CC BY
207
Вестник Института экономики Российской академии наук
3/2018
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
О.В. АНЧИШКИНА
кандидат экономических наук, ведущии научный сотрудник Института экономики РАН
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ КОНТРАКТНЫХ ОТНОШЕНИЙ КАК ОСОБОГО ИНСТИТУТА РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ
Под контрактными отношениями понимается особый институт российской экономики, в котором стороной договора выступают публично-правовые образования, а целью сделки является обеспечение нужд государства и общества. Выявляются фундаментальные отличия договоров и контрактов, на основе чего делается вывод о самостоятельности контрактных отношений как класса явлений и закономерностей. Описываются ключевые параметры контрактных отношений в сегменте G2G государственных закупок, в котором взаимодействия идут на принципах «государство для государства». Особый режим контрактации приводит к возникновению финансово-экономических рисков и прямых потерь для бюджетной системы, оценка которых дана по результатам эмпирических исследований. В отсутствие развернутой теории контрактных отношений и адекватного ей регулирования стихийно складывающиеся коммерческие обмены публично-правовых образований между собой снижают конкурентоспособность экономики в целом.
Ключевые слова: контрактные отношения, контракт, договор, госзакупки, конкуренция, цена, публично-правовые образования, заказчик, поставщик, бюджетная система.
1БЬ: 03, D43, D44, D73, D74, D86, Ш1, Ш7, Ш1, Ю2, L13, P35.
Контрактные отношения как предмет анализа
На современном этапе в российской научной литературе и на практике содержательно применяют понятийный аппарат, созданный в рамках основополагающих институциональных теорий, уравнивая между собой категории контракта и договора [21, с. 91]. При этом встречаются самые разные определения контракта: как свободной и согласованной договоренности (сделки) сторон; как добровольного соглашения (договора) между самостоятельными агентами; как
соглашения (договора) об обмене пучками прав собственности, которое является результатом свободного и осознанного выбора индивидов в рамках, заданных институтами [9, с. 50; 13, с. 285; 15, c. 144]. Справедливо констатируется, что посредством контракта осуществляется передача прав собственности на блага, а потому контракт — это соглашение, договор, устанавливающий гражданские права и обязанности сторон и оговаривающий сроки действия соглашения [17, c. 197; 18, c. 229]. Как следствие, под контрактными отношениями понимаются отношения, возникающие между двумя и более сторонами при осуществлении условий контракта (договора).
В целом контрактные и договорные отношения интерпретируются как эквивалентные понятия. Характеристики, заимствованные от более общего понятия, каким является договор, применяются к контракту, вследствие чего на контрактную систему экстраполируются представления, сложившиеся в отношении гражданско-правовых договоров, инструментов обеспечения устойчивости хозяйственного оборота, а также сугубо рыночных взаимодействий фирмы на этапах жизненного цикла договора. На наш взгляд, одна из причин экстраполяции кроется в автоматическом переводе на русский язык английского термина contract1. Контракт и связанные с ним понятия (контрактные отношения, контрактные обязательства) имеют устоявшиеся значения в англоязычной правовой и экономической литературе. Речь идет о целом семействе объектов: contractor (поставщик), contracting authority (заказчик), contracting officer (закупщик, контрактный управляющий, сотрудник контрактной службы), contracting parties (контрагенты) и иные. Русскоязычный понятийный аппарат требует сопоставления базового английского термина contract с несколькими понятиями, такими как договор, соглашение, сделка, трансакция и, естественно, контракт. Применительно к российской системе права и управления экономикой рассматривать перечисленные понятия как синонимы нельзя.
Важно и другое. В российских экономических реалиях имеют место объективные существенные различия между контрактом и договором, закрепленные в системе права. Особенности контрактов положены в основу контрактной системы, правоотношения в которой регулируются Федеральным законом № 44-ФЗ2. Финансовая емкость рынков,
1 Пример формирования определений контракта, контрактных отношений и связанных с ними понятий посредством прямого перевода английских терминов см.:
economic-definition.com/Economic_and_legal_terminology/Dogovor_Contract__eto.
html (дата обращения 28.03.2018).
2 Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 №44-ФЗ.
