CC BY
1331
ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА
УДК 338
О.В. Анчишкина
Типы контрактов (договоров) и их применение в российской контрактной системе в целях эффективного обеспечения публичных нужд
В статье анализируется типология контрактов (договоров) в её преломлении к законодательству Российской Федерации о контрактной системе. В отношении института контракта автором фиксируются ограничения действующей модели контрактной системы и отдельные противоречия с фундаментальными принципами контрактных отношений Вариативность имеющихся типов коммерческих договоров и форм взаимодействия на традиционных и новых рынках сопоставляется с унифицированной и директивной библиотекой публичных контрактов . Дается описание новых типов контрактов, которые только начинают применяться на практике в целях эффективного обеспечения публичных нужд
Ключевые слова: контракт, договор, контрактная система, контрактные отношения, закупки, обеспечение публичных нужд
Одной из аксиом экономической теории и практики является признание контракта в качестве ключевого института контрактных отношений . Данное положение остается бесспорным для отечественной контрактной системы, которая в законодательстве Российской Федерации понимается как система закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. В конечном счете, сами публичные закупки осуществляются и разворачиваются в форме планирования, размещения, заключения и исполнения контрактов, а также мониторинга, контроля и аудита процессов контрактации и их результатов
Между тем, начавшееся практическое ведение контрактной системы не привело к адекватному развитию института публичных контрактов, Содержание нормативных правовых актов остается сфокусированным на способах закупок . Правила, относимые к размещению заказа или увязанные с ним, занимают основное и центральное место в архитектуре Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» . Строго говоря,
© Анчишкина О. В . , 2014
80
Типы контрактов и их применение в российской контрактной системе
законодательные положения, регламентирующие действия участников контрактной системы на этапе проведения закупки, присутствуют не менее чем в 76 статьях (около 70% от их общего числа в тексте закона) .
Мониторинг контрактной системы на Официальном сайте содержит преимущественно показатели размещения заказа . К примеру, ведется сбор и учет сведений о распределении цен заключенных контрактов в зависимости от процедур их заключения . Согласно этим данным, на середину августа 2014 года цена контрактов по итогам электронных аукционов составила практически 55% (1,4 трлн рублей), открытых конкурсов — около 25% (651 млрд рублей), запроса котировок — 1,4% (36,5 млрд рублей), у единственного поставщика — 15% (390,1 млрд рублей) от совокупной цены всех контрактов Проведение конкурсов с ограниченным участием завершилось заключением контрактов на общую сумму примерно 93 млрд рублей, запросов предложений — чуть более 10 млрд рублей, двухэтапных конкурсов — 287 млн рублей . В отношении контрактов на сумму примерно 645 млн рублей способ размещения не определен .
В иных открытых данных также превалируют сведения о способах и общем ходе размещения заказа . В целом, фиксируется сохранение в годовом периоде устойчиво высокой активности и интенсивности закупок Образно говоря, маховик размещения заказа как работал раньше, так работает и сейчас, с введением контрактной системы пользуясь новыми правовыми средствами (процедурами определения поставщиков) . И пока нет ясности в главном — при циклопическом вращении закупочного колеса имеет ли место прецессия, при которой момент импульса меняет, наконец, свое направление в сторону большей эффективности обеспечения публичных нужд — то есть в сторону базовых принципов контрактной системы, установленных статьями 6—12 Федерального закона № 44-ФЗ .
