной проблемы часто имеют хождение значительные упрощенческие и односторонние подходы, согласно которым:
— торговля людьми — относительно новая проблема;
— проблема торговли людьми преимущественно касается развивающихся и отсталых стран;
— решение данной проблемы возможно политико-правовыми средствами, и ответственность за их реализацию лежит на правительствах самих стран происхождения или транзита торговли людьми;
5 На сегодняшний день страны происхождения, или страны-поставщики жертв торговли людьми в государства Европейского союза, — это Молдова, Украина, Болгария, Румыния, Россия и Нигерия (см.: Trafficking in Human Beings in the European Union: A Europol Perspective).
6 На сегодняшний день странами назначения в Европе являются прежде всего такие страны Европейского союза, как Германия, Австрия, Франция, Нидерланды, Бельгия, Испания, Италия и Великобритания (см.: Trafficking in Human Beings in the European Union: A Europol Perspective).
7 См.: Secretary for Democracy and Global Affairs, Office to Monitor and Combat Trafficking in Persons, US Department of State [http://www.state.gov/g/tip/c16467.htm], 23 March 2009.
8 См.: Всемирный доклад о торговле людьми. Глобальная инициатива по борьбе с торговлей людьми. Управление по наркотикам и преступности (УНП ООН), февраль 2009. С. 8 [http://www.unodc.org/documents/ human-trafficking/Executive_summary_russian.pdf].
9 См.: Там же.
10 См.: Volpicelli S. Understanding and Counteracting Trafficking in Persons. The Acts of the Seminar for Women Religious. Rome: IOM, 2004.
— страны происхождения противодействуют торговле людьми в основном в рамках борьбы с нелегальной иммиграцией;
— этот вид преступления совершают организованные преступные группировки и, соответственно, он носит лишь организованный криминальный характер.
На протяжении истории человечества всегда имели место отношения, основанные на подчинении более слабого более сильному и обусловленные экономическим спросом. По сравнению с историей торговли людьми противодействие этому антисоциальному явлению имеет гораздо более скромные временные параметры. В качестве наиболее узловых вех такой борьбы, начавшейся по сути лишь в XIX веке11, в современном международном праве обычно выделяют:
— Конвенцию о борьбе с торговлей людьми и с эксплуатацией проституции третьими лицами (2 декабря 1949 г.);
— Дополнительную Конвенцию об упразднении рабства, работорговли и обычаев, сходных с рабством (7 сентября 1956 г.);
— Конвенцию о правах ребенка и Факультативный протокол к ней, касающийся торговли детьми, детской проституции и детской порнографии (25 мая 2000 г.);
— Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности (15 ноября 2000 г.);
— Брюссельскую декларацию Европейской конференции по предотвращению и борьбе с торговлей людьми (18—20 сентября 2002 г.);
— Конвенцию Совета Европы о противодействии торговле людьми (16 мая 2005 г.) и др.;
— Рамочное решение Европейского союза по предотвращению и борьбе с торговлей людьми 2002/629ЯНА (19 июля 2002 г.);
— Директиву Европейского союза о предоставлении краткосрочных видов на жительство, выдаваемых жертвам нелегальной иммиграции или торговли людьми, которые сотрудничают с компетентными органами 2004/81/ЕС (29 апреля 2004 г.);
— Директиву Европейского союза, определяющую организацию незаконного въезда, транзита и пребывания 2002/90/ЕС (28 ноября 2002 г.);
— Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН о торговле женщинами и девочками, принятую на ее 63-й сессии 18 декабря 2008 года.
На основе указанных документов международного права страны мирового сообщества принимают ряд законодательных мер. К ноябрю 2008 года законы о борьбе с торговлей людьми, охватывающие все основные формы такой торговли12, приняли 63% от 155 стран и территорий. Еще 16% стран приняли законы о борьбе с торговлей людьми,
11 См.: Приложение о запрете торговли африканцами на международном уровне к Генеральному акту, принятому Венским конгрессом (1815 г.); Лондонский договор (1841 г.), заключенный Англией, Францией, Россией, Австрией и Пруссией и приравнявший работорговлю к пиратству; Генеральный акт Берлинской конференции (1885 г.), констатировавший запрещение работорговли международным правом; Генеральный акт Брюссельской конференции (1890 г.), установивший обязательство принять в национальном праве уголовную ответственность за насильственный захват заложников; Сен-Жерменский договор (1919 г.) регламентировавший обязанность сотрудничества для полного уничтожения рабства и работорговли (см.: Лукашук И.И., Наумов А.Н. Международное уголовное право. М.: Спарк, 1999).
12 Законы, согласно которым уголовно наказуемыми признаны, по меньшей мере, сексуальная эксплуатация и принудительный труд безотносительно к возрасту или полу потерпевших.