на которые распространяются контрактные отношения, составляет 5,5-6,3 трлн руб. (без учета контрактов, связанных с государственной тайной). Такие же правила поэлементно вводятся для субъектов, подпадающих под регулирование Федерального закона № 223-ФЗ3. Здесь речь идет об объемах в 18,9-23,1 трлн руб. (без учета договоров, связанных с государственной и коммерческой тайной).
Объективно наблюдаемые явления и закономерности требуют правильной оценки. Не ставя под сомнения справедливость рассмотрения контракта и контрактных отношений через призму более высокого института, каким является договор, обратим внимание на необходимость «движения внутрь» явления. Игнорирование аутентичности контрактных отношений может приводить к ошибкам в регулировании. Признание за контрактными отношениями самостоятельного предмета анализа - это не только исследовательский вызов, но и вполне прагматичный управленческий шаг в условиях российской экономики.
Кратко отметим родовые характеристики договора. Договор - один из главных и наиболее древних институтов имущественного оборота.
В юридической литературе цитируется идея, высказанная еще в XIX в., о том что «договор занимает девять десятых действующих кодексов, а когда-нибудь ему будут посвящены в кодексах все статьи -от первой до последней» [цитируется по: 5, с. 3]. Справедливо подчеркивается, что практически весь текст Гражданского кодекса решает задачу регулирования договоров [6]. Более половины его норм посвящено регулированию договоров, как посредством специальных статей о договорах, так и установлением правил о сделках и обязательствах.
Договор как категория права получил многоаспектное содержание, по поводу которого идут научные дискуссии, начавшиеся еще в советское время [5; 8; 10; 13]. Поиски новых правовых концепций, способных объяснить и помочь создать инструменты управления современными явлениями и тенденциями, порождающими вновь возникающие договорные модели, продолжаются и сейчас [12; 19].
При всей сложности и многообразии договорных отношений, когда договоры заключаются между публично-правовыми образованиями и иными субъектами хозяйствования, договор уступает место контракту4 и контрактным отношениям. Пункт 8 ст. 3 Федерального
3 Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 №223-ФЗ.
4 Законодательство РФ о контрактной системе под контрактом понимает гражданско-правовой договор, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением, го-
закона №44-ФЗ определяет государственный контракт, муниципальный контракт как договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.
Указанный специальный закон дает определение системе институтов, в которой реализуются контрактные отношения. Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд включает совокупность участников5 и осуществляемые ими действия, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд (п. 1 ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ).
Придерживаясь устоявшейся терминологии законодательства РФ о контрактной системе, предлагаем под контрактными отношениями понимать особый сегмент договорных отношений, в котором стороной договора выступают публично-правовые образования, а целями заключения является обеспечение нужд государства и общества. В данном сегменте императивно установлена обязанность заключения сторонами государственного и муниципального контракта (далее -контракт). Признаками контракта являются: его сторона - публично-правовое образование, а также его предмет - обеспечение публичных нужд (нужд государства, общества, граждан).
Конечно, в целях реализации возложенных полномочий заказчик, в лице органа власти и иных уполномоченных организаций, заключает контракты для обеспечения собственных, ведомственных нужд.
сударственным, муниципальным унитарными предприятиями, за исключением федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации по согласованию с Администрацией Президента Российской Федерации, либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 2.1, 4 и 5 статьи 15 Федерального закона №44-ФЗ.
5 В состав участников контрактной системы входят: федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок.
Однако и в этом случае ведомственные нужды подлежат бюджетированию как обеспечительная мера для достижения целей государства и общества, установленных в полномочиях органов власти.
Таким образом, контрактные отношения имеют самостоятельный предмет анализа. Видовым признаком контрактных отношений является взаимное установление, изменение или прекращение прав и обязанностей публично-правовых образований и иных экономических агентов, на которые стороны идут в целях обеспечения публичных интересов.
Контрактные отношения: видообразующие
характеристики
Возникает вопрос о месте контрактов среди различных типов договоров. Первое, что хотелось бы зафиксировать, договор и контракт являются формой выражения различных интересов. Правовая наука разделяет комплексы норм на те, что призваны обеспечить интересы частных лиц (гражданское, семейное, торговое и иные отрасли права), и на те, которые обеспечивают общественный, публичный интерес (конституционное, уголовное, административное, бюджетное и другие отрасли права). Как ранее подчеркивалось, договором признается соглашение в части гражданских прав и обязанностей, контрактом -взаимодействие государства с иными участниками экономики в части публичных интересов, что регулируется как частным, так и публичным правом. Это существенно меняет функциональное предназначение контрактных отношений по сравнению с частными, гражданско-правовыми договорными отношениями, поскольку государство с помощью властных велений обеспечивает подчинение других субъектов государственным интересам.