Поиск ответа на главный из вопросов необходимо переместить в предметную область института контракта В частности, результаты анализа практически применяющихся типов публичных контрактов позволяют установить либо лучшую адаптивность контрактной системы к целям (предмету) закупки, либо прежнюю индифферентность контрактных конструкций к такой задаче
В этой связи исследование типов контрактов и их практического применения в отечественных реалиях имеет важное значение для определения интегральной эффективности контрактной системы
В современной экономической и юридической литературе имеется несколько типологий контрактов . В рамках теории институциональной экономики исследователи, как правило, подразделяют контракты на три типа:
— классический контракт — полный, явный, разовый, обеспечиваемый государством;
— неоклассический контракт — неполный, явный, случайный, обеспечиваемый третьей стороной; 81
81
Типы контрактов и их применение в российской контрактной системе
— отношенческий контракт — неполный, неявный, регулярный, самовыполняющийся. [5]
Институциональная типология контрактов базируется на имеющей место фундаментальной трансформации контрактов, наблюдаемой также в ближайшей ретроспективе, и отражает смену исторической формы контракта . Так, классический контракт доминирует в период зрелости индустриальной экономики, когда взаимодействия хозяйственных субъектов носят механистический и антагонистический характер, имеет место конкуренция фирм друг с другом, а гарантии исполнения контрактных обязательств связаны с функционированием государственных институтов (суд) . Неоклассический контракт начинает применяться при развитии постиндустриальных институтов, установления долгосрочных партнерских отношений, конкуренции цепочек и альянсов поставщиков, а в сфере разрешения споров стороны предпочитают прибегать к третейским разбирательствам Отношенческий контракт доминирует в информационную эпоху, он основан на накопленных участниками знаниях об опыте взаимодействия друг с другом . Отношенческие контракты охватывают большинство типовых агентских отношений, включая дистрибьюторские соглашения, франчайзинг, совместные предприятия и трудовые договоры
В основе описанной институциональной трансформации контрактов лежит растущая специфичность активов, подлежащих обмену в ходе процессов планирования, размещения, заключения и исполнения контрактов В этой связи, серьезные опасения вызывает тот факт, что контрактная система строится без всякого соотнесения с типом/типами составляющих ее контрактов. Её конструкция фактически носит умозрительный характер, так как не соотнесена с реальной рыночной ситуацией
В законодательстве Российской Федерации фактически присутствуют публичные контракты:
1) Поставка товаров .
При этом согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации, поставка товаров является отдельным видом договора купли-продажи . Согласно части 5 статьи 454 ГК к отдельным видам договора купли-продажи (розничная купля-продажа, поставка товаров, поставка товаров для государственных нужд, контрактация, энергоснабжение, продажа недвижимости, продажа предприятия) применяются общие положения, предусмотренные в отношении договоров купли-продажи, если иное не предусмотрено Гражданским кодексом Судебная практика такова, что к поставке как к отдельному виду договора купли-продажи субсидиарно применяются общие положения о купле-продаже. [7]
2) Оказание услуг.
Гражданский кодекс Российской Федерации содержит такой вид договора, как договор возмездного оказания услуг, который, как представляется, и наполнил своим содержанием публичный контракт на оказание 82
82
Типы контрактов и их применение в российской контрактной системе
услуг. Согласно части 2 статьи 779 ГК правила, установленные в отношении договора возмездного оказания услуг, применяются к договорам оказания услуг связи, медицинских, ветеринарных, аудиторских, консультационных, информационных услуг, услуг по обучению, туристическому обслуживанию и иных, за исключением услуг, оказываемых по договорам подряда, выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, перевозки, транспортной экспедиции, банковского вклада и банковского счета, хранения, поручения, комиссии, доверительного управления
3) Выполнение работ.
Гражданский кодекс Российской Федерации не содержит такого типа договора как выполнение работ Гражданский кодекс определяет правила договора подряда, которые, как видно, служат базой для формирования требований к такому публичному контракту как выполнение работ Таким образом, фиксируется определенная терминологическая и содержательная рассогласованность между типологией договоров согласно Гражданскому кодексу и типологией публичных контрактов согласно нормам законодательства о контрактной системе
Правила, установленные в отношении описания предмета публичного контракта, обязательных требований к его условиям, приемки результатов и иных процессов, едины для всех трех типов контрактов и адресованы к публичному контракту как таковому
Статья 34 «Контракт», статья 94 «Особенности исполнение контракта», статья 95 «Изменение, расторжение контракта» Федерального закона № 44-ФЗ, а также иные положения указанного Федерального закона, определяя условия и порядок планирования, заключения, исполнения публичных контрактов, формируют эти правила как унифицированные и обязательные для всех типов публичных контрактов: поставки товаров, оказания услуг, выполнения работ Введены лишь некоторые особенности, которые зависят от способа выбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для исполнения контракта, а не от типа контракта (особенностей контрактных отношений) Вместе с тем, уделяя особое внимание способам размещения контрактов, Федеральный закон № 44-ФЗ не содержит никакой типологии публичных контрактов, основанной на указанных способах размещения Законодатель исходит из предположения, что существует контракт вообще, вне зависимости от того, имеет ли место поставка товаров, оказание услуг, выполнение работ или иные взаимодействия и обмены между государством и бизнесом
Законодательство Российской Федерации о контрактной системе не содержит отдельных правил аренды государственного имущества, в том числе аренды недвижимого имущества . Не описан в качестве самостоятельного энергосервисный контракт, хотя правила его заключения и определения условий наделены статьей 108 Федерального закона № 44-ФЗ определен- 83
83
Типы контрактов и их применение в российской контрактной системе
ной спецификой . Трансфертные договоры, договоры на передачу исключительных прав (Merchandise Agreement), франчайзинг, долгосрочные соглашения, рамочные соглашения и иные типы контрактов, значимые в инновационном развитии, не вписываются в достаточно специфичные рамки трех типов публичных контрактов и оставлены вне сферы правового регулирования
В отношении унификации требований к публичным контрактам следует заметить, что внутри каждого из трех их типов правила формирования условий, процедур размещения, положений об исполнении и приемке также унифицированы, единообразны и не варьируются согласно объективной специфике предмета контракта
Такой подход не имеет теоретического обоснования . Примечательно, что еще в советское время (с учетом имевших место директивных подходов к инструментам проведения государственной политики и осуществления хозяйственных операций) исследователи договорных отношений подчеркивали, что в основу определения понятия договоров, заключаемых как в публично-правовой, так и в частноправовой сферах, должны быть положены общие признаки договора . Однако общие признаки или элементы договора не исключают их разноотраслевой природы и специальных признаков, поскольку « . ..обобщенного легального понятия договора, годного для всех отраслей права, не существует» [4].
