CC BY
39
20 См.: Тишков В.А. Россия как многонациональная общность и перспективы межэтнического согласия: Информационно-аналитическая записка (Совет Федерации, Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике, 30 января 1995 г.). М., 1995. С. 7-14.
21 См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 306.
22 См.: Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. М., 1996. С. 60.
23 Дзапшба Ф.З. Федерализм: современная теория и политическая практика / под ред. В.М. Долгова. Саратов, 1999. С. 184.
24 См.: Мамонов В.В. Указ. соч. С. 106.
25 См.: Дзапшба Ф.З. Указ. соч. С. 194.
26 См.: Рудаков В. Слава — России: Кремлевских чиновников озарила национальная идея // Профиль. 2004. № 36. С. 15-17.
27 См.: Российская газета. 2003. 17 мая.
28 Коваленко В.И., Голошумов Е.В. Национальная идея как научная проблема современной российской политологии // Вестник МГУ. Сер. 12. 1998. № 4. С. 19.
29 Маркедонов С. Апология российской идеи, или как нам сохранить Россию // Тезисы по российской национальной политике. М., 2004. С. 6.
В.В. Мамонов
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РФ В РАЗРЕШЕНИИ ЛОКАЛЬНЫХ КОНФЛИКТОВ
В статье исследуются конституционные основы применения Вооруженных сил РФ для защиты соотечественников. Особое внимание уделяется правовым аспектам использования Вооруженных сил РФ в период событий августа 2008 г. в Южной Осетии. Рассматривается участие Совета Федерации РФ в решении вопроса о возможности использования Вооруженных сил РФ за пределами территории России.
Ключевые слова: локальные конфликты, Вооруженные силы РФ, соотечественники, потерпевшие от преступлений, оборона, безопасность.
V.V. Mamonov
THE CONSTITUTIONAL FOUNDATIONS OF THE USE OF THE ARMED FORCES OF THE RUSSIAN FEDERATION IN SOLVING LOCAL CONFLICTS
The article considers the constitutional basis for the use of In-plenary Forces of the Russian Federation for the protection of compatriots. Special attention is paid to legal aspects of the use of the Armed Forces of the Russian Federation in the period of the events of August 2008 in South Ossetia. Is considered part of the Council of Federation of the Russian Federation in solving the issue of use of the Armed Forces of the Russian Federation outside the territory of Russia.
Key words: local conflicts, Armed Forces of the Russian Federation and compatriots, the victims of crime, defense, security.
Россия, являясь постоянным членом Совета Безопасности ООН, рассматривает постсоветское пространство как стратегически важное направление своей внешней политики, за ее пределами проживают более 25 млн соотечественников. Геополитическое положение способствует частому применению Вооруженных сил РФ за пределами своей территории. В XVIII в. Россия была в состоянии войны
© Мамонов Вадим Васильевич, 2012
Доктор юридических наук, профессор кафедры государственного права (Ленинградский государственный университет им. А.С. Пушкина); e-mail: mamonov1975@yandex.ru
61 год, в XIX — 67 лет. С 1945 г. по начало 90-х гг. ХХ в. войска применялись за рубежом около 30 раз1.
В утвержденной Указом Президента РФ от 5 февраля 2010 г. № 146 Военной доктрине Российской Федерации сказано: «Неурегулированными остаются многие региональные конфликты, сохраняются тенденции к их силовому разрешению»2. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. говорится о том, что «в условиях конкурентной борьбы за ресурсы не исключены решения возникающих проблем с применением военной силы»3. Эти обстоятельства делают актуальным вопрос об использовании Вооруженных сил страны в разрешении локальных конфликтов.
Сегодня Вооруженные силы РФ могут быть использованы в локальных конфликтах за пределами страны в следующих ситуациях:
1. По решению ООН. В 1992 г. миротворцы были направлены в состав сил ООН в бывшую Югославию. В 2000 г. — в Сьерра-Леоне для участия в миротворческой операции под эгидой ООН. В 2003 году сотрудники МВД направлялись в Либерию, в 2004 г. — в Бурунди, в 2005 г. — в Судан. С 2008 г. военнослужащие России участвуют в миссии ООН в Чаде и ЦАР.