Родовыми признаками договора является свобода договора (в установленных правом пределах), которой нет в контрактных отношениях. Контракт содержит обязательные нормы и положения, изменить которые поставщик не вправе. Заказчик, как сторона контракта, также не свободен в формировании условий контрактов. Законодательно установлено, что при разработке условий договора заказчики применяют типовые контракты, типовые условия контракта, единую методологию обоснования начальной (максимальной) цены контракта и унифицированное представление товара в каталоге товаров, работ, услуг, который ведут не заказчики, а уполномоченный орган на основании тех правил, которые устанавливает Правительство РФ.
Кроме того, договор предусматривает равенство сторон, симметрию их прав и обязанностей. Положения Гражданского кодекса о договорах защищают слабую сторону от произвола сильной стороны в целях сохранения устойчивости гражданского оборота.
Участие органов власти и уполномоченных ими организаций в контрактных отношениях происходит на неравных с их иными участниками началах. Заказчик является более сильной, доминирующей стороной контрактных отношений.
Во-первых, объем прав у заказчика больше, чем у поставщика. Контракт заключается на условиях заказчика (с учетом положенных заказчику пределов в определении условий контракта), которые он определил в документах закупки (п. 1 ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ)6. Ответственность заказчика, в частности бюджетная ответственность перед поставщиком, сравнительно мягче.
Во-вторых, государство само создает для себя правила игры на рынке. Законодательная ветвь власти принимает именно те правовые нормы, которые обеспечивают проведение избранной государством политики. Конкретизация законодательных норм в подзаконных актах создает дополнительные возможности выражения ведомственных интересов и позиций. Кроме того, в настоящее время стала применяться практика квази-методологического обеспечения. Регуляторы направляют письма, в которых излагают собственную позицию в отношении тех или иных вопросов контрактных отношений.
В-третьих, государство доминирует в контрактных отношениях в силу того, что представляет консолидированного заказчика, а не множество атомарных агентов. Административные технологии согласования закупочной политики, стандартизация и централизация, общая унификация государственного спроса завершается оформлением моно-структурного государственного закупщика и сложением рынка монопсонического типа [1].
Таким образом, в контрактных отношениях заказчик - сильная сторона контракта, однако и он ограничен в правах на свободное волеизъявление.
Видообразующим признаком договора является то обстоятельство, что он носит характер соглашения сторон. В противоположность частному праву предписания публичного права не могут быть изменены простым соглашением сторон. Как уже говорилось, условия государственного контракта разрабатываются и определяются само-
6 Часть 1 ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ определяет, что «Контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии с настоящим Федеральным законом извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены».
стоятельно государственными заказчиками. Представляется, что такой подход противоречит смыслу договора как соглашения двух договаривающихся воль.
Даже в случае осуществления закупки у единственного поставщика, совместное определение условий публичного контракта, переговоры между заказчиком и единственным поставщиком после размещения извещения о закупке прямо запрещены Федеральным законом № 44-ФЗ.
Если договор - соглашение между сторонами договора и только стороны договора могут влиять на его условия, то формирование условий контракта, а также осуществление иных действий по развертыванию контрактных отношений осуществляет большее число участников, в том числе не являющихся сторонами контракта.
Ранее уже указывалось, что существенное влияние на условия контракта оказывают внешние для закупки уполномоченные органы и Правительство РФ. Граждане также могут влиять на условия контракта. В отношении закупок может проводиться общественное обсуждение, а в отдельных случаях такое общественное обсуждение является обязательным (ст. 20 Федерального закона № 44-ФЗ). По итогам общественного обсуждения могут быть внесены изменения в планы закупок, планы-графики, документацию о закупках или закупки могут быть отменены.
Предусмотрен общественный контроль за соблюдением законодательства РФ о контрактной системе (ст. 102 Федерального закона №44-ФЗ).
Иными словами, условия контракта, в отличие от условий договора, не могут быть сведены к свободному волеизъявлению сторон. В этой связи контракт является нечто большим, чем просто вид договора.