Констатируемое упрощение в сочетании с детальной, практически пошаговой регламентацией процедур контрактации, приводит к тому, что институт публичного контракта оказывается существенно скованным в своем развитии В итоге не реализуется потенциал его уникальной конструкции, характеризующейся устойчивостью, гибкостью, действенностью и нейтральностью. Возможно, «злую шутку» с регуляторами сыграла сложность самого объекта анализа и регулирования, требующая для своего освоения специальных и широких знаний, а также практического опыта К примеру, отмечается (в отношении публичного контракта на поставку товара), что «сложность определения отраслевой принадлежности государственного контракта вызвана и тем, что правовое регулирование государственных закупок, начиная с процесса формирования государственных нужд, размещения заказов, финансирования государственных закупок, заключения и исполнения государственных контрактов, осуществляется нормами различных отраслей права» [1] .
При сравнении типологии публичного контракта с типологией гражданско-правовых договоров, заключаемых в рамках гражданского оборота, выявляется, что контрактная система этот багаж не освоила . Исследователи отмечают [2], что действующий Гражданский кодекс определенным образом ранжировал классификацию договоров. Соответственно в нем выделено 26 типов договоров, из которых шесть — купля-продажа, рента и пожизненное содержание, аренда, подряд, заем и кредит, 84
84
Типы контрактов и их применение в российской контрактной системе
хранение— разделены на отдельные виды договоров . Таких видов, выделенных в указанных типах договоров, оказалось около тридцати . К этому следует добавить значительное число типов (видов) договоров, урегулированных правовыми актами за пределами Кодекса
В реальной практике контрактной работы коммерческие организации самым широким образом рутинно применяют: договор поставки, договор купли-продажи транспортного средства, договор купли-продажи нежилого недвижимого имущества, договор подряда, договор субподряда, договор возмездного оказания услуг, договор оказания юридических услуг, договор оказания консультационных услуг, договор технического обслуживания, договор оказания платных образовательных услуг, смешанный договор, договор пожертвования, договор аренды движимого имущества, договор аренды транспортного средства без экипажа, договор аренды транспортного средства с экипажем, договор аренды нежилого помещения, договор аренды здания (сооружения), договор денежного займа, договор поручительства, агентский договор, договор комиссии, договор поручения, договор уступки права (цессии), договор перевода долга, договор уступки прав и передачи обязанностей
Указанные договоры имеют между собой существенные отличия и уже устоявшиеся в деловом обороте примерные условия
Принимая во внимание упрощенную типологию публичных контрактов, усматриваются серьезные риски построения на основе такой типологии библиотеки типовых контрактов (типовых условий контрактов) . Законодательство Российской Федерации о контрактной системе развивается с преимущественным использованием императивных норм. Библиотека типовых контрактов (типовых условий контрактов) интерпретируется не как сервис и не как право государственного заказчика в случае необходимости воспользоваться шаблонным решением [8] . В отношении данной сервисной по своему экономическому и правовому содержанию категории начинают предлагаться нормы, обязывающие заказчика вне зависимости от конкретной закупочной ситуации применять заданные извне (нормативным правовым актом) условия контрактов
В отношении возможной «стандартизации» условий договоров Гражданский кодекс Российской Федерации содержит категорию примерных условий договоров. Определено следующее: в договоре может быть предусмотрено, что его отдельные условия определяются примерными условиями, разработанными для договоров соответствующего вида и опубликованными в печати . Примерные условия могут быть изложены в форме примерного договора или иного документа, содержащего эти условия Определено, что в случае, если в договоре не установлена отсылка к примерным условиям, такие примерные условия применяются к отношениям сторон в качестве обычаев делового оборота, если они отвечают нормам, установленным в отношении свободы договора 85
85
Типы контрактов и их применение в российской контрактной системе
