CC BY
473
Т.И. Ряховская
ТОЛКОВАНИЕ КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРЯМОГО ДЕЙСТВИЯ КОНСТИТУЦИИ РФ
Рассматриваются некоторые вопросы деятельности Конституционного Суда РФ в сфере толкования конституционных норм; проблемы, связанные с закреплением этого полномочия в ФКЗ «О Конституционном Суде».
Конституция, являясь Основным Законом государства, обладает важнейшими юридическими свойствами - верховенством и прямым действием; рассчитана на длительное и стабильное действие. Ее толкование -необходимая стадия процесса реализации, впрочем, как и любого иного нормативно-правового акта. По мнению Т.Я. Хабриевой, можно выделить несколько этапов действия Конституции:
1) когда Конституция еще новая и разъяснение ее связано в основном с недочетами правотворчества;
2) когда встает проблема отставания конституционного текста от развития жизни.
Однако в правовом государстве разрыв между Конституцией и общественной практикой недопустим. Обновление конституционных норм через постоянные поправки ведет к «лоскутным» изменениям и дополнениям, а по сему необходимо толкование Конституции, которое без потерь может «приспособить» ее к жизни [1. С. 15-24]. Кроме того, здесь уместно вспомнить, что по своим юридическим характеристикам Конституция РФ является «жесткой», а следовательно, ее толкование, не вносящее изменений в текст, способствует преодолению отставания от социально-экономических, политических реалий без ущерба для авторитета Основного Закона государства.
Более того, как справедливо отмечает А.Б. Венгеров, с учетом прошлого опыта, нынешнего социального прозрения отчетливо видны две формы прямого применения Конституции: 1) с помощью Конституционного Суда, имеющего для этого соответствующие процедуры; 2) с помощью других правоприменительных органов, в том числе судов общей юрисдикции. Однако именно в деятельности Конституционного Суда Конституция РФ выступает как объект толкования, разъяснения, как образец для сопоставления с обычным законом, правовым актом, словом для объяснения права [2. С. 518].
Ранее институт толкования Конституции фактически отсутствовал, российские Основные Законы эти вопросы не регулировали. Конституции РСФСР 1937 и 1978 г. говорили только о толковании законов, которое было отнесено к ведению Президиума Верховного Совета РСФСР, а с 1989 г. - к компетенции Верховного Совета РСФСР. На практике же толкование ряда норм Конституции осуществлялось Съездом народных депутатов РСФСР. Оно основывалось на том, что такую деятельность может осуществлять только принимающий Конституцию орган [3. С. 209]. Таким образом, практическая деятельность по толкованию конституции в России была начата в конце 1980-х - начале 1990-х гг. Здесь уместным будет вспомнить, что в этот же период был введен и институт конституционного контроля.
По сути, Конституционный Суд толкует конституционные нормы при рассмотрении любого дела, в том
числе по запросам органов государственной власти и по жалобам частных лиц на нарушение конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению к конкретном деле (ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции РФ), или при разрешении спора о компетенции (ч. 3 ст. 125 Конституции РФ). Такое толкование Конституции носит во всех случаях, по мнению Г.А. Гаджиева, официальный характер [4. С. 16-17]. Однако Н.В. Витрук, например, по этому поводу считает, что не во всех случаях толкование носит официальный характер: «Суд осуществляет уяснение тех или иных положений федеральной Конституции при осуществлении всех своих полномочий, при рассмотрении любого дела. Но это уяснение смысла положений Конституции идет “для себя”, для собственного употребления» [5. С. 257]. Полагаем, что ученый имеет в виду следующее: до тех пор, пока идеи интерпретации не закреплены в итоговом акте, они не являются обязательными.
Небезынтересной представляется и такая позиция, высказанная Х. Гаджиевым: «Толкование Конституционным Судом Конституции осуществляется при рассмотрении любых вопросов, относящихся к его компетенции. В этом случае толкование является правом Конституционного Суда. Вместе с тем законом прямо закрепляется обязанность толкования Конституции в случае запроса компетентными должностными лицами или государственными органами» [6. С. 31].
