CC BY
32
УДК 342.571:352.07
Тереняк Л.В., к.н.держ.упр.® Харкгеський нащональний аграрный утеерситет 1м. В.В. Докучаева
ОРГАН1ЗАЦ1Я САМОВРЯДУВАННЯ НА СЕЛ1 В УМОВАХ СОЩАЛЬНО-ЕКОНОМШНИХ ТРАНСФОРМАЦ1Й
Видтено стльт риси, а також особлиеост1 е упраелтш на р1ет м1ста I села. Розглянуто проблеми м1сцееого самоерядуеання на ргенг стьських територт. Визначено фактори, що еплиеають на розеиток самоерядуеання стьських територт. Виокремлено осноеш суб'екти упраелтня розеитком стьських територт.
Клю^о^^ слова: праеоеий мехашзм, м1сцеее самоерядуеання, стьсьт територИ, громада, розеиток, адм1тстратиено-територ1альна реформа.
Постановка проблеми. В умовах формування сучасного пол^ико-правового мехашзму спостер^аються певш розходження мiж юридичними передумовами i фактичною ре^защею механiзму мiсцевого самоврядування. Певними недолiками, якi спричиняють неефектившсть дiяльностi iнститутiв публiчноl влади на мюцях, можна видiлити в наявност двох центрiв публiчноl влади в област та районi, а також не зовам ращональний розподiл повноважень мiж органами мiсцевого самоврядування i органами виконавчо! влади, вiдсутнiсть можливостей самостiйно реалiзувати мiсцеву полiтику, недостатшсть механiзмiв дiевоl участi громадян у здшсненш мiсцевого самоврядування пiдконтрольованостi оргашв мiсцевого самоврядування громадянам, недосконалiсть мiжбюджетних вiдносин i брак стабiльних джерел формування доходiв мiсцевих бюджетiв, збшьшення яких перебувало пiд переважним впливом оргашв мшцевого самоврядування, недостатня кадрова та органiзацiйна спроможнiсть органiв мюцевого самоврядування вирiшувати питання мiсцевого значення, невиконання Украшою основних принципiв Свропейсько! харти мiсцевого самоврядування, головними з яких е правова, матерiально-фiнансова, оргашзацшна самостiйнiсть органiв мiсцевого самоврядування та шшь
Анал1з останн1х дослщжень. Все частше в наукових публiкацiях з'являються дискусiйнi питання щодо полiтики розвитку сшьських територiй, а також мюця i значення мiсцевого самоврядування i його повноважень на селi. Стае зрозумшим, що в складних умовах, як сьогоднi склалися на сел^ це i спад виробництва, м^рацшш i демографiчнi процеси, занепад сощально!, побутово!, транспортно!, виробничо! та шших видiв iнфраструктури, лише збiльшенням фшансування або адмiнiстративного втручання не обштись. Постае питання про кардинальнi змши в пiдходах впровадження виважено! пол^ики вiдбудови та розвитку сiльських територш в контекстi адмiнiстративно-територiальноl
® Тереняк Л.В., 2013
320
реформи i побудови сильного мюцевого самоврядування, як важливо! складово! територiального устрою кра!ни.
Так, на думку провщних укра!нських вчених, зокрема О. Онищенка, В. Юрчишина в сучасних умовах держава робить акцент на вщбудову галузево! аграрно! полiтики, хоча з точки зору принцитв ринково! економiки основна увага повинна бути прикута до розвитку сiльських територш та пiдтримки життевих стандартiв на селi [3, с. 62].
Мета статть Дослiдити спiльнi i вщмшш риси в управлiннi мiсцевими справами на рiвнi села i мшта.
Виклад основного матер1алу. В умовах глоб^зацп посилюються соцiально-економiчнi розбiжностi мiж мiстом i селом, i не останню роль в цьому ввдграють iнертнiсть i стереотипнiсть мислення "село - мюто", "сшьське господарство - промисловють".
Модернiзацiйнi процеси, що вщбувались в Укра!нi протягом останнiх 150 роюв, докорiнно змiнили правовий, соцiально-економiчний, полiтичний та культурний ландшафт вах iсторико-культурних регiонiв. Укра!нське суспiльство перетворилось iз аграрного на iндустрiальне, урбашстичне.