охватывающие только отдельные элементы определения13, содержащегося в Протоколе14. Если в 2003 году законодательство о борьбе с торговлей людьми имелось лишь в одной трети стран, представивших информацию для Всемирного доклада о торговле людьми, то к концу 2008 года такое законодательство приняли уже четыре пятых стран. В результате принятия Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми и наказании за нее, число стран, в которых действует законодательство о борьбе с торговлей людьми, в течение 2003—2008 годов увеличилось более чем в два раза. Кроме того, в 54% стран, направивших ответы, были созданы специальные полицейские подразделения по борьбе с торговлей людьми, а более чем в половине стран разработаны национальные планы действий по борьбе с данной проблемой15.
Как видим, в международном праве принято немало нормативных актов, направленных против торговли людьми. Однако при всем своем разнообразии эта борьба сводится преимущественно к двум аспектам:
— подходу, основанному на уголовном судопроизводстве (включая превенцию, защиту, расследование и уголовное преследование);
— подходу, основанному на противодействии торговле людьми в странах происхождения и транзита посредством повышения общественной осведомленности.
Однако насколько продуктивны данные подходы? Чем объяснить то, что именно в последние десятилетия торговля людьми приняла столь масштабный характер, почему многочисленные международные и национальные программы противодействия торговле людьми еще весьма далеки от эффективности? Среди мифологем, связанных с этой проблематикой, следует отметить несколько. Попробуем разобраться в них.
Мифологема «демонизации» международных преступных групп, занимающихся траффикингом. Нам представляются обывательскими, даже несколько наивными попытки свести причины глобализации торговли людьми к непомерной жадности международных преступных синдикатов или к коррумпированности правительственных структур в отдельных странах. По своей природе они не относятся к самостоятельным факторам, а играют, по сути, роль своеобразных «каналов-проводников» реализации «теневых» аспектов основного закона рыночной экономики — равновесия между спросом и предложением.
По нашему мнению, многомиллиардные доходы, получаемые от траффикинга, устойчивая динамика их роста16 связаны с рядом объективных детерминант, делающих миграционные «волны» фактически неизбежными:
— различные типы воспроизводства населения в развитых и развивающихся странах обусловливают двухстороннюю потребность массовой миграции;
— большие разрывы в уровнях доходов между населением развивающихся и развитых стран делают миграцию крайне привлекательной;
— отсутствие так называемого «конкурентного преимущества» (в материальном производстве, секторе услуг и т.д.) в большинстве развивающихся стран зачастую превращает экономическую миграцию для активной части их населения в единственно реальный способ улучшения материальных условий жизни.
13 Например, законы, которые охватывают лишь сексуальную эксплуатацию или предусматривают защиту только женщин или детей.
14 См.: Всемирный доклад о торговле людьми. Резюме. С. 4.
15 См.: Там же.
16 По вопросу «теневых» аспектов глобальной экономики, в том числе связанных с их криминализацией, см.: Криминальная глобализация экономики. В кн.: Экономическая теория преступлений и наказаний. Выпуск 5 / Под ред. Л.М. Тимофеева, В.А. Латова. РГГУ, 2002.
Таким образом, сами потребности людей — в одних странах покупать, а в других продавать (рабочую силу, развлечения, «личные услуги», донорские органы) — диктуют массовый «переток» населения.
Естественно, что глобальные масштабы миграции в условиях наличия государственных границ и установленных национальными правительствами ограничений (миграционных квот, норм законодательства, и т.д.), не вмещаясь в них, неизбежно стимулируют их неконтролируемые формы: возникновение огромных «черных рынков», криминальных схем транспортировки и эксплуатации людей. Другими словами, нелегальная международная торговля людьми становится формой ответа на «рыночный» запрос.
Мифологемы, порожденные феминистскими трактовками в подходах к данной проблеме, согласно которым торговля людьми сводится преимущественно к принудительной сексуальной эксплуатации женщин. Большинство экспертов считают, что от 80% до 90% жертв торговли людьми составляют женщины. В Докладе ООН о торговле людьми за 2008 год, подготовленным Управлением по наркотикам и преступности (УНП ООН), приведены свежие данные о современных формах рабства, описывается его природа и поистине глобальные масштабы, а также указываются самые распространенные формы торговли людьми: сексуальная эксплуатация (79%) и принудительный труд (18%)17.
Мы полагаем, что имеющиеся в осмыслении проблемы траффикинга классические подходы во многом в перевернутом виде отражают существующие здесь причинно-следственные связи. Это проявляется прежде всего в том, что в цепочке траффикинга «страна происхождения — страна транзита — страна назначения» традиционно исходным пунктом считается именно страна происхождения. Как ни парадоксально, при этом экономическая составляющая проблемы торговли людьми объясняется в большинстве случаев внеэкономическими категориями, поскольку игнорируется основной механизм рыночной экономики — спрос рождает предложение.
