CC BY
82
Центральным элементом системы морской безопасности является ее нормативно-правовая база, от того насколько четко будут закреплены и регламентированы в нормативно-правовых актах задачи, функции и полномочия субъектов и процедуры обеспечения морской безопасности, будут во многом зависеть результаты в сфере ее обеспечения.
Угрозы морской безопасности условно можно подразделить на природные, техногенные и социальные (главным образом, антиобщественные проявления). Действия различных субъектов по предупреждению, минимизации и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на морском транспорте в основном урегулированы нормативно-правовыми актами разного уровня. Однако меры по предупреждению незаконного вмешательства в деятельность морского транспорта, а особенно в части морских судов, находящихся в плавании, определены в федеральном законодательстве в самых общих чертах.
Необходимо отметить, что в результате административно-правовой реформы было создано Министерство транспорта РФ, организационно объединившее в 2004 г. все виды транспорта и выработавшее единую государственную политику в сфере морской безопасности.
Научной основой обеспечения морской безопасности являются достигнутые и ожидаемые результаты научных исследований в области разработки концепций, законопроектов, подзаконных актов. Большое внимание прикладной науки должно быть уделено апробации системы мониторинга состояния морской безопасности, разработке методик категорирования и оценки потенциальной опасности от противоправно-
Ростовский юридический институт МВД России
го воздействия. При взаимодействии научно-исследовательских учреждений правоохранительных органов необходимо обосновать целесообразность, а также выработать правовые основания досмотра грузов, гру-зобагажа и личного досмотра пассажиров на морском транспорте, а также исследовать другие актуальные прикладные правовые проблемы.
Ресурсная база системы морской безопасности включает в себя информационное, кадровое, материально-техническое и финансовое обеспечение этой деятельности. В части финансового обеспечения необходимо, чтобы государство выполняло свои обязанности в полном объеме. Предусмотренные действующими нормативно-правовыми актами источники бюджетного и внебюджетного финансирования программ и отдельных мероприятий должны выполняться в полном объеме и своевременно. Соответственно должны быть четко определены источники финансирования, несущие основную нагрузку.
Литература
1. Попов В.П. Сотрудничество государств в борьбе с международными уголовными преступлениями: Учеб. пособие. М., 1993. С.13.
2. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 81-ФЗ // СЗ РФ. 1999. №18. Ст. 2207.
3. Об утверждении положения о Министерстве транспорта РФ: постановление Правительства РФ от 30.06. 2004 г. №395 // Российская газета. 2004. 2-8 авг.
4. Об утверждении Устава о дисциплине работников морского транспорта: постановление Правительства РФ от 23.05.2000 г. №395 // Российская газета. 2000. 1 июня.
6 июня 2006 г.
© 2006 г. Г.Е. Гендлер, А.А. Паксюткин ТИПОЛОГИЯ ФОРМ КОРРУПЦИИ
Классификация (типология) форм коррупции в широком смысле этого слова включает два взаимосвязанных и пересекающихся направления: типологию собственно форм и типологию видов коррупции. Каждое из направлений связано с определенными элементами рынка коррупционных услуг. Первое - с ценой услуг, второе - с субъектами рынка коррупционных услуг и соответствующими сегментами рынка коррупции. Вполне естественно, что типология форм коррупции в странах с развитой рыночной экономикой началась раньше, чем в других регионах мира. Наиболее заметными и плодотворными попытками разработать такую классификацию считаем научные публикации С. Роуз-Аккерман [1] и группы норвежских ученых, работавших под эгидой международных экономических организаций (Всемирного банка и др.) [2]. На основе их сопоставления с рядом исследований отечественного происхождения попытаемся уточнить предложенные варианты разработок. В основу типологии форм коррупции упомянутые авторы положили один и тот же критерий - особенности форм коррупционного дохода и способы его присво-
ения. Что касается различий, характеристики форм коррупции, то они заключаются в основном в неодинаковом наборе форм коррупции и в различном толковании соотношения элементов этих наборов. Начнем с разработки С. Роуз-Аккерман. Ее исследование приоритетно по срокам публикации. Оно стало достоянием научной общественности еще в 70-е гг. XX в. Содержание ее разработки (раздел «Коррупция как культурная проблема») выражено схематично под заголовком «Виды платежей, совершаемых клиентами или покупателями по принципу " ты - мне, я - тебе"» (таблица).