Харкiвщина знаходилась у вирi цих зрушень, чи не найбiльшими темпами, порiвняно iз iншими регiонами держави, набуваючи новiтнiх ознак. Розвиток мшьких та сiльських населених пунктiв регюну - !х чисельнiсть, чисельнiсть населення в них, статус - вщдзеркалюючи нелiнiйний характер процесiв модернiзацi!, може слугувати одним з критерi!в як перемог, так i поразок. Останшм часом дуже стрiмко простежуеться процес урбанiзацi! в даному регiонi.
Згщно з поглядами представника чиказько! сощолопчно! школи Л. Вiрта урбанiзм е головною рисою сучасного суспiльства, яскравшою, нiж iндустрiалiзм або капiталiзм.
Сощолопя визначае урбанiзацiю за такими ознаками:
о частка мюького населення в загальнш чисельностi населення регiону, вЫе! кра!ни;
о щiльнiсть i ступшь рiвномiрностi розташування по кра!нi мереж
мiст;
о транспортна та шша доступнiсть великих мiст для населення кра!ни;
о рiзноманiтнiсть галузей народного господарства;
о рiзноманiтнiсть видiв трудово!, дозвiльно! дiяльностi населення;
о поширення мiських форм життя як на населення мшт, так i на жителiв села.
Стадiальна концепцiя урбашзаци (Дж. Джiббса) видiляе такi !! стадi!:
■ зародження мiст, темпи зростання яких нижчi, нiж у селах;
■ випереджаюче зростання мюького населення;
■ абсолютне скорочення сшьського населення внаслiдок мiграцi! з села до мюта та зростання мюьких агломерацiй за рахунок мiграцi! з малих мiст до великих;
321
■ досягнення найвищо! концентраци населення з одночасним уповшьненням збшьшення його чисельностц
■ початок деконцентраци переселення мшьких мешканцiв у передмiстя та мшта-супутники; занепад iсторичних мiських "ядер".
Урбашзащя е соцiальним процесом, який характеризуе сучасну дiйснiсть. Вона мае як позитивш, так i негативш наслiдки. Загальнi !х тенденцi! простежуються i в Укра!нi. Водночас пом^ш й певнi специфiчнi риси "укра!нсько! урбанiзацi!". Головна з них - зростання мшт i поширення мшького способу життя на всi форми життедiяльностi.
Вперше про соцiологiю села зайшла мова у 1915 р. з появою монографi! американського соцюлога Чарльза Гелпiна "Соцiальна анатомiя сшьського суспiльства". Протягом кiлькох найближчих десятил^ь сформувалася вiдносно розвинута теоретична база для дослщжень соцiальних процесiв у сель
Втизняна соцiально-полiтична думка традицшно була зорiентована на сiльськi проблеми, вважала село джерелом нацiонально! ментальност^ особливостi яко! рiзною мiрою впливають на всi сфери життедiяльностi укра!нського суспiльства. Адже бiльшiсть аспектiв життедiяльностi укра!нського суспiльства тiсно пов'язана з селом, а значна кшькють мешканщв мiст е вихiдцями з села у першому чи другому поколшнях. Село - конкретна соцiально-просторова форма кнування суспiльства, мiсце, де населення зайняте переважно аграрною працею.
Сшьському життю властивi: пiдпорядкованiсть працi ритмам природи, нерiвномiрнiсть трудово! зайнятостi; тюне поеднання працi та побуту; невисока виробнича мобшьшсть; рiзноманiтний демографiчний склад територiальних груп; трудомiсткiсть працi у домашньому та особистому пiдсобному господарствц сильний неформальний соцiальний контроль, велике значення мiсцевих авторитетiв; менш напружений ритм життя, простiшi форми спшкування, нiж у мiстi; зв'язок з природним середовищем; дисперснiсть розселення (розкидашсть як самих сiльських населених пункив, так i iндивiдуальних осель у них).