Вопросы правовой природы государственного контракта не получили решения в отечественной юридической науке. Авторы обращают внимание на дуализм контрактных отношений [20].
Как полагает А. Левушкин, несмотря на гражданско-правовую юридическую природу, государственный контракт имеет ряд особенностей, не позволяющих полностью отождествлять контракт с гражданско-правовым договором. Далее делается вывод о том, что «анализ научных точек зрения и действующего законодательства в сфере государственных закупок позволяет судить об институте поставки товаров для государственных нужд как о межотраслевом институте» [14, с. 194-202].
Установление контрактных отношений между органами власти и хозяйствующими субъектами может иметь различные цели, а не только осуществление госзакупок в соответствии с правилами контрактной системы РФ (Федеральный закон № 44-ФЗ). В числе публич-
ных задач, решаемых посредством установления контрактных отношений, следующие:
- создание либо модернизация и (или) освоение производства промышленной продукции7;
- привлечение инвестиций в экономику8;
- обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям9;
- осуществление капитальных вложений10;
11
- продажа государственного и муниципального имущества ;
- реструктурирование инвестиционных проектов, включающих полный цикл дорожных работ12, иные.
Столь различные цели достигаются посредством исполнения взаимных контрактных обязательств государства и агентов экономики, что формирует общность контрактных отношений в отношении различных предметов контракта.
Таким образом, контрактные отношения наделены видообразую-щими признаками, отличными от видообразующих признаков договора в отношении свободы договора, равенства и согласованного волеизъявления сторон.
Возникает вопрос: при столь специфических признаках контрактных отношений может ли быть достигнута финансово-экономическая эффективность и построена равновесная модель, обеспечивающая реализацию интересов сторон контракта, а главное - обеспечение публичных интересов?
Теоретически эффективность по Парето предполагает неукоснительное соблюдение права собственности, свободу собственника принимать отвечающие его интересам решения и исключает принуждение хозяйствующего субъекта к совершению невыгодных для него дей-
7 П. 1. ст. 16 Федерального закона от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации».
8 Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
9 Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
10 Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».
11 Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
12 Распоряжение Правительства РФ от 31.12.2009 № 2146-р «Об утверждении программы деятельности Государственной компании «Российские автомобильные дороги» на долгосрочный период 2010-2020 гг.
ствий. Как справедливо указывает А. Некипелов [16], «сами интересы индивида при этом трактуются как узко эгоистические, ориентированные исключительно на максимизацию собственного потребления. В этом смысле понятие эффективности по Парето отражает понимание эффективности с позиций экономического человека А. Смита».
Государство не ищет эффективности, подобной той, которую ищет «экономический человек». Государство вступает в контрактные отношения, в том числе с целью компенсации «провалов рынка», связанных с асимметрией информации и невозможностью производства общественных благ посредством рыночных механизмов.
Однако государство расходует средства налогоплательщиков, и от заказчиков требуется гарантировать бюджетную эффективность контракта. Системы публичных закупок стран с развитой рыночной экономикой ориентированы на достижение наилучшего финансово-экономического результата (best value for money) и содержат специальные инструменты [2; 3].
Принцип эффективности использования бюджетных средств заложен в Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 28) и означает необходимость достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Принцип эффективности установлен и в контрактной системе (ст. 12 Федерального закона № 44-ФЗ), но сформулирован крайне неопределенно - как необходимость достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд. Логично, что за пять лет работы законодательства РФ о контрактной системе принцип эффективности так и не был обеспечен инструментарием, оставшись абстрактной теоретической конструкцией.
В ситуации, когда правовая база контрактных отношений характеризуется фундаментальными особенностями, отличающими ее от гражданско-правовых, договорных отношений, а экономическая теория не дает развернутого понимания экономических последствий указанных обстоятельств, остается полагаться на практику. Анализ и интерпретация ключевых контрактных показателей, посчитанных по итогам эмпирических исследований13, поможет дать интерпретацию контрактным отношениям как особому институту российской экономики.
13 Исследование проведено в рамках совместного проекта Фонда «ЦСР» и РАНХиГС. Материалы представлены в аналитическом докладе «Анализ контрактных отношений и результатов функционирования контрактной системы в сегменте государственных закупок товаров, работ, услуг, поставляемых организациями сектора государственного управления (С2С-сектор госзакупок) / Под научным руководством О.В. Анчишкиной // Аналитический доклад. М.: ЦСР. 2018. www.csr.ru/issledovaniya.