Напротив, именно растущий спрос в странах-реципиентах, связанный с высокими тарифами на «услуги» местных жителей в секс-индустрии развитых стран18, приводит к возникновению монопольных конкурентных рынков. Их существование в сочетании с низкой оплатой женщин-мигрантов создают гигантские экономические «ножницы», делающие «секс-индустрию» необычайно прибыльным для ее организаторов сегментом рынка рабочей силы со всеми вытекающими из этого факта негативными и криминальными последствиями. Именно отсюда «растут ноги» этого вида криминального бизнеса, находящегося по доходам на третьем месте после торговли оружием и наркобизнеса. По мнению экспертов, «до сих пор не ясно, кто играет в этой области преступности ведущую роль: организации, действующие в странах происхождения, или организации в государствах назначения»19. Мы полагаем, что «пусковой механизм» торговли людьми следует искать все же в странах назначения, в существовании огромного «черного» рынка потребления нелегальной рабочей силы, ужесточении в них миграционного режима, создании общей зоны свободной торговли и передвижения20, которые уже в свою очередь стимулируют чудовищную по своим масштабам виктимацию женщин и детей. В этом плане показательна состоявшаяся в сентябре 2004 года конференция Бюро по демократическим
17 См.: UNODC Report on Human Trafficking Exposes Modern Form of Slavery [http://www.unodc.org/ unodc/en/human-trafficking/global-report-on-trafficking-in-persons.html].
18 Объяснение высоких тарифов в секс-индустрии, обусловленных существованием неэластичного предложения рабочей силы в этой сфере, изложено в книге: Coyle D. Sex, Drugs & Economics: An Unconventional Introduction to Economics. New York; London: Texere, 2002.
19 См.: Всемирный доклад о торговле людьми. Резюме. С. 7—8.
20 К примеру, согласно Шенгенским правилам, пограничный контроль отсутствует на внутренних границах между странами шенгенской группы.
институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ «Обеспечение защиты прав человека в странах назначения: как пресечь торговлю людьми?», на которой основное внимание уделялось важности расширения сотрудничества между странами происхождения жертв торговли людьми и государствами назначения21.
Еще один аспект проблемы связан с тем, что в большинстве стран мира мужчины составляют более 90% заключенных в тюрьмах (особенно в сфере насильственных преступлений). Можно было бы предположить, что и торговлей людьми, сопряженной с открытым насилием, также занимаются преимущественно мужчины. Однако, согласно данным по 46 странам, ключевую роль в этой сфере играют женщины. Так, в Европе их доля среди лиц, осужденных за торговлю людьми, выше, чем среди осужденных за большинство других видов преступлений22.
Необходимость своего рода дефеминизированного прочтения проблемы траффикинга фактически признают и авторы упомянутого выше Глобального доклада ООН. Тот факт, что работорговлей больше занимаются женщины, даже для них оказался удивительным: «Удивительно, но в 30% стран, предоставивших информацию о гендерных торговцах, женщины составляют их наибольшую долю. В некоторых частях мира торговля женщинами со стороны женщин является нормой»23. В то же время, по мнению спецпредставителя ОБСЕ по борьбе с траффикингом Эвы Биоде, то, что за торговлю людьми привлекают к ответственности главным образом женщин, отнюдь не исключает, что за ними стоят мужчины, более влиятельные силы и большие деньги24.
Таким образом, хотя международно-правовая база в сфере противодействия торговле людьми, идентификации и оказания помощи ее жертвам за последние 20 лет все больше укрепляется, непрерывно расширяется круг соответствующих исследований в этой сфере, проблема траффикинга, как мы убедились, имеет устойчивую тенденцию к глобализации. Применительно к Центральному Кавказу «проблемные» области можно в основном систематизировать в рамках двух групп вопросов:
— имплементация и соответствия национального законодательства государств региона международному праву;
— текущая ситуация и национальные механизмы противодействия торговле людьми.
Имплементация международного права в сфере борьбы с траффикингом в государствах Центрального Кавказа
Как мы уже отмечали, проблема торговли людьми имеет комплексный характер. К факторам, способствующим вовлечению женщин в процессы нелегальной миграции и их виктимизации, зачастую относится отсутствие необходимого юридического инструментария. Именно поэтому международное сообщество одной из своих приоритетных задач в этой сфере считает приведение национальной законодательной базы в соответствие с международными стандартами.
21 См.: Ensuring Human Rights Protection in Countries of Destination: Breaking the Cycle of Trafficking, 23—24 September 2004 [http://www.osce.org/item/15919.html].
22 См.: Всемирный доклад о торговле людьми. Резюме. С. 7.