Л.В. Лазарев придерживается сходных идей: «При рассмотрении любого дела, обеспечивая верховенство и прямое действие федеральной Конституции, Конституционный Суд сопоставляет с ней проверяемый акт, чтобы ответить на вопрос, соответствует он ей или нет, каково его конституционно-правовое качество. Без толкования смысла и содержания конституционной нормы ответить на этот вопрос невозможно. Поэтому в каждом постановлении, многих определениях Конституционного Суда содержится толкование норм Конституции, конституционно-правового смысла проверяемого закона, иного нормативного акта или их отдельных положений, получающих выражение в правовых позициях. По традиции указанное толкование называют казуальным, т. е. имеющим значение только для данного дела и обязательным лишь для участвующих в нем сторон» [7. С. 75].
В Основном Законе в ч. 5 ст. 125 закреплено, что Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти субъектов РФ дает толкование Конституции РФ. В данном случае речь идет об официальном нормативном толковании, являющимся обязанностью Суда.
В ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде» зафиксировано: «В целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина,
обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации». В ст. 105 указаны субъекты, имеющие право на обращение в Суд с запросом о толковании (он полностью совпадает с обозначенным в Конституции -см. выше). В соответствии со ст. 36 (того же ФКЗ) «...основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции Российской Федерации» [8].
Таким образом, Конституция РФ и ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» отделили официальное нормативное толкование от других категорий дел, которые вправе разрешать федеральный орган конституционного правосудия. Тем не менее, нормативное и казуальное толкование Конституции РФ могут пересекаться, т.к. для них существует значительная совпадающая область - предметное поле конституционной интерпретации. Их взаимосвязь может проявиться и на стадии решения вопроса о допустимости запроса о нормативном толковании [9. С. 523-524].
Однако чем же обусловлен выбор наделения этим полномочием именно Конституционного Суда в России? В рамках дискуссии по этому вопросу Ю.Л. Шульженко, например, приводит следующий аргумент: это связано с тем, что Суду принадлежит важнейшая роль по обеспечению сдерживания и противовеса властей, обеспечению их сбалансированности, и в первую очередь в законодательной сфере. Существенную роль играет также компетенция, которой наделен этот орган, и высокая квалификация его членов [3. С. 209-210]. И. А. Кравец обращает внимание на то, что следует учитывать еще и аргументы правовой традиции, сложившейся в большинстве современных демократических государств преимущественно европейского континента [9. С. 518-519]. Т.Я. Хабриева отмечает, что немаловажным является еще и следующее: «Конституционный Суд может выполнять свою главенствующую роль, т.к. практически все национальные законодательства предусматривают гарантии его независимости, свободы от политического, ведомственного, местного и иного давления. Несменяемость, неприкосновенность, материальная обеспеченность и другие средства правовой защиты судей позволяют последним вести беспристрастный поиск истины, выявление истинного содержания толкуемых норм» [10. С. 69]. К тому же это единственный орган, который уполномочен Конституцией на осуществление такого рода деятельности.
Однако есть и противники наделения полномочием официального нормативного толкования исключительно рассматриваемый орган правосудия. Так, В.О. Лучин пишет по этому поводу следующее: «То, что полномочием толковать Конституцию наделен исключительно Конституционный Суд, нельзя рассматривать как единственно верное решение. По крайней мере, аутентичное толкование Конституции мог бы давать не суд (который и так толкует Конституцию при разрешении конкретных дел), а тот субъект, который ее принимал. В случае, когда Конституцию принимал народ, толкование ее должно даваться высшим представи-
тельным органом государственной власти. Лишение разработчиками Конституции 1993 г. российского Парламента такого права было неслучайным и отвечало стратегической цели - не допустить усиления представительной власти» [11. С. 533-534]. По нашему мнению, обозначенное «наделение» было сделано с целью ограничения влияния политических дебатов на текст Основного Закона. К тому же, если деятельность Суда, в целом, направлена на обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ (что законодательно закреплено), то какой иной орган может давать официальное нормативное толкование, способствующее конкретизации конституционных норм?