У сел^ на вiдмiну вiд мiста, традицiйно вiдсутнi дуже багат i дуже бiднi. Сшьське населення вiдрiзняеться вiд мiського особливим укладом, родом i характером занять; рiвнем квалiфiкацi! працi (у роб^ниюв села вiн нижчий за рiвень квалiфiкацi! працi мiських робiтникiв); комфортшстю життя, типом мислення, стабiльнiстю норм i цiнностей. Вiдрiзняеться воно вщ мiста мiнiмальним рiвнем заробiтно! плати та пенсшного забезпечення, системою пшьг за стаж роботи, нормами забезпечення продовольчими i промисловими товарами, розмiром коштiв, що видiляються з бюджету на розвиток шфраструктури, та шшими ознаками [2].
Характерними формами прояву урбанiзацi! можна вважати розмiщення на селi промислових, транспортних будiвельних тдприемств i органiзацiй; iндустрiалiзацiю, спецiалiзацiю та стандартизащю виробничих процесiв; концентрацiю виробництва та населення в крупних селах; посилення техногенного навантаження на природне середовище; перенесення у сiльську
322
мшцевють мюькох' системи плaнyвaння Ta зaбyдови теpитоpiï; пошиpення y сшьських поселеннях мiських соцiaльно-побyтових зpyчностей; pозповсюдження чеpез зaсоби зв'ЯЗКУ, комyнiкaцiï piзномaнiтноï iнфоpмaцiï, зpaзкiв мaсовоï кyльтypи; зpостaння пpошapкy пpaцiвникiв, що зaймaються пеpевaжно pозyмовою дiяльнiстю тощо.
Пapaлельно з пош^енням мiського способу життя та сiльське сеpедовище вiдбyвaeться зyстpiчний ^оцес - пpоникнення елементiв сiльського способу життя y мюью поселення, який видшяють як pypaлiзaцiю, a його таслщки - pypaлiзовaнiстю [5].
З пош^енням теpитоpiï ypбaнiзовaних apеaлiв, a тaкa тенденцiя e очевидною, змшюеться сaмa системa pозселення, поpyшyються стaлi зв'язки мiж мiськими тa сшьськими теpитоpiaльними yтвоpеннями. Унaслiдок цього взaeмодiя y межaх сiльськоï системи pозселення стae менш iнтенсивною, нiж мiж селaми i мiстом. Фaктично, таселення пpимiських сiл всi послуги, о^м aдмiнiстpaтивно-yпpaвлiнських, отpимye y мiстi. Це коpистyвaння гpомaдським тpaнспоpтом, послyгaми пщ^иемств тa yстaнов тоpгiвельного, соцiaльно-кyльтypного тa побутового пpизнaчення, зaклaдiв охоpони здоpов'я. Чеpез мiгpaцiю сiльського таселення мшто отpимaло постiйний i стaбiльний кaнaл постaчaння тpyдових pесypсiв, чaстинa яких з чaсом пеpебиpaeться y мюто нa постiйне пpоживaння.
У зв'язку з цим винигае декшьга пpоблем, якi стосуються iнтеpесiв як мшьких, тaк i сiльських теpитоpiaльних гpомaд: зpостaння нaвaнтaження нa об'екти соцiaльноï iнфpaстpyктypи мiстa, викоpистaння земель ^имюьких paйонiв пiд нове мшьке житлове тa пpомислове бyдiвництво. Тaким чином поpyшyeться бaлaнс мiж пpиpодно-pесypсним тa тpyдовим потенцiaлом мiстa тa пpилеглих до нього сiльських поселень. ^ичому це стосуеться не тшьки мiст -центpiв pегiонiв, a й ix сyпyтникiв. Але нaвiть зa тaких умов село постaвлено в нaбaгaто склaднiшy ситyaцiю.