23 UNODC Report on Human Trafficking Exposes Modern Form of Slavery.
24 См.: [http://echo-az.info/obshestvo06.shtml], 18 июня 2008.
Следует отметить, что, осознавая важность проблемы траффикинга, государства Центрального Кавказа в течение последнего десятилетия также проделали значительную работу по имплементации международных стандартов в свои законодательные базы (см. табл. 1)25.
Таблица 1
Государства Центрального Кавказа Международные конвенции Азербайджан Армения Грузия
Конвенция ООН 1989 года о правах ребенка и Факультативный протокол к ней, касающийся торговли детьми, детской проституции и детской порнографии 25 мая 2000 года 8.09.2000 3.07.2002 24.9.2003 30.09.2005
Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года 12.12.2000 30.10.2003 15.11.2001 1.07. 2003 13.12.2000 5.09.2006
Конвенция Совета Европы о противодействии торговле людьми от 1б мая 2005 года — 16.05.2005 14.04.2008 19.10.2005 14.03.2007
Однако подписание и ратификация тех или иных актов международного права отнюдь не гарантируют их эффективную реализацию. Поэтому считаем целесообразным рассмотреть в нашей статье конкретные аспекты имплементации международных стандартов, в том числе на примере Конвенции Совета Европы о противодействии торговле людьми26 (вступила в силу 1 февраля 2008 г.), используемой в качестве основного инструмента противодействия траффикингу.
Как ожидается, этот документ может существенно изменить ситуацию по защите и реабилитации жертв в странах происхождения (в основном страны постсоветского пространства) и государствах назначения (в большинстве своем страны — члены ЕС). Конвенция СЕ по борьбе с торговлей людьми не может осуществляться в равной степени во всех государствах — членах Совета Европы, так как между 47 странами, являющимися членами СЕ и относящимися к Европейскому региону, имеются значительные различия: от группы стран с переходной экономикой до экономически сильных и политически стабильных стран Европейского союза. В итоге даже если законодательные базы и будут уравнены, на практике актуальность Конвенции СЕ по борьбе с торговлей людьми будет сильно варьироваться в зависимости от традиций локальных культур, норм правосознания, принципа верховенства права и экономического роста.
25 Составлено автором на основе данных ООН и Совета Европы о статусе Конвенций.
26 Конвенция СЕ о противодействии торговле людьми (принята в Варшаве 16 мая 2005 г.) вступила в силу 1 февраля 2008 года (10 ратификаций, включая 8 государств-членов). По состоянию на март 2009 года ее уже подписали 40 и ратифицировали 20 государств — членов Совета Европы (см.: Конвенция Совета Европы о противодействии торговле людьми СДСЕ № 197. Статус на 18/3/2009 [http://www.coe.int/trafficking]).
Первое, наиболее явное различие между странами Центрального Кавказа состоит в том, что Конвенция СЕ — юридически обязательный документ для Армении и Грузии, но не для Азербайджана, который по состоянию на сегодняшний день не подписал и не ратифицировал ее. Отметим, что наряду с Азербайджаном, по разным причинам этот документ пока не подписали еще ряд стран — членов Совета Европы: Лихтенштейн, Монако, Россия, Турция, Чехия, Эстония; подписали, но не ратифицировали 20 стран (Бельгия, Венгрия, Германия, Греция, Ирландия, Испания, Италия и др.). Столь значительное число государств, в которых Конвенция СЕ еще не вступила в силу, эксперты объясняют необходимостью привести их законодательную базу в соответствие с предлагаемыми стандартами. После ратификации Конвенции ее нормы приобретают уже юридически обязательный характер.
Еще одна правовая особенность проблемы коренится в наличии на Центральном Кавказе конфликтных зон — Нагорного Карабаха, Абхазии, Южной Осетии, которые создают правовой вакуум в борьбе с торговлей людьми в рамках единого пространства Совета Европы. Кроме того, практически полностью остается за рамками международного права вопрос о судьбах многих граждан Азербайджана, остающихся в армянском плену и подвергающихся рабскому труду. По данным Международного Красного Креста, в Азербайджане семьи более чем 4 400 лиц, пропавших без вести в связи с нагорнокарабахским конфликтом, до сих пор не имеют сведений о том, что случилось с их родными. Эти люди имеют право знать о судьбе своих близких, и власти обязаны предоставить им соответствующую информацию27. Однако правительство Армении отказывается предоставить сведения по этому вопросу.
Во всех трех странах Центрального Кавказа Совет Европы планирует реализовать программы с целью повышения осведомленности людей о потенциальной угрозе траффикинга, а также оказания правительствам содействия как в защите местных и транзитных жертв траффикинга, так и в судебном преследовании лиц, занимающихся данной практикой. Эти продолжительные планируемые инициативы предназначены для облегчения ратификации и имплементации трех основных юридических инструментов в данной сфере:
— Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее;
— Конвенции Совета Европы по борьбе с торговлей;
— Конвенции о правах ребенка и Факультативного протокола к ней, касающегося торговли детьми, детской проституции и детской порнографии.
