CC BY
69
М.Д.Сегаль
Терроризм и чрезвычайные ситуации техногенного характера
Terrorism and emergency situations in industry
ственная страна в мире практически не защищена от разрушительных по своим последствиям террористических акций. Если раньше терроризм носил в основном локальный характер и затрагивал только ограниченное количество государств, то теперь можно говорить о глобальной угрозе, глобальном вызове всей цивилизации, который реально может в XXI в. стать одним из главных препятствий на пути решения общечеловеческих и государственных задач.
В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» террористическая деятельность включает в себя организацию, подготовку и реализацию террористической акции, подстрекательство к террористической акции, организацию незаконного вооруженного формирования, вербовку, вооружение, обучение и использование террористов, финансирование заведомо террористической организации. Кроме того, в законе дано и определение «международной террористической деятельности», которая рассматривается как террористическая деятельность,
обытия 11 сентября 2001 г. по сути дела ознаме новали новый этап в развитии человечества: впер вые стало очевидным, что даже самая могуще
осуществляемая террористом или террористической организацией на территории более чем одного государства.
В новом Уголовном кодексе Российской Федерации ст. 205 определяет терроризм как «совершение взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, если эти действия совершены в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти, а также угрозы совершения указанных действий в тех же целях».
Таким образом, терроризм в настоящее время в широком смысле слова выделяется как одна из форм преступной деятельности. В законодательстве ряда развитых стран и в международных документах, например, в Европейской конвенции по борьбе с терроризмом от 27 января 1977 г. терроризм также квалифицируется как уголовное преступление независимо от его причин, целей, мотивов.
К концу 90-х годов угроза терроризма превратилась в одну из угроз безопасности России, что зафиксировано в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, объявленной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1 300.
Если еще в начале 80-х годов терроризм в России воспринимался как достаточно редкое явление, то уже в первой половине 90-х годов Россия оказалась на гребне террористической волны. Терроризм в России становится практикой решения территориальных споров, раздела сфер криминального влияния. В 1999 г. весь мир потрясли своей жестокостью трагедии, разыгравшиеся в российских городах Буйнакске, Москве и Волгодонске, когда террористы взорвали жилые дома, в результате чего погибли ни в чем не повинные мирные жители.
В настоящее время обстановка в России, сопряженная с проявлениями преступности террористического характера, продолжает обостряться. Все чаще стали отмечаться взрывы бытового газа в жилых домах и на магистральных трубопроводах, в том числе с признаками терроризма. Увеличивается количество крупных пожаров и пожаров с групповой гибелью людей. Ряд пожаров носят криминальный характер или являются результатом тер-
рористических актов. Несмотря на то, что правоохранительные органы предотвращают значительную часть террористических акций, их сил и средств недостаточно, чтобы пресечь это чрезвычайно опасное явление.
Особую угрозу представляет терроризм в техногенной сфере. На территории промышленно развитых стран находятся сотни тысяч потенциально опасных промышленных предприятий и объектов, где эксплуатируются, перерабатываются и хранятся тысячи тонн химически опасных веществ и соединений, в том числе высокотоксичных, а также взрыво- и пожароопасных веществ.
По территориям ряда стран Европы, США, Канады и многих других проходят магистральные нефте-, газо- и продуктопроводы, а также наземные системы транспортировки электроэнергии, которые весьма уязвимы для террористических акций и выход из строя которых может парализовать работу промышленных предприятий и систем жизнеобеспечения городов, что особенно опасно в странах северного полушария с холодным климатом.
Особую опасность представляют предприятия ядерного топливного цикла, атомные электростанции, исследовательские ядерные реакторы и физические стенды, находящиеся в научно-исследовательских институтах и лабораториях. В медицинских учреждениях широко используются радиоактивные изотопы. При этом необходимо отметить, что в научно-исследовательских и медицинских учреждениях уровень физической защиты от несанкционированного доступа не отвечает сложившимся на сегодняшний день требованиям.