2. В рамках Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). Согласно ст. 4 Договора о коллективной безопасности, «если одно из государств° участников подвергнется агрессии со стороны какого-либо государства или груп-¡2 пы государств, то это будет рассматриваться как агрессия против всех государств з — участников Договора».
I 3. Для защиты прав соотечественников. Часть 2 ст. 61 Конституции РФ гла-
1 сит: «Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покрови-
.а
| тельство за ее пределами». Эта конституционная обязанность Российского госу-
| дарства была реализована после 8 августа 2008 г. в Южной Осетии. В Заявлении
,§ в связи с ситуацией в Южной Осетии Президент РФ Д.А. Медведев отметил: «Сей-
1 час в этом регионе гибнут мирные люди, женщины, дети, старики, и большин-| ство из них — это граждане Российской Федерации. В соответствии с Конститу-
го
| цией РФ как Президент РФ я обязан защищать жизнь и достоинство российских
§ граждан, где бы они ни находились. Мы не допустим безнаказанной гибели на-
| ших соотечественников. Виновные понесут заслуженное наказание»4. На встрече
2 с Председателем Следственного комитета при Прокуратуре РФ 10 августа 2008 г. ° Президент РФ Д.А. Медведев заявил: «Те формы, в которых проходили действия « грузинской стороны, иначе как геноцидом назвать нельзя. При этом те данные, | которые мы получаем, свидетельствуют о том, что были совершены тягчайшие I преступления: людей убивали, жгли, давили танками, резали горла». Такую по-1 зицию разделяет В.Д. Зорькин: «Напав на Южную Осетию, Грузия по существу
ш 5
° совершила акт геноцида»5.
(Го
¿5 В ходе следствия потерпевшими признаны 5 тыс. 143 лица из числа гражданско-
I го населения Южной Осетии, допрошены 892 свидетеля, показания которых под-I тверждают факты геноцида в отношении национальной группы осетин — граждан Российской Федерации. Погибли 67 военнослужащих России. Следственным комитетом при прокуратуре РФ уголовные дела возбуждены по ч. 2 ст. 105 УК РФ (убийство двух и более лиц, совершенные общеопасным способом, по мотивам расовой и национальной вражды) и 357 УК РФ (геноцид). Рассматривалась возможность дополнительной квалификации по ст. 353 УК РФ (планирование, 52 подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны), 356 УК РФ (примене-
ние запрещенных средств и видов вооружений), 359 УК РФ (наемничество) и 360 УК РФ (нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой). Материалы были переданы в МИД РФ, где создана рабочая группа по расследованию преступлений грузинских военных6.
Введя свои Вооруженные силы в Южную Осетию, признанной мировым сообществом в качестве неотъемлемой части Грузии, Россия формально нарушила нормы Устава ООН, Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами от 24 октября 1970 г., Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г. Речь идет о принципе невмешательства во внутренние дела суверенного субъекта международного права. Обратим внимание на то, что п. «г» ст. 102 Конституции РФ относит к ведению Совета Федерации РФ решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил РФ за пределами территории Российской Федерации. Такой вопрос не рассматривался Советом Федерации РФ.