В отличие от примерных условий договоров, типовые контракты, согласно действующему законодательству о контрактной системе, состоят из постоянной части, не подлежащей изменению при их применении в конкретной закупке, а также переменной части . Переменная часть предусматривает возможность выбора одного или нескольких вариантов условий из предлагаемого исчерпывающего перечня и возможность внесения информации об условиях (данных) конкретной закупки, содержании таких условий (данных) В отношении возможности внесения информации следует заметить, что конструкция типового контракта предполагает, что поля для внесения информации уже заданы, а речь соответственно идет об уточняющих или конкретизирующих сведениях
Исследователи контрактных отношений прямо обращают внимание на «негативные последствия введения единой нормативной модели публичного контракта (на основе твердой фиксированной цены контракта), которая не создает возможностей для рыночного поведения государственных заказчиков, адекватного быстро меняющейся конъюнктуре» [10, 11] . В итоге структура и содержание типовых контрактов, по большей части, остаются для сторон контракта «спущенными сверху» и не являются их локальным, свободным решением Усматривается искажение сущности института публичного контракта и отход от фундаментальных основ договора, ведь свобода договора состоит не только в свободе заключать или не заключать контракт, но и возможности выбирать партнера или партнеров по контракту, а также в свободе сторон определять содержание контракта. Директивная библиотека не сможет стать для государства (заказчика), бизнеса (исполнителя) и общества (конечного потребителя) эффективным и вариативным инструментом обеспечения государственных, муниципальных и общественных нужд Серьезные барьеры видятся и для целей инновационного развития .
Регулятивная и императивная (а не сервисная) конструкция библиотеки типовых контрактов не учитывает фундаментальное свойство контракта — его неполноту. Практически любой контракт содержит обязательства, которые должны быть выполнены в будущем, а потому основан на предположении о будущем и несет в себе модель этого будущего Совершенно очевидно, что человеческие знания о подобных предметах — неопределенны Вследствие неопределенности будущих обстоятельств практически каждый контракт остается неполным . Заключение полного контракта является гипотезой, а точнее — идеальной ценностной установкой для сторон контракта, руководствуясь которой они наиболее ответственно планируют условия контракта в целях их последующего добросовестного исполнения Важно отметить и еще одно обстоятельство, приобретающее ключевое значение на этапе инновационного развития . Набор поименованных договоров любой страны, даже если это самый широкий набор контрактов, всегда отстает от потребностей оборота. Такое отставание неизбежно, поскольку всякий акт, посвященный гражданским правоотношениям, 86
86
Типы контрактов и их применение в российской контрактной системе
отражает потребности практики, которые определяются лишь на момент его издания . Отмеченная особенность законодательства наиболее ощутима в контрактных отношениях . Контрактные отношения хотя и создаются в установленных законом рамках, но создаются автономной волей самих участников оборота [2].
Концептуальное значение имеет вопрос о том, как относиться к непоименованным договорам: признавать их законными или незаконными? В настоящее время в теории гражданского права прочно утвердился принцип, согласно которому стороны вправе заключить договор, не предусмотренный нормативными правовыми актами Как представляется, такой подход отвечает предназначению гражданского права, которое должно способствовать развитию имущественных отношений, а не сковывать законную инициативу их участников . Кроме того, планирование, заключение и исполнение новых типов контрактов соответствует естественноправовой природе юридического регулирования, согласно которой «всякое соглашение (если оно, разумеется, не противоречит закону или нравственности) должно быть священно. Обязанность исполнять данные обещания вытекает не из признания или непризнания их государством, а из общего требования естественного права» [9].
Между тем, современная экономика, требующая для своего развития инновационных решений, действительно порождает не типовые, принципиально новые типы публичных контрактов Остановимся на некоторых из них, не нашедших пока формализованного описания в рамках законодательства Российской Федерации о контрактной системе, но уже опробованных в контрактной системе в пилотных или иных флагманских режимах при практическом обеспечении государственных и муниципальных нужд
Контракты с оплатой по конечному результату
Одна из проблем государственных расходов — неэффективность, которая рядом авторов понимается как их встроенное свойство [3] .