В каждом крупном городе функционируют десятки систем жизнеобеспечения: станции водоочистки и водоподготовки, водоразводящие сети, системы подачи тепловой и электрической энергии, системы наземного и подземного рельсового транспорта, системы связи и телекоммуникаций, выход которых из строя может привести к крупномасштабной чрезвычайной ситуации, сопровождающейся угрозой гибели людей, разрушением инфраструктуры, значительным экономическим и экологическим ущербом. Большинство этих систем на сегодняшний день не имеет достаточно эффективной системы защиты и противодействия террористическим и диверсионным акциям.
Развитие современных информационных технологий, массовая компьютеризация финансовых операций и банковских центров также представляет определенную опасность, поскольку, как показывает опыт, существует реальная угроза как прямого физического нападения, так и умышленного «взлома» даже специально защищенных компьютерных сетей. За прошедшее десятилетие только в странах Европы было зафиксировано несколько десятков случаев нападений террористов на банковские компьютерные центры.
Для количественной иллюстрации вышесказанного приведем некоторые данные, касающиеся потенциально опасных производственных объектов России. По опубликованным данным1, на территории Российской Федерации по состоянию на 1998 г. функционирует около 100 тыс. потенциально опасных предприятий и объектов, в том числе около 30 тыс. предприятий и объектов транспортного комплекса, более 3500 объектов химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности, более 1 500 предприятий черной и цветной металлургии, десятки уникальных гидротехнических сооружений.
Очевидно, что в сложившейся ситуации проблема защиты потенциально опасных промышленных предприятий, систем жизнеобеспечения, транспорта и связи от террористических акций приобретает первостепенное значение и выходит в ряд важнейших государственных задач.
При этом основное внимание должно быть уделено превентивным мероприятиям. По сути дела должна быть выработана государственная политика защиты инфраструктуры государства и объектов экономики от возможных террористических акций.
Специалистами МЧС России, а также многими независимыми экспертами неоднократно высказывалось мнение, подтвержденное практическим опытом, что стоимость мероприятий по предотвращению чрезвычайных ситуаций техногенного характера в 10-15 раз меньше, чем величина ущерба, обусловленного реализацией этих ситуаций.
1 Безопасность России: Функционирование и развитие сложных народнохозяйственных, технических, энергетических, транспортных систем, систем связи и коммуникаций. - М.: Знание, 1998. - 420 с.
Трагедия 11 сентября 2001 г. показала, что величина только прямого материального ущерба от террористической акции может достигать нескольких миллиардов долларов (по некоторым оценкам порядка 10 млрд.), что явилось серьезным испытанием даже для крупнейших американских страховых компаний, а если учесть психологический эффект и его влияние на целый ряд отраслей американской экономики (таких, как авиаперевозки, туризм, возможное снижение закупок авиационной техники и т.д.), цифра ущерба может возрасти многократно.
Для того, чтобы успешно противостоять вызовам и угрозам терроризма, необходимо на уровне всего мирового сообщества выработать единую, скоординированную политику предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных террористическими акциями, и систему эффективных мер защиты населения, объектов экономики, материальных и культурных ценностей.
Успешное решение этой задачи потребует выполнения обширного комплекса работ в различных областях деятельности, таких как международное и национальное право, разработка новых технологий, создание специальных систем физической защиты потенциально опасных объектов, выработка новых принципов подготовки и защиты операторов сложных технических систем, обучение персонала предприятий и населения основам защиты и правилам действий при угрозе проведения и проведении террористических акций.
Необходимо создание на международном уровне эффективно функционирующей межгосударственной системы борьбы с терроризмом, позволяющей поддерживать высокую степень готовности к выявлению, предупреждению и пресечению террористических акций и ликвидации их последствий.
В первую очередь это потребует проведения значительного объема работ по совершенствованию международного, уголовного, гражданского, финансового, таможенного и иммиграционного законодательства с целью введения унифицированных норм, предусматривающих значительное ужесточение ответственности за организацию, подготовку и реализацию террористической акции, а также всех форм подготовки, обучения, финансирования и иной поддержки террористических организаций и террористов.