При определении правомерности участия России в событиях в Южной Осетии летом — осенью 2008 г. необходимо исходить из ст. 2 Конституции РФ, провозглашающей человека высшей ценностью; ч. 2 ст. 61 Конституции РФ, гарантирующей гражданам России защиту и покровительство за ее пределами; ст. 52 Конституции РФ, устанавливающей охрану законом прав потерпевших. Консти- т туция имеет высшую юридическую силу (ч. 1 ст. 15), поэтому ввод войск следу- к
п
ет признать обоснованным. В мировой практике имеются примеры использова- а
т
ния вооруженных сил государствами для защиты прав соотечественников за ру- с бежом. Например, в 1998 г. США нанесли ракетные удары по территории Афга- г нистана и Судана после взрывов посольств в Кении и Танзании. |
Правовую оценку действий властей Грузии может дать только международ- т ный орган, обладающий особым мандатом, предоставленным ООН. Согласно н ст. 52 Конституции РФ, государство обеспечивает потерпевшим доступ к право- й судию. Однако на рассматриваемые события не распространяется юрисдикция | судов РФ. Решением международного органа к потерпевшим могут быть отнесе- |
о
ны граждане России и Грузии, осетинский народ. Их права могут быть защище- й
т> а
ны в рамках специально созданного международного института. В случае при- а
знания Грузии виновной в совершении обозначенных преступлений она обяза- |
на будет возместить нанесенный ущерб. На совещании по оказанию гуманитар- ^
ной помощи населению Южной Осетии, прошедшем 9 августа 2008 г., Президент о
л
РФ Д.А. Медведев отметил: «Лица, которые ответственны за эту гуманитарную т катастрофу, должны нести и ответственность за то, что они устроили, включая н международно-правовой аспект этой проблемы»7. Практическая реализация этих | намерений была бы самым положительным решением проблемы защиты потер- У
с
певших и оправданным выполнением конституционной обязанности России по 88 покровительствованию своим гражданам за рубежом. ^
Признавая легитимность действий России по вводе войск, отметим, что меж- 2 ду желанием предотвратить гуманитарную катастрофу в регионе и переходом к практической реализации теорий «ограниченного суверенитета» или «гуманитарного вмешательства» лежит тонкая грань. Названные концепции часто становятся идеологическим обоснованием для достижения одними странами своих целей при игнорировании национальных интересов иных держав. Для того чтобы провести черту между оправданным и недопустимым поведением государства 53
в рассматриваемой ситуации, следует обратить внимание на то имело ли место отрицание нерушимости границ, территориальной целостности государства.
Согласно п. 2.1 ст. 10 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» (в ред. от 19 ноября 2009 г.)8 в целях защиты интересов Российской Федерации и ее граждан, поддержания международного мира и безопасности формирования Вооруженных сил РФ могут оперативно использоваться за пределами территории Российской Федерации. Федеральный закон от 23 июня 1995 г. № 93-Ф3 «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию и восстановлению международного мира и безопасности» (в ред. от 7 февраля 2011 г.)9 допускает использование Вооруженных сил РФ в операциях по поддержанию мира, предпринимаемых Советом Безопасности ООН в соответствии с Уставом ООН, региональными органами, на основании двусторонних или многосторонних международных договоров РФ, не являющихся, согласно Уставу ООН, принудительными действиями, либо в международных принудительных действиях, осуществляемых по решению Совета Безопасности ООН.
Статья 10 Федерального закона «Об обороне» ставит условие оперативного использования Вооруженных сил РФ за пределами территории Российской Федерации: соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ. Возникает вопрос: может ли Россия в одностороннем порядке без решения Совета Безопасности ООН, региональных органов коллективной безопасности принимать участие в поддержании мира и защите прав соотечественников? Нормы ст. 2, 52, ч. 2 ст. 61 Конституции РФ предоставляют возможность в экстраординарных ситуациях, требующих немедленного реагирования применения Вооруженных сил РФ по решению Президента РФ с последующим уведомлением и получением санкций Совета Безопасности ООН.
Необходимо вернуться к теме о полномочиях Совета Федерации РФ при решении вопроса о возможности использования Вооруженных сил РФ за пределами территории страны (п. «г» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). Постановлением Совета Федерации от 16 декабря 2009 г., имеющим бессрочный характер, Президенту России предоставлена возможность принятия решений об оперативном использовании формирований Вооруженных сил РФ за пределами страны. Правильно было бы определить, что здесь следует понимать под термином «оперативное», должен ли глава государства впоследствии получить у законодателей одобрение своего решения.