Поставки продукции и освоение бюджетных средств не являются, как известно, конечной (или даже промежуточной) целью заключения и исполнения публичных контрактов Контрактная система остается инструментом обеспечения нужд и потребностей общества, создания благ для его членов . В этой связи поставка продукции представляет не более чем условие для вероятностного достижения общественно значимых результатов Системные разрывы между предметом и объемом закупок, с одной стороны, и степенью удовлетворения нужды с другой — имеют место во всех государственных системах закупок
Наряду с этим, необходимо принять во внимание, что заказчик (контрактный управляющий, член комиссии по осуществлению закупок) всегда остается наименее компетентной стороной в определении предмета, спецификаций, цены и иных условий контракта Все существенные 87
87
Типы контрактов и их применение в российской контрактной системе
параметры публичного контракта определяются бизнес-процессами, складывающимися не в государственных органах, а в соответствующей отрасли (отраслях) экономики .
Действительно, в отношении публичных контрактов эксперты констатируют низкую результативность, сомнительную полезность, завышенную стоимость, дублирование предмета и иные негативные характеристики Между тем заказчик (контрактный управляющий, член комиссии по осуществлению закупок) имеет собственные уникальные компетенции Эти компетенции заключаются в знании той нужды, той потребности, на обеспечении которой должен быть направлен контракт. Представление интересов конечных пользователей и формирование параметров общественных благ остается его прерогативой
Контракты с оплатой по конечному результату способствуют разрешению противоречий и предоставляют сторонам контракта возможность максимизировать собственные компетенции и уникальные активы . Предметом таких контрактов является прошедшая через операционализацию, выраженная в объективных функциональных, технических, качественных, эксплуатационных и иных характеристиках общественная задача (потребность, нужда). Исполнителю контракта предоставляется право самостоятельно избрать способ решения задачи, определить виды деятельности, режимы, объемы, технологии и иные аспекты исполнения контракта . Исполнитель самостоятельно и за свой счет осуществляет хозяйственную деятельность и достигает требуемого результата . Оплата производится не за оказанные услуги (если они имеются), не за объемы поставок (если они имеются) и тому подобное, а за достигнутый результат
Такой тип контрактов применяется в здравоохранении (медицинские лабораторные исследования), в образовании, в содержании жилищнокоммунальной инфраструктуры, в городском парковом хозяйстве
К примеру, предметом контракта является оказание комплекса услуг в городском парке. Заказчиком определен ряд количественно измеряемых характеристик (параметров) в отношении формирующих парк объектов: деревьев, кустарников, газонов, цветников, бассейна (пруда, протоки, др ), игровых зон и др. В отношении данных объектов заказчиком установлены параметры, достижение которых показывает, что парк находится в надлежащем состоянии Так, к показателям цветников относятся: наличие и видовой ряд цветущих растений, продолжительность и интенсивность цветения, отсутствие погибших или увядающих растений Параметры данных показателей не только выражены количественно, но и имеют допустимые верхний и нижний пределы Исполнитель самостоятельно решает, когда и в каком объеме производить посадку однолетних или многолетних цветущих растений, какими методами ухаживать за кустами и деревьями, осуществлять полив или прополку, убирать снег или, наоборот, увеличивать снежный покров для достижения требуемого результата Исполнитель 88
88
Типы контрактов и их применение в российской контрактной системе
принимает ответственность за состояние водных ресурсов, чистоту дорожек, наличие и состояние детских площадок, наличие и состояние мест отдыха иных категорий граждан, состояние архитектурных объектов и др Объем работ и услуг, которые исполнитель при этом осуществляет, оплате не подлежит. Оплата осуществляется по тарифу за время, в течение которого городской парк пребывает в том состоянии, которое отвечает установленным в техническом задании требованиям
Данные контракты способствуют концентрации заказчика на сугубо профессиональной деятельности . Кроме того, планирование контракта и контроль исполнения требуют от заказчика высокой квалификации именно в своей предметной области (медицине, образовании, механике, энергетике, биологии) и преобразования общих подходов в измеряемые и контролируемые параметры Опыт показывает, что в здравоохранении в условиях контрактов с оплатой по конечному результату качество медицинских услуг, точность результатов лабораторных исследований, качество работы клинико-диагностических лабораторий растут. Строго говоря, медики заняты медициной, а обеспечивающие вопросы переданы на аутсорсинг профессиональным операторам Дополнительно высвобождаются ресурсы и кадры, ранее занятые непрофильной деятельностью по размещению заказов и другими административно-хозяйственными вопросами При исполнении контрактов с оплатой по конечному результату исключается одностороннее снижение объемов и качества, поскольку оператору не имеет смысла оппортунистически манипулировать собственной деятельностью в условиях оплаты за конечный результат. Экономия достигается за счет постоянного качества управления ресурсами и быстрого внедрения инновационных технологий