Экономические параметры контрактных отношений
(сегмент G2G госзакупок)
Традиционно контрактные отношения понимаются как Business to Government (B2G), Business to Public (B2P), или «бизнес для государства», «бизнес для общества». Однако в российской экономике сформировались сегменты, где экономическими агентами выступают только государственные организации. Этот сегмент будем определять как «государство для государства», или, по устоявшейся терминологии, Government to Government (G2G).
Контрактные отношения в секторе «государство для государства» затрагивают 95 тыс. организаций, из которых 73 тыс. заказывают и 22 тыс. поставляют продукцию в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд14.
В год в секторе G2G госзакупок заключается порядка 360-400 тыс. сделок стоимостью примерно 550-670 млрд руб. В сопоставлении с совокупным объемом госзаказа15 сектор «государство для государства» вовлекает 10-12% количества и 9-13% стоимости контрактов (см. табл. 1 и 2).
Размерность сделки влияет на ее характер. В G2G-сегменте и в целом в госзаказе 77-78% количества контрактов - маленькие с ценой до 500 тыс. руб. По стоимости на них приходится всего - 5-6% средств. Идет диссипация контрактных отношений на простые, краткосрочные, хаотичные взаимодействия, финансовые затраты на которые выше, чем цена единичного контракта.
В G2G секторе доля контрактов с ценой выше 100 млн руб. составляет 50% от стоимости и 0,15% от количества сделок. В портфеле G2G поставщиков сделки с ценой свыше 1 млрд руб. составляют 25% объема, а у частного бизнеса - 15%.
Характерная особенность контрактных отношений в секторе G2G -это крайне низкая конкуренция: 87% по количеству и 80% по стоимости G2G-контрактов заключаются либо с единственным поставщиком, либо по итогам несостоявшихся торгов (см. табл. 3).
Превалируют прямые закупки. 70% по количеству и 55% по стоимости G2G-контрактов заключаются с единственным поставщиком. Данные показатели в два раза выше, чем по госзаказу в целом (29%
14 Здесь и далее данные в среднем по году за период 2016-2017 гг. В иных случаях период наблюдений указан отдельно.
15 Госзакупки - это 3-3,3 млн сделок в год стоимостью 5,5-6,3 трлн руб. Детальные данные по госзакупкам представлены: Анчишкина О.В. и др. Госзакупки. Какой должна быть контрактная системы? / Доклад. М.: Центр стратегических разработок, 2017. www.csr.ru/news/nuzhno-li-kontraktnoi-sisteme-razvitie (дата обращения 15.02.2018).
Таблица 1
Структура контрактов по трем секторам
Категория поставщика Стоимость контрактов, млн руб.
2016 2017
Частный сектор 3 551 267 4 120 633
Госсектор 667 900 551 242
Расширенный госсектор 1 114 372 1 402 958
Источник: здесь и далее расчеты О.В. Анчишкиной и М.А. Бонч-Осмоловского по данным Единой информационной системы в сфере закупок. zakupki.gov.ru/epz/main/ риЬНс/Ьоте.Ь1т1.
Таблица 2
Структура контрактов по трем секторам
Категория поставщика Количество контрактов, ед.
2016 2017
Частный сектор 2 490 298 2 525 609
Госсектор 398 228 363 459
Расширенный госсектор 499 890 581 143
Таблица 3
Способы закупок G2G, 2017 г.
Способ закупок Количество контрактов, ед. Сумма контрактов, млн руб.
1 Электронный аукцион 68 089 170 992
2 Запрос котировок 24 030 3 639
3 Открытый конкурс 4 231 65 922
4 Закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) 247 787 297 310
5 Конкурс с ограниченным участием 2 162 8 254
6 Запрос предложений 186 478
7 Закрытый аукцион 2 3
8 Закрытый двухэтапный конкурс 4 1
9 Закрытый конкурс 7 14
10 Закрытый конкурс с ограниченным участием 14 46
11 Способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), установленный Правительством Российской Федерации в соответствии со ст. 111 Федерального закона № 44-ФЗ 254 4 607
и 24% соответственно). Доля электронного аукциона в сегменте С2С -21% по количеству и 25-30% по стоимости. Данные показатели в 2-3 раза ниже, чем по госзаказу, где они составляют 58% и 55-60% соответственно.