Устранение Совета Федерации РФ от возможности влиять на рассматриваемую проблему снижает авторитет парламента и создает угрозу поспешного использования Вооруженных сил РФ за рубежом. Достаточно вспомнить, что Советская Армия была введена в Афганистан в декабре 1979 г. по решению узкого круга членов Политбюро ЦК КПСС. В этой войне только погибших было более 13 000 личного состава Ограниченного контингента советских войск10. Для недопущения повторения подобных ситуаций в будущем правомерность использования Вооруженных сил РФ в локальных конфликтах может становиться предметом парламентского расследования, вопросом, вынесенным на рассмотрение Общественной палаты РФ.
1 См.: Бесов А. Дрейфующая цивилизация // Родина. 1999. Апр. С. 12.
2 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 7, ст. 724.
В.И. Радченко • Децентрализация власти или рассредоточение полномочий
3 Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20, ст. 2444.
4 Официальный сайт Президента РФ. URL: http://kremlin.ru (дата обращения: 12.02.2012).
5 Зорькин В.Д. Современный мир и права человека // Журнал российского права. 2008. № 11. С. 5.
6 См.: Пресс-конференция А. Бастрыкина 23 декабря 2008 года // Российская газета: официальный сайт. 2008. 23 дек. URL: http://www.rg.ru/2008/12/23/belaya-kniga-anons.html (дата обращения: 12.02.2012).
7 Кузьмин В. Хлеб и вода // Российская газета. 2008. 8 авг.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 23, ст. 2750; 2009. № 45, ст. 5270.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 26, ст. 2401; 2011. № 7, ст. 901.
10 См.: Ляховский А.А. Трагедия и доблесть Афгана. М., 1995. С. 621.
В.И. Радченко
ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ВЛАСТИ
ИЛИ РАССРЕДОТОЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ
В статье рассматривается вопрос о децентрализации власти, когда публичная власть выступает основным звеном в определении «правил игры» и направляет связи и взаимодействия частей Федерации, которые структурируют целостность государства. В связи с этим предлагается признать существование трех типов целостности государства: генетического, структурного и функционального.
Ключевые слова: публичная власть, взаимодействие частей Федерации, децентрализация власти, рассредоточение полномочий, государственная целостность.
от ф
О
V.I. Radchenko i
О
DECENTRALIZATION OF AUTHORITY OR DISPERSAL POWERS О
о
го о
The question of decentralization of power, where public authority is the main element in the | definition of "game rules" and directs the communication and interaction between parts of the ° Federation, which organize the integrity of the state. In this connection it is necessary to recognize J the existence of three types of integrity: the genetic, structural and functional. С
Key words: public authority, interaction of the parts of Federation, Decentralization of Au- е
thority, Dispersal Powers. H
о
Sc
5
TD S
J s
Для России на всех исторических этапах ее развития необходимо было решать С одну из самых сложных задач государственного строительства — сохранение го- I сударственной целостности страны при удовлетворении объективных конститу- J ционных потребностей национально-территориальных образований и их всесто- i роннего развития в составе Российской Федерации. • Целостность России, а впоследствии и Российской Федерации, зависела и опре- § делялась, прежде всего, силой, авторитетом и эффективной деятельностью сна- О чала центральной, а затем публичной федеральной властью. Государственная це- H лостность определяется строением, функционированием и развитием единой ор- 1 ганизационной структуры — публичной власти. Последняя выступает основным у звеном в установлении «правил игры» и направляет связи и взаимодействия частей Федерации, которые структурируют целостность государства. В связи с этим ~ необходимо признать существование трех типов целостности государства: гене- 22 тического, структурного и функционального. Они не существуют сами по себе, постоянно взаимодействуют и являются взаимозависимыми в такой сложносо-ставной системе, как Российская Федерация.
© Радченко Василий Иванович, 2012
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия).