Сьогодш мешкaнцi сiльськиx нaселениx пyнктiв вимушеш вpaxовyвaти економiчнi iнтеpеси pодини, поpiвнювaти можливiсть деpжaвноï пiдтpимки i необхщшсть фоpмyвaння влaсноï долi, об'еднуючись з метою вижити в склaдниx yмовax, що сьогоднi iснyють нa сел1 Розвиток сaмовpядyвaння в сiльськиx теpитоpiяx звичaйно зaлежить вiд позицп деpжaви в цьому питaннi вiд вapiaнтiв i pезyльтaтiв aдмiнiстpaтивно-теpитоpiaльноï pефоpми, вщ типу i pозмipiв сiльськиx поселень, демогpaфiчниx i пpиpодниx xapaктеpистик теpитоpiï. Все це може бути визтачено, як фaктоpи, що впливaють та pозвиток сaмовpядyвaння сiльськиx теpитоpiй фисЛ).
Ha сyчaсномy етaпi pозвиток сшьських теpитоpiй може бути зaбезпечений лише yпpaвлiнням, до якого зaлyчaeться гpомaдськiсть y нaйшиpшомy знaченнi цього словa. Дieздaтнa гpомaдa i сфоpмовaнi нею оpгaни мiсцевого сaмовpядyвaння, a тaкож iншi гpомaдськi оpгaнiзaцiï тa шститути сaмооpгaнiзaцiï нaселення мaють здiйснити тайбшьший вклaд y pозвиток aдмiнiстpaтивно-теpитоpiaльниx одиниць. Що стосуеться сшьських теpитоpiй, то yпpaвлiння ïx pозвитком мae бшьш пеpсонiфiковaний вигляд з огляду та
323
малочисельшсть населення, компактшсть проживання, схожшть cnoco6iB життя тощо. Без перебшьшення можна сказати, що в сшьськш мiсцевостi кожна людина е на виду i через рiзнi форми громадського життя вона чинить той чи шший вплив на добробут населення.
Рис. 1. Фактори, що впливають на розвиток самоврядування сшьських територ1й
Джерело: розробка автора.
Виходячи iз спiльних iнтересiв представникiв окремих сощальних груп, доцiльно виокремити основш суб'екти управлiння розвитком сiльських територш (рис. 2).
Громада села очолювана найактившшими !! представниками, церква як духовна складова сiльського укладу життя, суб'екти господарювання, защкавлеш в розвитку власного бiзнесу, недержавнi фонди та асощаци, якi були створенi з метою розвитку i пiдтримки мюцевого самоврядування, а також мiсцевi пщроздши центральних органiв виконавчо! влади та державш адмiнiстрацi! рiзних рiвнiв - вс вони е рiвноправними учасниками самоуправлшня, повиннi приймати спiльнi, погоджувальш заходи щодо розбудови власного життя i нести спiльну вiдповiдальнiсть за наслщки власних дiй. На жаль, в сучасних умовах сьогоднi повноправними органами самоврядування на селi е лише сшьсью (селищнi) ради на чолi з головами, тобто саме вони несуть повну вiдповiдальнiсть за прийняття рiшень i !х наслщки.
324
Суб'дои управлшя
-♦ " Мгсцевг шшгстра-цг, инсцев! п!дрОЗЛ11И ЦОВВ Громада (органн самоорган 1- зацй, д|дери села) Асшащя Г0.11 в ажьш 1 селищннх рад Фонд розвлтку мкцевого самоврядування Суб'ши господарювання Церква
.Г
Розвиток шьськнх територ1к
Рис. 2. Суб'екти управлшня розвитком сшьськнх територiй
Джерело: розробка автора.
Громада села очолювана найактивнiшими И представниками, церква як духовна складова сiльського укладу життя, суб'екти господарювання, зацiкавленi в розвитку власного бiзнесу, недержавнi фонди та асощацп, як були створенi з метою розвитку i пiдтримки мiсцевого самоврядування, а також мiсцевi пiдроздiли центральних оргашв виконавчо! влади та державнi адмшстраци рiзних рiвнiв - всi вони е рiвноправними учасниками самоуправлiння, повинш приймати спiльнi, погоджувальнi заходи щодо розбудови власного життя i нести спшьну вiдповiдальнiсть за наслiдки власних дш. На жаль, в сучасних умовах сьогоднi повноправними органами самоврядування на селi е лише сшьсью (селищнi) ради на чолi з головами, тобто саме вони несуть повну вщповщальшсть за прийняття ршень i !х наслiдки.