Потребуются пересмотр многих существующих юридических норм и всей системы правоотношений, действующих в мировом сообществе, и существенная переработка ряда международных договоров и конвенций (например, Европейской конвенции по борьбе с терроризмом от 27 января 1997 г., где терроризм квалифицируется только как уголовное преступление), также выработка новых международных соглашений, конвенций, договоров и иных документов.
В качестве примера можно привести ситуацию в области правового регулирования промышленной безопасности в странах Европейского Союза. В настоящее время в этих странах действует в качестве ключевого документа в области промышленной безопасности и политики предотвращения крупных промышленных аварий так называемая «Директива Се-везо», принятая в 1999 г. и обязательная для исполнения всеми государствами - членами ЕС. При этом национальные законодательные акты в области промышленной безопасности большинства стран Европы приведены в соответствие с положениями этого документа.
Однако проблема защиты от террористических акций не нашла адекватного отражения ни в «Директиве Севезо», ни в национальных законо-рдательных актах, регулирующих вопросы промышленной безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного характера, ни в ряде аналогичных законов Российской Федерации, таких как «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасности гидротехнических сооружений», «О радиационной безопасности».
Таким образом, задачей первостепенной важности представляется создание единого правового поля, учитывающего все аспекты борьбы с терроризмом, в соответствии с положениями которого будут приведены национальные законодательные акты.
Первый шаг в этом направлении сделан в США, где 31 октября 2001 г. внесен в сенат специальный законодательный акт «О химической безопасности» (Chemical Security Act of 2001 ), в котором устанавливаются требования и ответственность (вплоть до уголовной) владельцев и операторов потенциально опасных химических предприятий, объектов и устано-
вок, аварии на которых вследствие террористических и криминальных актов могут привести к угрозе национальной безопасности, здоровью населения, выходу из строя элементов инфраструктуры. Закон предписывает владельцам и операторам принять ряд специальных превентивных мер, в том числе таких, как снижение запасов опасных веществ, внедрение безопасных передовых технологий, всемерное усиление мероприятий по охране и соблюдению режима безопасности. Можно предположить, что аналогичные законодательные акты будут приняты и многими другими промышленно развитыми странами.
Далее хотелось бы остановиться на некоторых специфических проблемах, связанных с защитой потенциально опасных производственных объектов от террористических акций, которые могут повлечь возникновение чрезвычайных ситуаций.
Первая из них - защита оператора сложных технических систем от преднамеренных воздействий.
Накопленный многолетний опыт анализа аварий и катастроф техногенного характера убедительно показывает определяющую роль человеческого фактора в возникновении и развитии аварийных ситуаций при эксплуатации сложных технических систем.
Анализ летных происшествий показывает, что почти 80% аварий, катастроф и летных происшествий в авиации (особенно в военной) связано с ошибками пилотирования, нарушениями норм и инструкций и ошибками диспетчеров. Аналогичный анализ в атомной промышленности дает цифру порядка 50%, в строительстве - порядка 70% (в основном за счет ошибок при проектировании и изготовлении элементов строительных конструкций). Все эти данные приведены в монографии «Безопасность России» (1).
Исследования действий оператора в условиях чрезвычайной ситуации показали, что вероятность принятия ошибочных решений при остром дефиците времени может возрасти на порядок у высококвалифицированного оператора и почти на два порядка у неквалифицированного.
Одной из важнейших проблем является защищенность операторов и персонала потенциально опасных производственных объектов, особенно ядерного топливного цикла, химической и нефтехимической промышленности,
транспортного комплекса, операторов систем транспортировки энергии и энергоносителей, систем жизнеобеспечения городов от возможных негативных воздействий, способных влиять на поведенческие функции оператора.