Платеж Явный Неявный
Хозяину Стоимость (цена) Подарок
Агенту Взятка Чаевые
Как видно из схемы, в перечне форм коррупционного платежа фигурируют следующие элементы: взятка (явный платеж агенту), стоимость (цена) (явный платеж хозяину), подарок (неявный платеж хозяину), чаевые (неявный платеж агенту). В дальнейшем автор
разработки, руководствуясь теорией агентских отношений, развивает идеи своей схемы и уточняет перечень форм коррупционного платежа и дает подробное их истолкование.
Достоинством разработки С. Роуз-Аккерман является то, что она основывается на общепризнанной теории агентских отношений, адаптированной к условиям современных рыночных отношений. К положительным сторонам разработки мы относим также учет психологических и этических аспектов проблемы типологии форм коррупции. Автор привлекает внимание к таким сторонам типологии, как «доверие», «репутация», «посягательство на репутацию», «взаимные обязательства», «раздача государственных постов» и т.д. В то же время можно упрекнуть автора в недостаточно четкой и убедительной аргументации ряда утверждений. Так, по нашему мнению, представляется спорным отнесение чаевых вознаграждений к формам коррупционных платежей. Дело в том, что в большинстве стран мира чаевые не воспринимаются как коррупционный доход, хотя они и носят во многих случаях теневой характер. Например, в таких странах, как США, Германия, Швеция, Дания, Италия, Греция, Франция, Великобритания, Болгария, Турция, Египет, Тунис, Таиланд, чаевые рассматриваются как дополнительное вознаграждение за повышенное качество услуг, оказываемых клиентам (в том числе туристам) ресторанов, такси, отелей и др.
При этом их размеры колеблются в широком диапазоне и регулируются этическими нормами и традициями. В США, Германии, Швеции, Дании Италии, Греции размер чаевых в ресторанах составляет до 20 % и не более 10 % от суммы счета в кафе. В Великобритании в ресторане чаевые уже включены в счет, а вот в пабах и кафе надбавки за сервис не приняты. В Болгарии принято поощрять только очень хороший сервис в размере 10 % от заказа. В Турции денежные поощрения, или «бакшиш», ждут все, кто вас обслуживает, в среднем около 1 доллара. В Тунисе, Таиланде чаевые - 10 % либо отказ от сдачи.
Представляется, что чаевые могут приобрести черты взятки лишь в том случае, когда часть теневого дохода передается агентом хозяину (принципалу) ресторана или другого заведения.
Исследование форм коррупции, включающее их типологию, содержится также в научном обзоре, опубликованном группой норвежских ученных в 2001 г. Оно особенно ценно тем, что отражает не только позицию авторов, но и точку зрения современных западных исследователей проблем коррупции. Набор форм коррупции включает, по мнению авторов обзора, следующие виды коррупционных платежей и способы их присвоения: взяточничество, растрата, мошенничество, вымогательство, фаворитизм, непотизм (кумовство). Они довольно обстоятельно комментируют изложенную выше схему типологии форм коррупции.
По их мнению, взяточничество - это плата (в деньгах или в натуральном виде), которая дается или принимается при коррумпированных отношениях. Причем и то, и другое действие - проявление коррупции по сути своей. Взятка - это установленная сумма, определенный процент от контракта или любая другая плата в деньгах или в натуральном виде, обычно вы-
плачиваемая государственному чиновнику, имеющему возможность заключать контракты от лица государства или распределять выгоды компаниям или индивидуумам, бизнесменам и клиентам. Здесь, на наш взгляд, допущена некоторая неточность, связанная с отождествлением понятий «взяточничество» и «взятка». Мы считаем, что взятка - это форма коррупционных платежей, а взяточничество - система агентских отношений (принципал - агент - клиент), основанная на присвоении коррупционного дохода в форме взятки.