На наше переконання, метою самоуправлшня е досягнення розвитку, який в свою чергу витшае iз вiдчуття свободи, але вся складнiсть полягае в тому, як штерпретувати свободу. В умовах переходу до ринку становлення ново! нормативно-правово! бази в Укра!ш, найскладшшим аспектом залишаеться психологiчне i сощальне сприйняття свободи як базису розвитку.
Застосування та розвиток теорп адмшютрування в мiсцевому самоврядуваннi покликане вщповшти на запитання: як створюеться орган мшцевого самоврядування, функцiонуе i змшюеться, чому персонал органу мае дiяти саме так, а не шакше. Володiння цими знаннями дозволяе обгрунтовано i професiйно пiдходити до формування оргашв мкцевого самоврядування,
325
розумшня i регулювання процеав, яю вщбуваються в них, визначення курсу дш i керiвництва його ре^защею на користь досягненню поставлених цшей з територiального розвитку, що становить важливу наукову проблему.
На думку експерив, проблеми, з якими стикаються сьогодш при становленнi ефективного мехашзму мiсцевого самоврядування в Укра!нi, в тому чи^ i в сшьськш мюцевост це i законодавча неврегульовашсть, вiдсутнiсть чiтких критерi!в характеристики правового статусу адмiнiстративно-територiально! одиницi, обмеженiсть ресурсно! бази самоврядних територiальних громад для надання якiсних послуг.
Для покращення системи надання послуг на рiвнi громади, а також з метою пщвищення ресурсно! спроможностi громад була направлена адмiнiстративно-територiальна реформа, метою яко! е виключно iнтереси громади кожно! конкретно! територi!. 1! принципи закладеш в "Концепцi! реформування публiчно! адмшютраци в Укра!нi", пiдготовленiй пiд егщою Нацiонально! ради з державного будiвництва i мiсцевого самоврядування. Проведенi розрахунки свiдчать, що найбiльш спроможною задовольнити власш потреби у рiзних видах послуг може громада з населенням у середньому не менше як 5000 жителiв, за умови, що вс землi мiж населеними пунктами мають бути вщнесеш до юрисдикци конкретно! громади. На слабозаселених територiях вимоги до чисельностi населення мають бути меншими i в таких випадках держава мае брати на себе вщповщальшсть у забезпеченш таких громад необхщними для !х розвитку дотащями. Даний пiдхiд дозволить перекласти бiльшу вiдповiдальнiсть на саму громаду i власне мiсцеве самоврядування, а також дозволить покращити власну доходну базу. Дiездатна громада - залог дiевого керування i можливiсть самостшно облаштовувати необхiдну iнфраструктуру. Громади перебирають на себе вщповщальшсть не тшьки за отримання бшьшо! частини доходiв, а i складнiсть утримання i надання базових послуг з водопостачання та каналiзацi!, опалення та газифжаци, дошкiльно! i середньо! освiти, охорони здоров'я, культури та спорту, транспортне сполучення та озеленення територi!. Важливо, щоб громади, якi отримують таю широк повноваження вiдчували вiдповiдальнiсть за свою дiяльнiсть, для цього важливим аспектом е позбавлення дублювання даних повноважень iншим органам влади з мюцевим самоврядуванням. Громада, у виглядi представникiв мiсцевого самоврядування, повинна також нести повну вiдповiдальнiсть за недiевий механiзм реалiзацi! полiтики розвитку власно! сiльсько! територi! [1; 4; 6].