Диаграмма (см. рис. 1) показывает существенные особенности сектора С2С по сравнению с госзакупками в целом. Ряды диаграммы имеют тот же номер по порядку, что и ряды табл. 3.
Источник: здесь и далее расчеты О.В. Анчишкиной и М.А. Бонч-Осмоловского по данным Единой информационной системы в сфере закупок. zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html.
Рис. 1. Способы закупок С2С (количество контрактов по итогам способа определения поставщика, средний по году, 2016-2017 гг., в % к итогу)
Даже если конкурентные процедуры проводятся, то в секторе С2С они, скорее всего, не состоятся, т. е. пройдут при одном участнике. 54% электронных аукционов, по итогам которых контракт был присужден С2С-поставщику, оказались несостоявшимися. Стоимость несостоявшихся аукционных процедур составила 68% от стоимости всех проведенных в секторе аукционов.
В целом 58% по количеству и 55% по стоимости С2С-контрактов, размещаемых на торгах, заключаются по итогам несостоявшихся процедур. Процент несостоявшихся торгов среди контрактов с поставщиками госсектора на 32 п.п. больше, чем у частного сектора.
В табл. 4 даны результаты оценки количества и стоимости несостоявшихся торгов, по итогам которых контракт безальтернативно присужден С2С поставщику.
Известно, что при прямых закупках не работают основные рыночные инструменты. Закономерно, что по итогам электронных аукционов снижение начальной (максимальной) цены С2С-контрактов (далее -
1
б
4
7
НМЦК) в среднем на 5 п.п. меньше, чем для контрактов, заключенных с поставщиками частного сектора. Аналогичный показатель по итогам открытых конкурсов для G2G-контрактов оказался в среднем меньше на 3 п.п., а для запроса котировок - на 8 п.п. Ситуация в целом по госзаказу дана ниже (см. табл. 5).
В среднем финальная цена контракта, заключенного с поставщиком госсектора, оказывается на 8% выше, чем финальная цена контракта с поставщиком частного сектора.
Тот факт, что в сегменте G2G закупки идут в пределах свободных розничных цен, свидетельствует о том, что государство закупает на условиях домохозяйств, не используя свои естественные экономические конкурентные преимущества: крупный объем закупок, гаранти-рованность и своевременность оплаты, устойчивый спрос, повсеместность поставок. То, что цены закупки отдельных предметов превышают рыночные, можно считать экономическим нонсенсом.
Проблема в том, что при всех выявленных финансово-экономических рисках и ограничениях, административная система активно занимается бизнесом.
Поставщики G2G-сегмента осуществляют коммерческую деятельность на 84 из 88 рынках государственных закупок16. Они не принимают участие лишь в четырех видах экономической деятельности: в поставках металлических руд и табачных изделий, а также не оказывают услуг в области добычи полезных ископаемых и проведения азартных игр.
G2G-поставщики доминируют в оказании государственным заказчикам почтовых и курьерских услуг (им принадлежит 90% рынка), консультаций по вопросам управления, услуг по связям с общественностью и информации, разработке стратегии маркетинга, совершенствованию административной работы, управлению цепями поставок, бюджетному контролю (по данным видам деятельности им принадлежит 66% рынка госзаказа). В сфере услуг по сбору и обработке сточных вод G2G-поставщики контролируют 76% рынка госзакупок, по утилизации отходов - 74%, по рекультивации и утилизации отходов - 68%. Половина информационной продукции производится «государством для государства».
16 Рынки классифицировались согласно кодам Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности - ОКПД2 (ОК 034-2014). При публикации сведений в ЕИС в 2017-2018 гг. для формирования идентификационного кода закупки (ИКЗ) в плане закупок, определения кода предмета закупки в планах-графиках, а также при размещении закупочной документации и отчетных документов заказчики должны пользовать классификатор ОКПД2, согласно законодательству РФ о государственных и муниципальных закупках.
Таблица 4
Несостоявшиеся торги С2С, 2017 г.
Способы закупок Количество несостоявшихся торгов, ед. Стоимость несостоявшихся торгов, млн руб.