Продолжая разъяснять смысл понятия взятка, авторы обзора пишут, что существует много терминов, эквивалентных взяточничеству - «откат», «пособие», «деловые соглашения», «бакшиш», «подношение», «вознаграждение», которые являются понятиями коррупции с точки зрения денег или услуг, выплачиваемых служащим частных предприятий, общественным должностным лицам и политическим деятелям. Это те платежи, которые необходимы или требуются для того, чтобы дать более быстрый, гладкий или более благоприятный ход делу через частный, государственный или правительственный бюрократический аппарат. Прибегая к «подмазыванию ладоней», корпорации могут, например, покупать политическое покровительство и избегать полного бремени налогообложения и некоторых инструкций по охране окружающей среды, они могут покупать защищенные рынки и монополии, импортно-экспортные лицензии и квоты, получать доступ к крупным государственным контрактам на средства производства, продолжительным поставкам, главным проектам гражданского строительства и т.д.
Далее авторы обзора дают характеристики других форм коррупции, которые, по нашему мнению, можно отнести к способам или формам присвоения коррупционного дохода. В частности растрата, т.е. кража ресурсов теми людьми, которые управляют ими, при которой недобросовестные подчиненные крадут у работодателей. Это серьезное нарушение, при котором общественные должностные лица незаконно присваивают общественные ресурсы. Государственный чиновник крадет у общественного учреждения, в которое он был принят на службу, и от ресурсов, которыми он, как предполагается, управляет от имени общества.
Растрата не рассматривается как коррупция со строгой юридической (законной) точки зрения, но включена в расширенное толкование понятия коррупции. Растрата - это такая форма коррупции и злоупотребления властью, которая развивается в закрытых институциональной и нравственной средах, независимо от уровня общественной морали, едва ли одобряемая обществом. Во многих странах с высоким уровнем коррупции растрата представляет собой отличную возможность для правящей элиты к извлечению, добыванию ресурсов, даже гораздо более выгодную, чем взятка.
К особым формам коррупции относятся также мошенничество, вымогательство, фаворитизм, непотизм. Авторы толкуют эти понятия следующим образом.
Мошенничество - это экономическое преступление, которое представляет собой обман или надувательство, манипуляцию информацией или искажение фактов общественными должностными лицами и про-
исходит между государственными деятелями, которые стремятся извлечь личную выгоду, и гражданами. Мошенничество - широко известный юридический термин, который вмещает в себя больше, чем просто взяточничество и растрата. Мошенничеством считается и то, когда, например, государственные агентства и государственные представители заняты в незаконных торговых сетях, подделке и шантаже, и когда подделка, контрабанда или другое организованное экономическое преступление поддерживается «официальной» санкцией и/или причастностью к этому, и когда государственные деятели и государственные агенты берут свою долю и закрывают глаза на экономические преступления, а серьезным мошенничеством - когда принимают активное участие в этом.
Вымогательство - это деньги и другие ресурсы, извлеченные при помощи принуждения, насилия или угроз применения силы. Шантаж и вымогательство - коррумпированные сделки, при которых деньги насильственно извлечены теми, кто имеет силу сделать это, но при этом «клиентам» возвращается лишь незначительная часть (возможно, только достаточно смутные обещания прекращения дальнейших домогательств, преследований).
Фаворитизм - это механизм злоупотребления властью, подразумевающий «приватизацию» и высоко несправедливое распределение государственных ресурсов независимо от того, как эти ресурсы были накоплены.