Текущая ситуация и национальные механизмы противодействия торговле людьми в государствах Центрального Кавказа
Различия между странами региона проявляются также в характере и масштабах проблемы траффикинга в каждой из них. С учетом того, что в международной исследова-
27 См.: [http://www.icrc.org/web/rus/siterus0.nsf/html/azerbaijan-news-130209].
тельской литературе одним из общепринятых инструментов анализа служат рейтинговые данные по траффикингу, ежегодно публикуемые Госдепартаментом США28, то, опираясь на них, попробуем вкратце охарактеризовать ситуацию в каждой стране Центрального Кавказа.
Азербайджан
Страна транзита и происхождения траффикинга. Женщины и дети из Азербайджана становятся жертвами торговли людьми в основном в целях сексуальной эксплуатации в Турции и Объединенных Арабских Эмиратах, в целях сексуальной эксплуатации и насильственного труда в Иране, Пакистане и Индии. Кроме того, Азербайджан служит транзитным пунктом для жертв из Узбекистана, Кыргызстана, Казахстана и Молдовы, направляющихся в Турцию и Объединенные Арабские Эмираты29.
Рисунок 1 30
Жертвы торговли людьми, выявленные официальными органами Азербайджана, в соответствии с их полом и возрастом (2006—2007 гг.)
1
9 100
1 Qe]
2006 2007
1 1 Женщины И Девочки 1 1 Мужчины
И с т о ч н и к: Министерство внутренних дел.
28 Составители отчета Госдепартамента США распределяют страны по следующим категориям. Категория 1: страны, чьи правительства полностью соблюдают установленные в законе минимальные стандарты; Категория 2: страны, чьи правительства не полностью соблюдают установленные в законе минимальные стандарты, но прилагают значительные усилия, чтобы обеспечить их выполнение. Контрольный список стран категории 2 — страны, чьи правительства не полностью соблюдают установленные в законе минимальные стандарты, но прилагают значительные усилия, чтобы обеспечить их выполнение, при следующих условиях: а) абсолютное число жертв тяжких форм торговли людьми весьма значительно или значительно растет; или б) не удалось представить доказательства возросших усилий по борьбе с тяжкими формами торговли людьми по сравнению с прошлым годом; или в) мнение о том, что страна прилагает значительные усилия по выполнению минимальных стандартов, основано на обязательствах страны предпринять дополнительные шаги в следующем году. Категория 3: страны, чьи правительства не полностью соблюдают минимальные стандарты и не прилагают значительных усилий в этом направлении [http://www.state.goV/g/tip/rls/reports/2009/116114.htm].
29 См.: Secretary for Democracy and Global Affairs, Office to Monitor and Combat Trafficking in Persons, US Department of State [http://www.state.gov/g/tip/c16467.htm].
30 См.: [www.unodc.org/unodc/en/human-trafficking/global-report-on-trafficking-in-persons.html].
Рисунок 231
Жертвы торговли людьми в Азербайджане, опекаемые НПО «Чистый мир», в соответствии с их полом и возрастом (2004—2007 гг.)
140
120
100
80
60
40
20
0
10
Ш.
48 |
2004 2005 2006 2007
1 1 Женщины 1 1 Мужчины П Дети
И с т о ч н и к: «Чистый мир» и ЮМ.
Данные о количестве жертв торговли людьми, приводимые азербайджанскими государственными органами и неправительственными организациями, весьма разнятся. Однако, в отличие от двух других государств региона, в Азербайджане данные госструктур оказались вдвое выше, чем у НПО, что может свидетельствовать о стремлении официальных ведомств не скрывать реального положения дел (см. рис. 1 и 2).
В целом в Азербайджане, согласно официальной статистике, реализация стратегии по противодействию торговле людьми за последние пять лет имеет позитивную динамику. Так, распоряжением президента страны Ильхама Алиева в 2004 году был утвержден «План национальных мероприятий по борьбе с траффикингом в Азербайджане» и назначен национальный координатор по его реализации. В 2005-м парламент страны принял закон «О борьбе с торговлей людьми». В 2006 году в Министерстве внутренних дел республики было создано специальное Управление по борьбе с траффикингом.