Несмотря на легальное закрепление полномочия толкования за Судом, ФКЗ «О Конституционном Суде» имеет ряд недочетов, например: 1) нет конкретизации самого понятия «толкование»; 2) не совсем ясным остается вопрос о том, что такое «неопределенность»; 3) нет закрепления пределов и границ толкования конституционных норм.
Б.С. Эбзеев полагает, что «толкование Конституции РФ состоит в преодолении Конституционным Судом неопределенности в понимании ее положений, в выяснении ее объективного смысла и выявлении содержащихся в Конституции позитивных правовых принципов. По существу, толкование Конституции - один из способов ее конкретизации, предшествующей применению норм Основного закона» [12. С. 146]. По нашему мнению, это определение объясняет термин «толкование» в целом, применительно к конституционному контролю, к официальному нормативному и казуальному толкованию. Однако мы ранее обозначали, что законодательно эти понятия «разведены». Следовательно, более уместной и объемной, на наш взгляд, является идея Т.Я. Хабриевой, высказанная по этому поводу: «Толкование Конституции Конституционным Судом состоит в преодолении, в рамках, установленных законом, процедур и на основе использования всех известных науке приемов и способов, неопределенности понимания Основного закона или соотносимых с ним правовых норм, в казуальной или нормативной объективации подлинного их содержания с целью обеспечения конституционной законности и поддержания надлежащего конституционного правопорядка» [10. С. 72-73]. Важным отличием казуального толкования от нормативного являются их юридические последствия: «Если в результате казуального толкования, даваемого по делам о проверке конституционности нормативных актов, такие акты, признанные неконституционными, утрачивают силу, то нормативное толкование, даваемое вне разрешения конкретного дела, не влечет утраты юридической силы какого-либо акта» [11. С. 538].
М.А. Митюков, анализируя практику конституционных судов стран СНГ, выделяет основные причины толкования конституционных норм: 1) внутренние противоречия и юридические коллизии в тексте конституций; 2) наличие пробелов, терминологическая неясность отдельных конституционных положений;
3) недостаточная (даже для основного закона) урегули-рованность некоторых конституционных институтов (в частности, законодательного процесса, полномочий президента); 4) отход от выработанных наукой и прак-
тикой понятий категорий в области конституционного права [13. С. 138-139].
Говоря о неопределенности, которая является, по сути, еще и основанием запроса об официальном нормативном толковании, здесь представляется уместным обратить внимание на мнение самого Суда, который указал, что неясность обращающихся должна быть не мнимой, а действительной [14].
В целом неопределенность может быть вызвана качеством текста (независимо от того, была погрешность изначально или она связана с изменением условий реализации соответствующих положений) либо качеством его восприятия. Это обусловлено также субъективным срезом толкования [15. С. 185-195], т.е. способностью субъектов обращения к восприятию текста Основного Закона.
По поводу определения понятия «неопределенность» в науке предлагается следующий подход: это нарушение качества закона, требования полноты и точности. И именно анализ лексики Конституции РФ, выявление оттенков значения слов, в частности терминов и терминологических сочетаний, позволяют правильно понять смысл правовых положений, избежав тем самым ошибок в процессе законотворчества и пра-вопримения. Нормы Конституции - нормы прямого действия, а следовательно, понятия и термины, с помощью которых формируются эти нормы, должны быть определены максимально полно, но в то же время четко и как можно более однозначно [16. С. 51-52].