Фаворитизм - естественная человеческая склонность к тому, чтобы оказать протекцию друзьям, членам семьи или еще кому-то близкому или находящемуся на попечении. Он близко связан с коррупцией, поскольку это подразумевает коррумпированное (недемократическое, «приватизированное») распределение ресурсов. Другими словами, это оборотная сторона монеты, где коррупция проявляется в накоплении ресурсов.
Непотизм (кумовство) - это особая форма фаворитизма, при которой должностное лицо (руководитель) предпочитает его собственных родственников и членов семейства (жена, братья и сестры, дети, племянники, кузены и т.д.). Многие «неограниченные» президенты пробовали обеспечить свою (сомнительную) позицию власти, назначая членов семейства на ключевые политические, экономические и военные посты в государственном аппарате.
Анализ основных положений норвежского научного отчета, посвященного типологии форм коррупции, показывает, что авторы расширяют границы набора форм коррупции, включая в него не только собственно формы коррупционного дохода, но и способы его присвоения. По нашему мнению, указанные положения могут быть использованы в отечественной юридической и экономической практике после соответствующей их адаптации к российским условиям. Схема типологии форм коррупции может, по нашему мнению, принять следующий вид (рисунок).
Вымогательство
Фаворитизм и непотизм
Почти все исследователи сходятся в том, что основной формой коррупции по критериям, связанным с формой коррупционного дохода и способом его присвоения, является взятка. Взятку можно назвать всеобщей формой коррупции, исходной клеточкой рынка коррупции (аналогично тому, что товар исходная клеточка товарного мира, рынка товаров и услуг). В то же время взятка - одно из самых опасных экономических преступлений. Это нашло свое отражение в отечест-
венной юридической и экономической литературе (в уголовном законодательстве РФ и других нормативных документах, в том числе Гражданском кодексе, в кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, в законе об основах государственной службы Российской Федерации).
Так, в учебнике «Криминология» [3] со ссылкой на мнение американского профессора В. М. Рейсмена дается следующее определение роли и типов взятки:
«За взятки обеспечивается заключение выгодных контрактов и проведение нужных экспертиз, затрудняется доступ к государственным заказам, "чужим" фирмам и т. д. ... выделяют три основных типа взяток: деловая взятка ("платеж государственному чиновнику с целью обеспечения или ускорения выполнения им своих должностных обязанностей"), тормозящая взятка ("за приостановление действия нормы или неприменение ее в деле, где она, в принципе, должна быть применима"), прямой подкуп, т. е. "покупка не услуги, но служащего", "приобретение" должностного лица с тем, чтобы оно, оставаясь на работе в организации и внешне соблюдая полную лояльность, на деле пеклось о своекорыстных интересах взяткодателя».
Этот фрагмент типологии видов взятки - основной формы коррупции - может быть вписан в предложенную нами схему классификации форм коррупционных платежей.
Известное внимание типологии форм коррупции и юридической характеристике их содержания уделяется в Уголовном кодексе РФ.
Достаточно подробно рассматривается содержание этого преступления, характер наносимого им ущерба интересам общества, состав участников преступления, его квалифицирующие признаки, ответственность взяткополучателя и взяткодателя и т. д.
Получение взятки Уголовным кодексом трактуется как получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействия) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействия) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействиям), а равно за общее покровительство или попустительство по службе.
В Уголовном кодексе дается градация размеров взяток. В частности, к крупным относятся превышающие триста минимальных размеров оплаты труда. Понятно, что за более крупные взятки устанавливаются и более строгие меры наказания. Вместе с тем указываются и условия, при которых наказания могут быть смягчены, если, к примеру, взяткодатель добровольно признался в содеянном.