Электронный аукцион 38 792 110 798
Запрос котировок 18 060 2 743
Открытый конкурс 1 619 17 720
Конкурс с ограниченным участием 1 098 3 148
Запрос предложений 135 212
Таблица 5
Снижение НМЦК в целом по торгам
Тип поставщика Снижение НМЦК, в %
Частный сектор 15
Госсектор 7
Расширенный госсектор 8
Кроме того, виды деятельности крупнейших заказчиков и крупнейших поставщиков сегмента С2С схожи. Предположительно, в ряде сфер экономики сформировались устойчивые государственные контрактные цепочки и альянсы. Они присутствуют в космической отрасли, в оборонно-промышленном комплексе, машиностроении, в сфере науки и в почтовой связи, а также в сфере предоставления услуг коммунальной инфраструктуры и электроэнергетики, услуг социальной сферы: науки, здравоохранения и образования. Статистические данные говорят о том, что государственные контрактные цепочки и альянсы сформировались также в традиционно рыночных областях: в гражданском и дорожном строительстве, услугах по содержанию дорожной инфраструктуры, в охранном бизнесе, обороте лекарств и медицинских изделий, торговом и финансовом посредничестве.
Заключение
Подведем некоторые итоги. Особенности контрактных отношений в сегменте С2С госзакупок формируют существенные финансово-экономические риски, становятся ограничением для повышения конкурентоспособности российской экономики. В частности, имеют место бюджетные последствия. Рассмотрим два из описанных выше фак-
торов: более низкий уровень конкуренции и более низкий уровень снижения НМЦК в случаях, если контракт заключается с поставщиком из госсектора. В рамках исследования была сделана следующая прогностическая оценка. Были сопоставлены показатели сектора G2G и бизнес-сектора госзакупок. Если ориентироваться на реально сложившийся уровень конкуренции среди поставщиков частного сектора и на снижение НМЦК в пределах, свойственных частному бизнесу, то только за счет двух этих факторов экономия бюджета составила бы в секторе G2G 20-23 млрд руб., или порядка 3%. В целом по госзакупкам потенциал повышения эффективности расходования бюджетных средств благодаря оптимизации указанных факторов составляет 50-68 млрд руб., или 1% от общего объема ассигнований, направляемых в госзакупки.
Кроме того, имеют место необоснованные расходы бюджета на имитацию контрактных отношений в сложившихся государственных производственных цепочках. Одной из точек потерь являются квазиторги, по итогам которых контракты заключаются с единственным поставщиком. Имеют место финансовые потери при закупках у единственного поставщика (в части расходов на формальное планирование, содержание контрактных служб и иные). По нашим экспертным оценкам, необоснованные расходы заказчиков составили не менее 4,34,6 млрд руб. Однако аналогичные расходы несли и поставщики, которыми в сегменте G2G госзакупок также являются субъекты бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом, имитация контрактных отношений в государственных производственных цепочках стоит бюджету не менее 10 млрд руб.
Тактика заключения контрактов организаций сектора госуправления между собой представляется плохой альтернативой последовательному развитию равновесных, конкурентных контрактных отношений. Стратегическим ориентиром их совершенствования должно быть создание эффективно работающей системы рыночных стимулов, а не замена контрактных отношений на административные отношения при сохранении внешней рыночной атрибутики. Несбалансированная замена свободы договора и добросовестной конкуренции административными заданиями и скрытыми альянсами негативно влияет на участников контрактных отношений и становится причиной моральных злоупотреблений (moral hazard) и негативного отбора (adverse selection). Конвергенция контрактных и административных отношений снижает качество государственного управления, предоставляя исполнителям фиктивные оправдания для завышенных цен и неоправданных трат, недопустимых при субординации и подчинении.
Недальновидно считать, что легче не втягиваться в кропотливую профессиональную работу с рынком, а заключить контракт со «сво-
ими» структурами. Подобные тактики не устраняют рыночных искажений, а только усиливают деформацию.
Полученные результаты говорят о необходимости разгосударствления контрактных отношений посредством усиления рыночных сигналов и договорных принципов взаимодействия [4]. Равновесные контрактные отношения вносят фундаментальный вклад в укрепление рыночных институтов и формирование внутренних драйверов экономического роста и технологического обновления.
ЛИТЕРАТУРА
1. Анчишкина О.В. Сфера государственных закупок как объект экономического анализа // «ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика». 2011. № 1.
2. Анчишкина О.В. Постановка задач планирования государственных закупок в рамках федеральной контрактной системы: опыт США и российские реалии // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2011. № 2.