Контракт с оплатой по конечному результату не является смешанным контрактом, так как не исчерпывается поименованными типами контрактов Контрактные отношения, оформленные таким контрактом, предполагают обмен специфическими ресурсами . Имеют место трансфер технологий, отношенческое партнерство, проектный менеджмент и другое, новое по качеству экономическое и правовое содержание
Этот инновационный тип публичного контракта создает условия для привлечения с рынка инновационной продукции, а также реализует инновационную модель обеспечения государственных нужд
Долгосрочные инвестиционные соглашения
Долгосрочные инвестиционные соглашения начинают применяться (наряду с контрактами жизненного цикла) при строительстве автомобильных дорог и иных крупных инфраструктурных объектов. В частности, долгосрочное инвестиционное соглашение между Государственной компанией «Российские автомобильные дороги» (заказчик) и ОАО «Мостотрест» (генеральный подрядчик) на строительство, содержание, ремонт, капитальный 89
89
Типы контрактов и их применение в российской контрактной системе
ремонт и эксплуатацию на платной основе скоростной автомобильной дороги Москва — Санкт-Петербург на участке 258—334 километры (обход г. Вышний Волочек, Тверская область, первая очередь строительства) .
Сроки действия таких публичных контрактов варьируются, но могут превышать двадцать лет, то есть могут выходить за пределы горизонта бюджетного и программного планирования . Данные публичные контракты относятся к особо крупным контрактам
Рядом авторов долгосрочные инвестиционные соглашения понимаются как альтернатива инструментам государственно-частного партнерства Оценка структуры, основных положений и условий долгосрочных инвестиционных соглашений на соответствие мировым практикам показывает, что в части распределения полномочий между сторонами, долгосрочные инвестиционные соглашения могут быть отнесены к концессионным соглашениям типа «Построй — Управляй — Передай». Соответственно, в рамках действующего законодательства Российской Федерации [12] они могут рассматриваться как самостоятельный тип публичных контрактов (в рамках государственно-частного партнерства)
Долгосрочные инвестиционные соглашения являются важным шагом в процессе выстраивания договорных отношений между государством и его системными партнерами Они представляют новый и перспективный тип публичного контракта
Между тем, находясь в стадии становления, этот тип публичных контрактов требует серьезного развития и дооснащения В настоящее время условия долгосрочных соглашений не содержат ряда важных положений, отвечающих лучшим мировым практикам заключения договоров о государственно-частном партнерстве и долгосрочных публичных контрактов (договоров) Так, в них отсутствуют сведения об организации системы управления за исполнением контракта (проекта), результатах развернутой и детальной оценки рисков, прогнозировании состояния и механизмах выработки управленческих решений Учитывая масштаб контрактов и продолжительный срок их действия, управление рисками на всем протяжение контракта (проекта) является необходимым элементом системы управления его исполнением . Имеющиеся долгосрочные инвестиционные соглашения приняты без системы документов (приложений к публичному контракту), содержащих управленческие регламенты и регламенты контроля Как правило, долгосрочные инвестиционные соглашения не имеют стратегии завершения/расторжения договора и детального плана действий по выходу сторон (участников) из режима исполнения обязательств В числе таких приложений могут быть подробные инструкции о порядке планового либо внепланового прекращения основного договора, а также дополнительных соглашений с третьими сторонами/лицами (например, договор по строительному контролю) как взаимосвязанных элементов долгосрочного инвестиционного соглашения Учитывая масштаб и сложность проектов, 90
90
Типы контрактов и их применение в российской контрактной системе
реализуемых в форме долгосрочных инвестиционных соглашений (например, привлечение третьих лиц для реализации проекта и т.д.), в случае прекращения их действия могут возникнуть неопределенности в области правовых обязательств сторон
Констатируется дефицит инструментов для реализации концепции непрерывного улучшения, в том числе поддержания эффективного уровня инноваций при исполнении контрактов (реализации проектов), а также использования инноваций для получения государством максимальной выгоды от проектов