По поводу проблемы, связанной с пределами и границами толкования Судом конституционных норм, опять же нет однозначных точек зрения. По нашему мнению, Конституционный Суд ограничен в первую очередь конституционными нормами, которые имеют некую «презумпцию правильности и логичности». К тому же здесь должна еще вестись речь о самоограничении рассматриваемого нами органа государственной власти, т. е. при любой своей деятельности он не в праве подменять законодателя. Однако если речь ведется об отсутствии какой-либо нормы, то Суд имеет право временного устранения пробела с условием того, что впоследствии необходимый для регулирования конкретных отношений правовой акт будет принят. Сам Конституционный Суд неоднократно выражал свою позицию об отсутствии намерения подменять законодателя (например, Определение от 20 ноября 1995 г. № 77-О, где обозначено, что «в соответствии с конституционным принципом разделения властей Конституционный Суд не вправе подменять законодателя» [17]).
Примером проявления правотворческих функций Суда может являться дело о толковании ст. 136 Конституции РФ, где Конституционный Суд установил, что из предусмотренной Конституцией РФ процедуры принятия поправок к гл. 3-8 вытекает, что поправки в смысле ст. 136 принимаются в форме особого правового акта - Закона РФ о поправке к Конституции РФ [18. С. 149]. По мнению Т.М. Пряхиной, правотворчество, рассматриваемое в функциональном аспекте, есть необходимое и закономерное проявление сущности конституционного нормокон-троля, обеспечивающего верховенство и прямое действие норм Основного Закона [19. С. 185].
В то же время Н.Е. Таева настоятельно предлагает законодательно ограничить деятельность Суда по тол-
кованию через установление ее пределов. По ее мнению, это не приведет к запрету актуализации норм Конституции применительно к существующим общественным отношениям [20. С. 105-108]. По нашему мнению, предложенное изменение в ФКЗ «О Конституционном Суде» уже не является актуальным по причине того, что свою основную деятельность в сфере официального нормативного толкования Конституционный Суд уже выполнил: за период 1995-2008 гг. им толковались, например, положения ст. 91 и 92 (ч. 2); ст. 84 (п. «б»), 99 (ч. 1, 2 и 4), 109 (ч. 1); ст. 92 (ч. 2 и 3); ст. 71 (п. «г»), 76 (ч. 1), 112 (ч. 1); ст. 111 (ч. 4); ст. 125, 126 и 127; ст. 66 (ч. 4); ст. 107; ст. 137 (ч. 2); ст. 136; ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3), 125 (ч. 2); ст. 105 (ч. 4), 106 и др., где основное место занимали дела, связанные с законодательным процессом.
Например, рассматривая дело о толковании ч. 4 ст. 105 в связи со ст. 106 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться согласно ч. 4 ст. 105 Конституции РФ не позднее 14 дней после его передачи в Совет Федерации. Если Совет Федерации в течении этого срока не завершит рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении [21. С. 149].
Интересен опыт интерпретации норм Конституции Республики Казахстан. По мнению И.И. Рогова, «...официальное толкование норм Конституции - это нормативное толкование, которое дается Конституционным Советом в соответствии со значением словесного выражения норм Конституции при помощи различных способов уяснения их смысла. Объем толкования невозможно установить заранее, Конституционный Совет связан в выборе научных юридических методов официального толкования норм Конституции только самой Конституцией. Принимается во внимание логическая взаимосвязь и сопряженность норм Конституции с ее общими положениями и принципами» [22. С. 58].
В целом же, как показывает практика Конституционного Суда РФ по толкованию Конституции, к конституционным нормам могут быть применены различные способы и виды интерпретации, в том числе по объему. Толкование Конституции - важнейший способ обеспечения ее прямого действия. И здесь необходимо учитывать следующее обстоятельство: несмотря на то что юридически свойство прямого действия распространяется на все положения Конституции, к различным конституционным нормам применим неодинаковый объем толкования [9. С. 529].