3. Анчишкина О.В. Технологии и процедуры планирования государственных закупок в рамках федеральной контрактной системы: опыт ФКС США и российские реалии // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2011. № 4.
4. Анчишкина О.В. Развитие основополагающих элементов контрактной системы закупок // Институт общественных закупок в современной российской экономике: Монография. Гл. 2 / Под ред. И.И. Смотрицкой, С.И. Черных. М., 2016.
5. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. М.: Статут, 2003.
6. Витрянский В.В. Гражданский кодекс о договоре // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1995. №10.
7. Витрянский В.В. Реформа российского гражданского законодательства: Промежуточные итоги. М.: Статут, 2016.
8. Гражданское право: Учебник / Под ред. Е.А. Суханова. Т. 2. М.: Волтерс Клувер,
9. Институциональная экономика : учебное пособие / С.С. Винокуров [и др.] / Под ред. В.А. Грошева, Л.А. Миэринь. СПб.: Изд-во СПбГЭУ. 2014.
10. Иоффе О.С. Обязательственное право. М.: Юриздат, 1975.
11. Конституционная экономика / Отв. ред. Г.А. Гаджиев. М.: Юстицинформ, 2010.
12. Красавчиков О.А. Юридические факты в советском гражданском праве. М.: Юриздат. 1950.
13. Кузьминов Я.И. Курс институциональной экономики: институты, сети, трансак-ционные издержки, контракты: Учебник для студентов вузов / Я.И. Кузьминов, К. А. Бендукидзе, М.М. Юдкевич. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С. 285-401.
14. Левушкин А.Н. Поставка товаров для государственных нужд: проблемы правового регулирования и тенденции реформирования законодательства // Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики / Отв. ред. В.А. Вайпан, М.А. Егорова. МГУ им. М.В. Ломоносова. М.: Юстицинформ, 2017.
15. Малкина М.Ю., Логинова Т.П., Лядова Е.В. Институциональная экономика: Учебное пособие. Нижний Новгород: Нижегородский госуниверситет, 2015.
16. Некипелов АД. Общая теория рыночной экономики: Учебник / А.Д. Некипелов. М.: Магистр, 2017.
2004-2005.
17. ОдинцоваМ.И. Институциональная экономика: Учебное пособие. М.: Изд. ГУ ВШЭ,
18. Олейник А.Н. Институциональная экономика: Учебное пособие. М.: ИНФРА-М,
19. Предпринимательское право России: Учебник / В.С. Белых, Г.Э. Берсункаев, С.И. Ви-ниченко (и др.) / Отв. ред. В.С. Белых. М.: Проспект, 2008.
20. Розовенко М.В. Дуализм правового регулирования поставки товаров для государственных нужд // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. №4.
21. Смотрицкая И. И., Черных С. И. Контрактная парадигма. Нобелевская премия по эко-номике-2016 // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2016. №6.
ABOUT THE AUTHOR
Olga Vladlenovna Anchishkina - Candidate of Economic Sciences, Leading Research Associate of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Project Manager of the Foundation "The Center for Strategic Research" "Contract System", Moscow, Russia.anchishkina@gmail.com
ECONOMIC AND LEGAL FEATURES OF CONTRACTUAL RELATIONS AS A SPECIAL INSTITUTION OF THE RUSSIAN ECONOMY
Contractual relations are understood as a special institution of the Russian economy, in which public legal entities are party to the treaty, and the purpose of the transaction is to ensure the needs of the state and society. The fundamental differences between treaties and contracts are revealed, on the basis of which a conclusion is made about the independence of contractual relations as a class of phenomena and regularities. The key parameters of contractual relations in the G2G segment of public procurement are described, in which the interactions are based on the principles "state for the state". A special regime of contracting leads to the emergence of financial and economic risks and to the direct losses for the budgetary system, the evaluation of which is based on the results of empirical studies. In the absence of a detailed theory of contractual relations and regulation, adequate to it, spontaneously emerging commercial exchanges of public and legal entities among themselves reduce the competitiveness of the economy as a whole.
Keywords: contractual relations, contract, treaty, public procurement, competition, price, public legal entities, customer, supplier, budgetary system.
JEL: C13, D43, D44, D73, D74, D86, H41, H57, H61, K12, L13, P35.
2007.
2004.