Форма взятки - основного вида коррупционных преступлений - трактуется достаточно широко. Она может быть реализована в форме: а) денег, б) ценных бумаг, в) иного имущества, г) выгод имущественного характера. Это указание Уголовного кодекса (комментарий к ст. 290) имеет особое значение в современных условиях, поскольку денежная форма взятки была наиболее распространена в России главным образом в прошлом и позапрошлом веках. В настоящее время взятки даются в форме различных выгод материального характера, различного рода услуг. Так, к примеру, довольно распространенными видами являются незаконное внеочередное предоставление бесплатных квартир (социального жилья), незаконное улучшение жилищных условий; предоставление возможности покупки дефицитных в данное время товаров - экзотических продуктов питания, престижных марок автомобилей и других транспортных
средств; совершения зарубежных путешествий по маршрутам, пользующимся повышенным спросом, полностью бесплатных или по льготной цене туристических услуг; ипотечного кредита по заниженным процентным ставкам; обеспечение качественных медицинских услуг на льготных условиях - в обход действующих правил; предоставление возможности зачисления детей в престижные учебные заведения - опять-таки в обход действующих правил (например, на бесплатные бюджетные места при недостаточно высоких оценках на вступительных экзаменах в вузы). Количественный ассортимент таких услуг по истине не знает границ, при этом изобретаются все более изощренные методы дачи взяток. Широкое распространение получили взятки в форме дорогостоящих подарков, преподносимых по случаю юбилея, дня рождения, зашиты диссертации, новоселья и других торжественных случаев, а зачастую и без оных.
Автор данного исследования лично видел в одном из учреждений, призванных оказывать жилищные услуги, вывешенный список ответственных чиновников с указанием дня и месяца рождения. Это было безмолвное приглашение приносить подарки совершенно незнакомым людям, от которых зависла судьба клиентов учреждения.
В связи с распространением взяток в форме подарков, законодатели в ряде стран, в том числе и в России, были вынуждены уточнить в тексте нормативных документов предельную стоимость подарков чиновникам, в том числе государственным служащим и служащим органов муниципальных образований. Согласно ГК РФ, подарки стоимостью менее пяти минимальных размеров оплаты труда не считаются взяткой. Подарки большей стоимости должностные лица обязаны сдавать соответствующим государственным органам. К сожалению, указанные положения законодательства, ограничивающие дарение подарков должностным лицам, зачастую игнорируются.
По нашему мнению, в действующем Уголовном кодексе и других нормативных документах не достаточно четко проведено различие между взятками и подарками, это различие видится в основном в их размерах, т.е. в чисто количественной стороне дела. Между тем важен и качественный аспект, в частности, какими мотивами руководствуются, к примеру, дарящие, преподнося подарки государственным служащим или другим должностным лицам. Одно дело, когда подношения добровольны и бескорыстны, как знак благодарности, внимания, признательности за добрые дела, другое дело, когда они делаются по принципу я - тебе, ты - мне, т. е. из корыстных побуждений. В этом случае подарок превращается во взятку и становится наказуемым деянием. Спорным представляется исчисление размеров подарка или взятки в том или ином количестве минимальных размеров заработной платы (речь идет о взятках и подарках в неденежной форме). Дело в том, что минимальные размеры заработной платы периодически меняются и эта мера становится весьма неустойчивой и ненадежной. Правильно было бы использовать в качестве меры то или иное количество минимальных потребительских бюджетов, которые проектируются на основе объективных показателей.
Литература 2. Andvig J.C. et al. Research on Corruption: a Policy Oriented
1. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, Survey// NOARD. 2001. Dec.
следствия, реформы: Пер. с англ. М., 2003. 3. Криминология. Учебник для юридических вузов / Под
ред. В.Н. Бурлакова, В.П. Сальникова. СПб., 1998.
Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов 29 мая 2006 г.
© 2006г. Г.С. Гончаренко
СООТНОШЕНИЕ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО И РОССИЙСКОГО УГОЛОВНОГО ПРАВА
В БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ
Вопросы борьбы с коррупцией обсуждаются сегодня не только в России, но и на международном уровне. Это обусловлено значительной распространенностью коррупционных деяний (в том числе и взяточничества-подкупа), во всех странах мира «коррупция приобрела не только внутригосударственные, но и глобальные масштабы, она вышла за рамки национальных границ и требует глобального подхода» [1].