Цель толкования Конституции - разъяснение воли законодателя, т. е. выявление истинного содержания конституционных норм. Являясь главным субъектом толкования, Конституционный Суд, интерпретируя Основной Закон, повышает его жизнеспособность посредством актуализации его норм. И данный вид дея-
тельности, конечно, не является заменой Конституции обеспечивая тем самым ее верховенство и прямое дей-
России, он лишь способствует уяснению ее смысла, ствие, а это и есть основные цели деятельности Суда.
ЛИТЕРАТУРА
1. Хабриева Т.Я. Процессуальные вопросы толкования Конституции в деятельности Конституционного Суда РФ / Т.Я. Хабриева // Государство
и право. - 1996. - № 10. - С. 15-24.
2. ВенгеровА.Б. Теория государства и права: Учеб. / А.Б. Венгеров. - М.: Омега-Л, 2008. - 5-е изд., стер. - 608 с.
3. Шульженко Ю.Л. Форма Российской Конституции и ее толкование / Ю.Л. Шульженко // Конституционное правосудие в странах СНГ и
Балтии. - 2000. - № 11. - С. 207-213.
4. Гаджиев Г.А. Самостоятельная и сильная судебная власть / Г. А. Гаджиев // Конституционное правосудие. - 2003. - № 3 (21). - С. 7-23.
5. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: Учеб. пособие / Н.В. Витрук. - 2-е изд., перераб. и
доп. - М.: Юрист, 2005. - 527 с.
6. Гаджиев Х. Пределы толкования норм Конституции Конституционным Судом / Х. Гаджиев // Право и политика. - 2000. - № 12. - С. 31-38.
7. Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России / Л.В. Лазарев. - М.: Городец; Формула права, 2003. - 528 с.
8. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1994. - № 13. -
Ст. 1447.
9. Кравец И.А. Российский конституционализм: Проблемы становления, развития и осуществления / И.А. Кравец. - СПб.: Юридический центр
Пресс, 2004. - 675 с.
10. Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика / Т.Я. Хабриева. - М.: Юристъ, 1998. - 245 с.
11. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации / В.О. Лучин. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - 687 с.
12. Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации / Б.С. Эбзеев. - М.: Юрид. лит., 2005. - 576 с.
13. Митюков М.А. Толкование конституции конституционными судами государств - участников СНГ / М. А. Митюков // Журнал российского
права. - 1998. - № 4/5. - С. 133-144.
14. Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. № 134-О по делу о толковании ст. 81 (ч. 3) и п. 3 раздела второго «Заключи-
тельные и переходные положения» Конституции РФ // СЗ РФ. - 1998. - № 46. - Ст. 5701.
15. Хабриева Т.Я. Развитие правового потенциала Конституции и деятельность Конституционного Суда РФ по ее толкованию/ Т.Я. Хабриева
// Российский конституционализм: проблемы и решения: Материалы Междунар. конф. - М.: Ин-т государства и права РАН, 1999. - С. 185-
195.
16. Белоконь Н.В. Виды неопределенности в понимании положений Конституции Российской Федерации / Н.В. Белоконь // Российское правовое государство: Итоги формирования и перспективы развития: В 5 ч. Ч. 1: Конституционное и международное право, теория государства и права: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. / Под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. - С. 46-52.
17. СЗ РФ. - 1995. - № 49. - Ст. 4867.
18. СЗ РФ. - 1995. - № 45. - Ст. 4408.
19. Пряхина Т.М. Конституционная доктрина РФ: научное издание / Т.М. Пряхина; Науч. ред. В.О. Лучин. - М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и пра-
во, 2006. - 323 с.
20. Таева Н.Е. Пределы толкования конституционно-правовых норм Российской Федерации / Н.Е. Таева // Государство и право. - 2006. -№ 12. - С. 105-108.
21. СЗ РФ. - 1995. - № 13. - Ст. 1207.
22. Конституционный контроль в Казахстане. Алматы: ИД «Мурагер», 2005. - 232 с.
Статья представлена научной редакцией «Право» 12 февраля 2008 г.