В последние годы в России и, как показали недавние крупные аварии в Европе, в других странах выявилась недооценка на всех уровнях роли фундаментальных и прикладных исследований по вопросам защиты от аварий и катастроф и, в частности, роли человеческого фактора.
Назрела необходимость серьезной поддержки на федеральном, институциональном и корпоративном уровнях приоритетных работ по исследованию возможных преднамеренных воздействий на операторов сложных технических систем и выработки практических рекомендаций по защите оператора от таких воздействий.
Решение этой сложной междисциплинарной проблемы требует системно ориентированного подхода с привлечением специалистов из различных отраслей промышленности и научных направлений. В качестве первого этапа проведения таких работ можно воспользоваться практическим опытом, накопленным при подготовке операторов АЭС, исследовательских ядерных реакторов и физических стендов. В атомной промышленности в свое время была создана передовая комплексная система подготовки, непрерывного обучения, периодической проверки знаний, контроля состояния и допуска к работе операторов.
Необходимо изучить уникальный опыт, накопленный в атомной промышленности (и не только в России), и сформулировать практические рекомендации к его адаптации с учетом отраслевой специфики в других потенциально опасных отраслях и системах жизнеобеспечения, где работа с операторами не носила такого системного характера. На последующих этапах необходимо, на основе полученных результатов, перейти к изучению возможного влияния преднамеренных негативных воздействий на оператора и сформулировать практические рекомендации по выявлению, предотвращению и защите операторов от такого рода воздействий.
Поскольку эта работа носит сложный, междисциплинарный характер, затрагивает интересы практически всех промышленно развитых стран и требует значительных объемов финансирования, целесообраз-
но придать ей статус международного научно-исследовательского проекта, например, под эгидой Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ).
Вторая проблема - повышение устойчивости промышленных предприятий, объектов инфраструктуры и систем жизнеобеспечения к террористическим акциям.
Для ряда потенциально опасных предприятий, аварии на которых могут привести к возникновению крупномасштабных чрезвычайных ситуаций, на стадии проектирования предусматривается целый ряд защитных мероприятий и специальных технических средств: автоматическое отключение аварийных участков, различные блокировки, пассивные и активные противопожарные устройства, использование негорючих и химически безопасных материалов и т.д.
Особенно интересен опыт разработки и применения так называемых внутренне присущих систем безопасности, т.е. таких систем, которые препятствуют развитию аварийного процесса при превышении допустимых параметров за счет действия физических законов. Например, в специально спроектированном ядерном реакторе, обладающем значительным отрицательным температурным эффектом реактивности, невозможна тяжелая авария с расплавлением активной зоны, поскольку увеличение температуры при развитии аварийного процесса будет автоматически приводить к прекращению цепной реакции даже без вмешательства оператора и даже в том случае, если не сработают активные системы защиты.
Естественно, что ранее перед специалистами, проектирующими потенциально опасные предприятия и объекты, не ставилось в качестве отдельного требования обеспечение устойчивости к террористическим актам.
С учетом сложившейся обстановки необходимо развернуть специальную программу по созданию устойчивых предприятий, установок, критических элементов оборудования в потенциально опасных отраслях промышленности, системах жизнеобеспечения, транспорта, связи и в максимальной степени использовать передовой опыт, накопленный при создании объектов атомной энергетики, некоторых предприятий химической, нефтехимической и других потенциально опасных отраслей.
Для распространения и внедрения передового опыта целесообразно создать базу данных, которая включала бы наиболее перспективные технические решения и разработки, существующие в разных странах.
Все эти мероприятия неизбежно будут носить долгосрочный характер и реализовываться в зависимости от социально-экономических условий в каждой стране и в мире.
Третья проблема - физическая защита потенциально опасных предприятий и систем жизнеобеспечения.
Как уже говорилось выше, на многих потенциально опасных предприятиях, объектах, системах жизнеобеспечения не существует физической системы защиты, соответствующей сегодняшним реалиям. Назрела настоятельная необходимость разработки и внедрения на базе передовых информационных технологий современных систем охранной и пожарной сигнализации, охраны периметра, речевого оповещения, телевизионного наблюдения, мониторинга состояния окружающей среды, контроля и управления доступом, а также систем учета и контроля опасных веществ и материалов.