В 2006 году в стране было выявлено 27 фактов и 85 жертв, в 2007-м — 74 факта и 101 жертва, в 2008-м было раскрыто уже 342 преступления, связанных с торговлей людьми. Это на 119 фактов больше, чем в 2007-м, 68 из них квалифицируются по ст. 68 Уголовного кодекса, касающейся торговли людьми. За противоправные действия в этой сфере всего привлечены к уголовной ответственности 315 человек. В докладе Национального координатора также отмечается, что большинство из 48 жертв торговли людьми, размещенных в 2008 году в убежища, реинтегрировались в общество, 7 были обеспечены работой, 3 прошли профессиональные курсы, 9 жертвам был возмещен в судебном порядке нанесенный материальный ущерб, 41 жертва в процессе реинтеграции получала пособия32.
31 См.: [www.unodc.org/unodc/en/human-trafficking/global-report-on-trafficking-in-persons.html].
32 См.: Информационный юридический портал Legal.Az [http://www.legal.az/content/view/6167/115/].
Рисунок 3
Рэнкинг Азербайджана по годам
Этот заметный рост в улучшении работы, связанный с раскрытием преступлений, общим повышением профессионализма сотрудников, тем не менее не отменяет наличие нерешенных проблем, что отразилось в промежуточной оценке Госдепартамента США за май — ноябрь 2008 года. Азербайджан, который по итогам 2006—2007 годов был отнесен ко второй категории стран, в течение 2008 года имел ограниченный прогресс в сфере борьбы с торговлей людьми (см. рис. 3)33.
Основные проблемы Азербайджана по текущей ситуации борьбы с траффикингом:
> С февраля 2008 года в созданное Управление по борьбе с траффикингом переданы все дела, связанные с торговлей людьми. Однако в этом спецподразделе-нии до сих пор не проведены тренинги по торговле людьми и правам человека. Хотя именно идентификация жертв является одной из главных задач данной структуры.
> В вопросе идентификации жертв пока отсутствует эффективная кооперация действий государственных подразделений НПО.
Армения
В отличие от двух других государств Центрального Кавказа Армения является первичным источником-страной для торговли людьми. Женщин и детей в основном продают в Турцию и Объединенные Арабские Эмираты в целях сексуальной эксплуатации, а также в Россию — в целях насильственного труда34. Доклад Госдепартамента США также включает продажу в такие страны, как Кувейт, Катар, Бахрейн, но официальных данных по этому поводу нет. Сведения о количестве жертв торговли людьми, приводимые государственными органами и НПО, сопоставимы и весьма занижены.
Согласно докладу Госдепартамента США, в 2007 году правительство страны расследовало лишь 14 случаев траффикинга с целью трудовой и сексуальной эксплуатации. В целом же, по оценке госдепартамента США, в торговлю людьми вовлечено около 2 тыс. женщин Армении. Всего по делам о траффикинге было осуждено 11 человек, которых лишили свободы на сроки от 1 года до 8 лет либо оштрафовали. Одновременно
33 Cm.: Trafficking in Persons Interim Assessment (May — November 2008). Trafficking in Persons Report,
27 January 2009 [http://www.state.gov/g/tip/rls/reports/2009/116114.htm].
34 Cm.: Secretary for Democracy and Global Affairs, Office to Monitor and Combat Trafficking in Persons, US Department of State.
Рисунок 4 35
Жертвы торговли людьми, выявленные официальными органами Армении, в соответствии с их полом и возрастом (2004—2006 гг.)
■г
1 44 1
1531
9
2004 2005 2006
1 1 Женщины 1 1 Мужчины
И с т о ч н и к: Министерство иностранных дел.
Рисунок 5'
Жертвы торговли людьми, опекаемые НПО в Армении, в соответствии с их полом и возрастом (2003 — март 2007 гг.)
50
30 30 6
20 1
10 І311 [го] Г24! 6
0 1
2003 2004 2005 2006 до марта 2007
□ Женщины |Щ Мужчины
И с т о ч н и к: Жертвы торговли людьми, поддерживаемые НПО в Армении, ПРООН.
35 См.: [www.unodc.org/unodc/en/human-trafficking/global-report-on-trafficking-in-persons.html].
36 См.: Там же.
Госдепартамент отмечает факты отсутствия уголовных дел по обвинениям должностных лиц в траффикинге37. В промежуточной оценке Госдепартамента США за май — ноябрь 2008 года указывается, что за данный период правительство Армении добилось скромного прогресса в борьбе с торговлей людьми и его рэнкинг с 2005 года не поднимается с уровня 2 WL (см. рис. 6)38.
Рисунок 6
Рэнкинг Армении по годам
Основные проблемы страны по текущей ситуации борьбы с траффикингом таковы.
> Согласно данным Госдепартамента, хотя в Армении выявленных жертв торговли людьми больше, чем в Грузии и Азербайджане, статистика эта проблематична, так как часто относится к зафиксированной проституции.
> Армения приняла Национальный план действий и Национальный механизм направления жертв торговли людьми в НПО и другие структуры, обеспечивающие их защиту. Однако ни один из этих документов не доступен широкой общественности на английском либо русском языках.