Долгосрочные инвестиционные соглашения имеют серьезные отличия от контрактов жизненного цикла . На них нельзя распространить в полной мере положения части 16 статьи 34 Федеральный закон № 44-ФЗ, а также постановления Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года «Об определении случаев заключения контрактов жизненного цикла». Действующим законодательством контракт жизненного цикла определяется, как контракт, предусматривающий закупку товара или работы (в том числе при необходимости проектирование, конструирование объекта, который должен быть создан в результате выполнения работы), последующие обслуживание, ремонт и при необходимости эксплуатацию и (или) утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта (контракт жизненного цикла)
Следует отметить, что и сам контракт жизненного цикла пока не получил необходимого правового обеспечения . Так, вызывает сомнения само его определение, поскольку жизненный цикл (продукции, технологии) — это совокупность взаимосвязанных процессов последовательного изменения состояния продукции от формирования исходных требований к ней до окончания ее эксплуатации или применения . Имеющиеся стандарты и нормативные документы по стандартизации регламентируют содержание жизненного цикла при выполнении проектных работ определенного вида в целях создания продукции или жизненного цикла продукции с безусловной структурой Таким образом, жизненный цикл — это не временной период существования продукции данного типа (одного наименования и обозначения), а процесс последовательного изменения ее состояния, обусловленный видом производимых на нее воздействий При этом продукция конкретного типа может одновременно находится в нескольких стадиях жизненного цикла, например, в стадиях производства, эксплуатации и капитального ремонта
Кроме того, в практике заключения контрактов, жизненный цикл понимается не как временной период существования продукции данного типа (одного наименования и обозначения), а процесс последовательного изменения ее состояния, обусловленный видом производимых на нее воздействий . В условиях долгосрочного инвестиционного соглашения жизненный цикл, раскрытый как последовательное изменение пред- 91
91
Типы контрактов и их применение в российской контрактной системе
мета контракта при переходе от одной к другой стадии (к примеру, стадий строительства и эксплуатации автомобильной дороги) пока не нашел развернутого определения
Таким образом, результаты анализа типов контрактов и их применения в контрактной системе показывают, что потенциал контракта как уникального института, обеспечивающего реализацию предмета и достижение целей закупок, не раскрыт в полной мере и пока существенно обеднен по сравнению с потенциалом коммерческих договоров Требования к структуре, содержанию, размеру, качественным характеристикам (достаточность, формальность, индивидуальность и др ) публичных контрактов скорее упрощаются и унифицируются, чем усложняются, модифицируются и совершенствуются . В целях решения реальных закупочных задач участники контрактной системы создают принципиально новые типы контрактов, которые не подпадают во всех своих условиях под действующие требования . Практика контрактации существенно обгоняет нормативное и экспертное обеспечение процессов публичных закупок . С одной стороны, это открывает дополнительные возможности для развития правовых основ контрактной системы, а с другой, формирует риски неправомерных действий со стороны участников контрактной системы Выявленные в статье тенденции и явления не могут не создавать барьеры для эффективного обеспечения публичных нужд — главного критерия результативности действующей правовой модели контрактной системы
Литература
1 . Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных
нужд. Правовое регулирование. Волтерс Клувер, 2009. 110 c .
2 . Брагинский М . И . , Витрянский В . В . Договорное право. Общие положе-
ния (Книга 1) (издание 3-е, стереотипное) . М . : Издательство "Статут", 2001. 264 c .
3 . Власть и рынок: Государство и экономика / Мюрей Ротбард; Пер.
с англ . Б.С . Пискера под ред. Гр . Сапова — Челябинск: Социум, 2003. 415 c .
4. Договорное право в США и СССР. История и общие концепции / В . П . Мозолин, Е.А. Фарнсворт; отв . ред. Мозолин В . П . ; АН СССР, Ин-т государства и права . М . : Наука, 1988 . 195 c .
5 . Земцова Л . В . Институциональная экономика . Томск: «Эль Континент». 2012 168 c
6. Иванов О. Б. , Лаврова Т. И. , Подкопаев Ю. Б. Совершенствование системы закупок в государственных компаниях и контроль за их осуществлением // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика . №3 . 2012 . С. 119-139.
7. Информационное письмо Президиума ВАС России от 25 февраля 2014 № 165 . 92
92
Типы контрактов и их применение в российской контрактной системе
8 . Постановление Правительства Российской Федерации от 02 июля 2014 № 606 «О порядке разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов, а также о случаях и условиях их применения» .