Висновки. Мшцеве самоврядування створюеться для забезпечення права громадян на участь в управлшш публiчними справами на рiвнi територiальних громад сiл, селищ, виршення питань мiсцевого значення в межах Конституцп та законiв Укра!ни i надання громадянам управлiнських, сощальних та iнших послуг. Основною причиною, через яку такий процес гальмуеться, е погана пошформовашсть селян, недовiра до будь-яких органiзацiйних нововведень, що в юнцевому результатi призводить до недiездатностi дано! форми самоорганiзацi!. Ми видшяемо сукупнiсть
326
характерних об'ективних та суб'ективних причин, через яю дiеве мюцеве самоврядування не набувае поширення серед селян, передуЫм це вiдсутнiсть висококвалiфiкованих кадрiв, спроможних органiзувати селян, психологiчна неналаштовашсть на об'еднання в громади для суспшьного управлiння i низька сощальна активнiсть сiльського населення. Тобто необидно проводити дуже активну роз'яснювальну роботу на мшцях як серед представниюв адмiнiстрацi! рiзних рiвнiв, так i безпосередньо серед сiльського населення. Необхщно створити потужнi iнформацiйнi центри, свого роду консультацiйно-дорадчi служби при обласних i районних державних адмiнiстрацiях iз залученням спецiалiстiв вищих навчальних закладiв i науково-дослiдних установ. Звичайно, перекладати всю вiдповiдальнiсть i надавати безмежш повноваження громадi, це не е виходом для вирiшення проблем на сел^ частину суспiльних послуг необхщно залишити у повноваженнях районiв, це i стацiонарне лiкування, професiйне навчання, органiзацiя i утримання мiсцево! мшци, утримання дорiг районного значення, а також пасажирське перевезення та ш. Певнi повноваження повиннi залишитися i в органiв мiсцевого самоврядування регюнального рiвня, це i розробка та виконання програм розвитку цiлого регюну, спецiалiзоване медичне обслуговування, утримання дорш обласного значення, органiзацiя мiжрайонних i мiжобласних транспортних перевезень, проведення заходiв по профiлактицi, а також лжвщаци наслiдкiв надзвичайних ситуацiй, функцiонування мшщи, культурних i спортивних закладiв, управлшня об'ектами спiльно! власностi територiальних громад та ш. Отже, формування дiездатних громад е першочерговою проблемою, яка сто!ть на шляху адмiнiстративно-територiально! реформи в Укра!ш, i вона повинна передувати вам шшим змiнaм на мюцевому i регiональному рiвнях. Пщготовка i проведення дано! реформи повинно бути забезпечено як необхщними ресурсами, так i кадрами для постшно! координацп робiт, взaемодi! всiх рiвнiв iнституцiй, взaемодi! з науковими установами, громадськими оргaнiзaцiями, а також засобами масово! iнформaцi!.
Л1тература
1. Белебеха I. О. Удосконалення структури управлшня сшьськими територiями / I. О. Белебеха, В. В. Бакум // Вкник аграрно! науки. - 2007. - № 7. - С. 75-77.
2. Городяненко В. Г. Соцюлопя / В. Г. Городяненко. - К.: Видавничий центр "Акaлемiя". - 2008. - 251 с.
3. Губеш Ю. Розвиток сшьських територш: деякi аспекти европейсько! теори i практики / Ю.Губенi // Економжа Укра!ни. - 2007. - №4. - С. 62-70.
4. Лазор О. Д. Iнституцiонaлiзaцiя публiчно! самоврядно! влади в Укрa!нi: [моногрaфiя] / О. Д. Лазор: - Львiв : ЛР1ДУ НАДУ, 2009. - 440 с.
5. Павлов О. I. Сшьсью урбашзоваш зони i ареали як специфiчний обект функцюнування та упрaвлiння / О. I. Павлов // Вюник державно! служби Укра!ни. - 2005. - № 3. - С. 34-39.
327
6. Сталий розвиток TeprnopianbHOÏ громади: управлшський аспект: [моногрaфiя] / За заг. ред. Ю. О. Куца, В. В. Мамоновой - Х.: ХарР1 НАДУ "Мапстр", 2008. - 236 с.
Summary Terenyak L.
Kharkiv National Agrarian University named after V.V. Dockuchaev
THE ORGANIZATIONOF GOVERNMENT IN THE COUNTRY IN TERMS OF SOCIO-ECONOMIC TRANSFORMATION
Highlight commonalities, and especially in the management-level cities and villages. The problems at the level of local government in rural areas. The factors influencing the development of self-rural areas. Singled out the main actors managing rural development.
Key words: legal mechanism, local selfgovernment, rural areas, community, development, administrative-territorial reform.
Рецензент — д.е.н., професор Шульський М.Г.
328