> В Армении лица, против которых возбуждали уголовные дела по обвинению в торговле людьми, отделывались мягкими наказаниями, в частности преступников приговаривали к условному наказанию.
> Слабая работа правозащитных организаций по борьбе с траффикингом.
Грузия
Страна транзита и происхождения. Женщин и детей из Грузии, а также транзитом из Украины, Молдовы, России и других постсоветских стран в основном продают в Турцию, Объединенные Арабские Эмираты и государства Западной Европы39.
В отличие от Азербайджана и Армении, данные о количестве жертв торговли людьми в Грузии в основном опираются на информацию, предоставленную Министерством иностранных дел республики. Отсутствие альтернативных данных по НПО не дает воз-
37 Cm.: Secretary for Democracy and Global Affairs, Office to Monitor and Combat Trafficking in Persons, US Department of State.
38 Cm.: Trafficking in Persons Interim Assessment (May — November 2008).
39 Cm.: Secretary for Democracy and Global Affairs, Office to Monitor and Combat Trafficking in Persons, US Department of State.
Рисунок 7
Рэнкинг Грузии по годам
можности верификации официальной статистики. Составители рэнкинга по траффикингу отмечают значительные сдвиги в этой сфере в Грузии в 2007—2008 годах и поместили ее на первом уровне (см. рис. 7)40.
Основные проблемы Грузии по текущей ситуации борьбы с траффикингом:
> Механизм направления жертв в НПО хотя в целом работает эффективно, все же необходимо улучшить координацию их деятельности на этом направлении с государственными органами.
> Государственные структуры нередко по ошибке предъявляют обвинения жертвам торговли людьми, к ним часто относятся как к нелегальным мигрантам.
Таким образом, текущая ситуация с траффикингом в трех странах Центрального Кавказа хотя и варьируется (Грузия — первый уровень, Азербайджан и Армения — второй уровень), но общим для них является низкое число выявленных жертв (особенно в Армении). О реальных объемах торговли людьми судить трудно, но, согласно достоверной статистике, больше жертв, выявленных в Азербайджане, затем в Армении и Грузии.
Таблица 241
Годы 2004 2005 2006 2007
Данные организации Госорганы Н =1 О Госорганы Н О ы н га орг НПО со о Г Госорганы Н О
Азербайджан — 10 —6 6 2 5 00 1 О 5 О
Армения 3 3 1 2 3 5 4 3 о —6
Грузия —— 13 — 21 — ——
На низком уровне пока реагируют эти страны на сигналы о причастности официальных лиц к торговле людьми, аналогично расследуют и в судебном порядке преследуют со-
40 См.: Trafficking in Persons Interim Assessment (May — November 2008).
41 Сводная таблица составлена на основе данных [www.unodc.org/unodc/en/human-trafficking/global-report-on-trafficking-in-persons.html].
участие в ней сотрудников правоохранительных органов. В залах суда с жертвами часто обращаются как с преступниками, широко распространена психологическая установка возложения ответственности на самих жертв торговли людьми: «Женщины сами этого искали, они глупы и наивны, знали, что едут работать в качестве проституток, искали легких денег или не делали ничего, чтобы убежать» и т.д. Жертвы торговли людьми часто сталкиваются с непониманием и виктимизацией со стороны людей, которые должны им помогать.
Отдельный и достаточно сложный вопрос — добровольное возвращение жертв торговли людьми на родину. Добровольное возвращение иностранных граждан, ставших жертвами торговли людьми, в страны их происхождения в Азербайджане, Армении и Грузии ныне осуществляется с помощью неправительственных организаций, соответствующих государственных органов и международных организаций по миграции (МОМ). Однако нет достоверных данных о динамике этого процесса.
Согласно законодательству государств региона, жертва не может быть депортирована, если пострадавший несовершеннолетний (например, статья 16 закона Азербайджанской Республики о борьбе с торговлей людьми). Статья 15 этого закона содержит общие положения о том, что все жертвы должны быть возвращены и реинтегрированы в их нормальную жизнь42. Закон также защищает права и интересы граждан Азербайджана, которые стали жертвами торговли людьми, и их возвращение на родину. Однако в реальности в Армении, Азербайджане и Грузии жертвы торговли людьми могут быть депортированы, поскольку законодательства этих стран не затрагивают вопросы добровольного возвращения, а также сотрудничества с государственными структурами другой страны, чтобы предотвратить ревиктимизацию.