9. Романец Ю. В. Система договоров в гражданском праве России. М. : Юристъ, 2001 . 496 c .
10 . Смотрицкая И . И . Экономика государственных закупок. М . : ИЭ РАН .
Москва, 2008 . 225 с.
11 . Смотрицкая И . И . Проблемы формирования федеральной контрактной
системы: теория и практика // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2010. №2 . С. 39—52.
12 . Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессион-
ных соглашениях»; Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Бюджетный кодекс Российской Федерации .
References
1 . Andreyeva . L .V. Zakupki tovarov dlya federalnih gosudarstvennih nuzhd. Pra-
vovoe regulirovanie [Purchase of Goods for Federal State Needs . Regulations] Volters Kluver, 2009. 110 p .
2 . Braginsky M . I . , Vitryansky V.V. Dogovornoe pravo . Obshie polozhenia . [Con-
tract Legislation. General Provisions] (Book 1) (edition 3rd, stereotypic) . M . : Izdatelstvo Statut [Statut Publishing House], 2001 . 264 p .
3 . Power and Market. Government and the Economy // Murray Rothbard . The
translation from English made by B . S . Pisker under the edition of Gr. Sapo-va Chelyabinsk: Soshium [Society], 2003 415 p
4 Dogovornoe pravo v SSHA i SSSR Istoria i obshie konhephii [Contract Legislation in the USA and the USSR. History and General Concepts] / V. P. Mozolin, E .A. Farnsvort; еditor V. P. Mozolin; Academy of Sciences of the USSR, Institut gosudarstva I prava [Institute of State and Law] . M . : Nauka [Science], 1988 195 p
5 . Zemtsova L .V. Institishionalnay Jekonomica [Institutional Economy], Tomsk:
“Ale Continent”, 2012 . 168 p.
6 Ivanov O B , Lavrova T I , Podkopaev J B Sovershenstvovanie sistemi zak-upok v gosudarstvennih kompanijah I control za ih osuchestvleniem [Perfecting and controlling of procurement systems in state owned enterprises] JeTAP: Jekonomicheskaja teorija, Analiz, Praktika (ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice), 2012 . No. 3 . Pp. 119—139.
7. Informachionnoe pismo prsidiuma VAS Rossii ot 25 fevralia 2014 goda [The information letter of the Presidium of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation. February 25, 2014], No. 165 . 93
93
Типы контрактов и их применение в российской контрактной системе
8 . Postanovlenie Pravitelistava Rossiyskoi Federachii [The resolution of the Government of the Russian Federation.] 02.07.2014 No. 606 “O poriadke raz-rabotki tipovih kontractov, tipovih usloviy kontractov, a takzhe o sluchaiah I uslovijah ih primenenija” [About the order of the development of standard contracts, standard conditions of contracts, and also about the cases and conditions of their application]
9. Smotritsky I . I . Jekonomika gosudarstvennih zakupok [Economics of Governmental Procurement] . M . : IJe RAN [IofE RAS], 2008. 348 p.
10 Smotritsky I I Problemi formirovania federalnoi kontractnoi sistemu: teoria I practika [Problems of State Contracting System Organization: Theory and Practice] . JeTAP: Jekonomicheskaja teorija, Analiz, Praktika ( ETAP: Economic theory, Analysis, Practice), 2010 . No . 2 . Pp. 39—52.
11 . Romanets Yu .V. Sistema dogovorov v grashdanskom prave Rossii [The System
of Contracts in the Civil Legislation of Russia], M . : Yurist, 2001. 496 p .
12 . Federalinij Zakon [The Federal Law] (July 21, 2005) No. 115-FZ “O kon-
shessionnih soglasheniajah” [“About concession agreements”]; Federalinij Zakon [The Federal Law] (July 17, 2009) No . 145-FZ “O gosudarstvennoi kompanii ‘Rossijskieavtomobilnue dorogi’ i o vnesenii izmenenij v otdelnui zakonodatelinie akti Rossijskoi Federachii” [“About the State Company ‘Russian Highways’ and about Modification of some Acts of the Russian Federation”]; Federalinij Zakon [The Federal Law] (November 8, 2007) No. 257-FZ “Ob avtomobilnih dorogah I o dorozhnoi dejatelnosti” [“About Highways and about Road Activity in the Russian Federation and about Modification of some Acts of the Russian Federation”]; Budzhetnui kodeh [Budgetary Code] of the Russian Federation 94
94