В рамках данной статьи нет необходимости подробно анализировать соотношение понятий «коррупция» и «взяточничество»: дискуссии по данному вопросу столь широки, что могут стать отдельной научной темой. Хотя стоит оговориться сразу - большинство авторов придерживаются мнения, что взяточничество-подкуп (в уголовно-правовом аспекте) представляют собой разновидность коррупционных преступлений, и по содержанию гораздо уже понятия «коррупция» [2].
Такая позиция находит поддержку и в международном праве. Например, эксперты Совета Европы разработали общее определение коррупции, согласно которому под ней понимается взяточничество (подкуп) и любое другое поведение лица, наделенного ответственностью в публичном или частном секторе, которое нарушает свои обязанности, вытекающие из его публичного статуса как публичного лица, частного наемного работника, независимого агента или из другого статуса подобного рода, и нацелено на получение неправомерных преимуществ любого рода для себя или любого другого лица [3].
Таким образом, «взяточничество» входит в содержание понятия «коррупция».
Сделанная оговорка необходима при рассмотрении именно вопросов международно-правовой борьбы с взяточничеством-подкупом, ибо в отличие от отечественного законодательства в международно-правовых документах по указанному вопросу понятия «взяточничество» и «коррупция» связаны между собой настолько, что одно без другого рассматривать практически невозможно.
Вследствие постоянного роста коррупции в мире 4 ноября 1998 г. была принята Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» [4].
Прежде всего обращает внимание то, что статьи Конвенции не содержат традиционных для российского уголовного законодательства составов преступлений «получение взятки» и «дача взятки». Вместе с тем в Конвенции много статей, в соответствии с которыми уголовная ответственность должна наступать за подкуп - активный и пассивный.
Положения Уголовного кодекса РФ частично совпадают с положениями рассматриваемой Конвенции, однако есть и существенные различия.
Понятия «активный подкуп национальных государственных должностных лиц» и «пассивный подкуп национальных государственных должностных лиц», данные в Конвенции в целом по смыслу схожи с понятиями дачи и получения взятки, содержащимися в УК РФ. Главные же отличия в следующем:
1. В соответствии с положениями Конвенции предметом подкупа как активного, так и пассивного признаются любые неправомерные преимущества, а не только имущество и имущественные блага, как это предусмотрено отечественным уголовным законодательством.
2. Конвенция предлагает считать уголовно-наказуемыми деяниями не только предоставление и получение указанных преимуществ, но также и их обещание, предложение, испрашивание либо принятие такого предложения или обещания [5].
Конвенция не дает своего определения понятию «государственное должностное лицо», указывая лишь, что таковыми должны признаваться лица, определяемые как «должностное лицо», «государственный служащий», «мэр», «министр» или «судья» в национальном праве государств (ст. 1 Конвенции). Таким образом, круг субъектов пассивного подкупа, а также других коррупционных преступлений в Конвенции определен шире, чем в УК РФ.
В Уголовном кодексе РФ определен субъект получения взятки и ряда иных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Эти преступления можно отнести к коррупционным, так как в соответствии с прим. 1 к ст. 285 УК РФ понятие должностного лица не охватывает рядовых государственных служащих.
Так, С.В. Максимов отмечал, что из смысла прим. 4 к ст. 285 УК РФ вытекает, что в Российской Федерации государственные служащие, не являющиеся должностными лицами, могут нести уголовную ответственность лишь за коррупционные преступления, предусмотренные ст. 288 «Присвоение полномочий должностного лица» (если такое деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности, связанной с получением какого-либо преимущества для себя или третьих лиц) и ст. 292 «Служебный подлог». В иных коррупционных преступлениях, предусмотренных УК РФ (зло-