Как отмечается в документах Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека, один из наиболее эффективных способов достижения прогресса в борьбе с траффикингом — создание механизмов перенаправления жертв торговли людьми на национальном уровне, в качестве основных компонентов которого выделяют идентификацию предполагаемых жертв торговли людьми, основные принципы соглашений о сотрудничестве, услуги по защите и поддержке, репатриацию и социальную интеграцию43. Указанные компоненты затрагиваются в принятых во всех государствах региона национальных планах действий по борьбе с торговлей людьми44. Однако, во-первых, в них они лишь декларированы в общем контексте, во-вторых, не содержат конкретной стратегии и инструментов реализации. Поэтому в 2008—2009 годах активизировалась работа по созданию национальных механизмов. В ноябре 2008 года, после шестимесячной общенациональной экспериментальной проверки, правительство Армении официально приняло Национальный механизм перенаправления жертв торговли людьми. По сообщениям СМИ, в первом полугодии 2009-го Кабинет министров Азербайджана намеревался утвердить «Механизмы помощи жертвам торговли людьми». В этом документе оговорены вопросы выявления жертв траффикинга, оказания им правовой и медицинской помощи, интеграции в общество45. Тем самым будет разрешен один из важнейших аспектов проблемы имплементации, поскольку в законодательстве государств Центрального Кавказа
42 См.: Закон Азербайджанской Республики «О борьбе с торговлей людьми». Статья 16. Оказание помощи детям, ставшим жертвами торговли людьми. Статья 15. Социальная реабилитация жертв торговли людьми [www.mia.gov.az].
43 См.: Механизмы перенаправления жертв торговли людьми на национальном уровне. Объединяя усилия по защите прав жертв торговли людьми. Практическое руководство. Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) — ОБСЕ/БДИПЧ 2004. С. 68—120 [www.osce.org/odihr].
44 См.: National Action Plan to Combat Trafficking in Human Beings in the Republic оf Azerbaijan; National Action Plan on Combating TIP of Georgia 2007—2008; Action Plan for Prevention of Trafficking in the Republic оf Armenia 2007—2009.
45 См.: Преодолеть «синдром насилия», 14 марта 2009 // Зеркало, 17 июня 2009 [http://www.zerkalo.az./ rubric.php?id=40467].
до недавнего времени не содержалось обязательных к исполнению положений об оказании поддержки жертвам, в том числе финансовой. «Доступ и предоставление крова, защиты и помощи жертвам должны своевременно и соразмерно финансироваться. В контексте торговли людьми это зачастую означает должное финансирование функций международных, межправительственных и неправительственных организаций по предоставлению крова. Это также будет способствовать обеспечению независимого статуса этих организаций, в особенности НПО»46.
Существуют две основные модели предоставления финансовой помощи предполагаемым жертвам торговли людьми. Первая — предоставление средств напрямую жертвам торговли людьми из государственного бюджета. Вторая, наиболее часто используемая модель оказания финансовой поддержки — выделение средств организациям и структурам, предоставляющим услуги по защите и поддержке предполагаемых жертв торговли людьми. Наконец, в странах Западной, Центральной и Восточной Европы встречается комбинированная модель международного и национального финансирования услуг47. Полагаем, что именно последняя модель была бы наиболее оптимально адаптирована к условиям государств Центрального Кавказа, поскольку позволяет консолидировать ответственность национальных правительств, институтов гражданского общества и международных организаций.
3 а к л ю ч е н и е
Рассмотренные в статье аспекты проблемы торговли людьми не только раскрывают ее транснациональный характер, но и показывают необходимость комплексного подхода к ее решению. В конвенциях ООН и Совета Европы, документах ОБСЕ разрабатываются конкретные методы решения проблемы торговли людьми: ликвидация «теневых рынков» труда, борьба с бедностью и эксплуататорскими услугами, адресное противодействие преступной индустрии торговли людьми. Однако растущая глобализация этого позорного феномена XXI века демонстрирует, что к факторам, провоцирующим или стимулирующим траффикинг относятся также неадекватность законодательной базы, слабость правоохранительных органов и неэффективность международного сотрудничества.
Поэтому при разработке национальных стратегий для противодействия торговле людьми правительства государств Центрального Кавказа должны укреплять сотрудничество на региональном уровне, а также с ведущими государствами мира и авторитетными международными структурами, обеспечить принятие и неукоснительное соблюдение национального законодательства в сфере борьбы с торговлей людьми в соответствии с международными нормами и как можно скорее ратифицировать международные инструменты, касающиеся противодействия торговле людьми.
46 Рекомендации Европейской конференции по предотвращению и борьбе с торговлей людьми — Глобальные вызовы XXI века, 18—20 сентября 2002 года. Брюссельская декларация о предотвращении и борьбе с торговлей людьми: «Протоколы минимальных стандартов должны составляться между правоохранительными службами и международными организациями и НПО относительно предоставления безотлагательной помощи жертвам торговли людьми». Статья 13.
47 См.: Механизмы перенаправления жертв торговли людьми на национальном уровне. С. 82—84.