В настоящее время существует достаточно много разработок в области периметральной защиты различных объектов, которые создают условия, исключающие неконтролируемый проход на охраняемую территорию. Такие системы включают, как правило, несколько рубежей защиты, основанных на различных физических принципах, при этом количество рубежей зависит от важности охраняемой зоны.
Особая роль должна отводиться многоуровневым комплексным автоматизированным системам ограничения доступа к наиболее уязвимым с точки зрения возможной террористической акции локальным зонам и помещениям на территории потенциально опасных предприятий, объектов, элементов инфраструктуры.
Важным элементом системы физической защиты должна стать система учета и контроля опасных веществ. Особенное значение это имеет для предприятий ядерного топливного цикла, где возможны хищения высокообога-щенного урана и плутония, радиоактивных изотопов, предприятий фармацевтической промышленности, где производятся сильнодействующие психотропные вещества и соединения, научно-исследовательских центров и лабораторий, где хранятся и используются культуры различных бактерий и т.д.
Передовой опыт разработки и создания систем учета и контроля получения, хранения и перемещения опасных веществ, в том числе в очень незначительных количествах, существует на некоторых предприятиях ядерного топливного цикла, где этой проблеме всегда уделялось значительное внимание.
Для успешного решения этой задачи в новых условиях и применительно к другим отраслям промышленности также необходимо использование мирового опыта с его адаптацией к конкретным условиям каждой страны.
Решение всех вышеперечисленных проблем, связанных с физической защитой потенциально опасных объектов, элементов инфраструктуры, систем обеспечения жизнедеятельности, потребует проведения обширного комплекса научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и существенных материальных затрат. Для ряда стран эти затраты могут превышать возможности национальной экономики. Наверное, целесообразно проводить такие работы в рамках проектов, финансируемых международными организациями, и обеспечить равный доступ к результатам этих работ всех стран, заинтересованных в борьбе с терроризмом.
В качестве конкретного примера можно привести практику работы Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) по реализации некоторых научно-исследовательских проектов. Так, в связи с актуальностью, важностью и практической значимостью работ по предотвращению крупных промышленных аварий на неядерных потенциально опасных объектах в 1996 г. под эгидой МАГАТЭ и при участии ВОЗ, ЮНЕП и ЮНИДО группой ведущих экспертов из ряда стран в области промышленной безопасности было разработано и издано «Руководство по классификации рисков от крупных промышленных аварий», (IAEA-TECDOC-727). Этот документ имеет важное практическое значение и с успехом применяется при решении таких актуальных задач, как ранжирование потенциально опасных объектов, анализ и управление риском в промышленных регионах.
Возвращаясь к вопросу о физической защите потенциально опасных предприятий и объектов, необходимо отметить, что комплексная реализация и использование систем физической защиты позволят значительно повысить безопасность любого предприятия не только с точки зрения
возможного проведения террористических акций, но и как потенциально опасного производственного объекта, подпадающего под действие Закона «О промышленной безопасности потенциально опасных производственных объектов». Кроме того, вышеперечисленные мероприятия важны и с точки зрения повышения эффективности защиты от чисто криминальных хищений, что особенно актуально для предприятий цветной металлургии, выпускающих драгоценные металлы и сплавы, ювелирных фабрик, предприятий алмазно-бриллиантового комплекса и многих других.
Четвертая проблема - обучение всех категорий населения и повышение общей культуры в области безопасности.
Нельзя не отметить особую значимость организации процесса непрерывного обучения всех категорий населения, и в первую очередь руководителей предприятий и объектов, руководителей и специалистов органов власти и управления, органов надзора и контроля, основам защиты от террористических и диверсионных акций, выработке навыков правильного поведения при угрозе проведения и проведении террористических акций, оказания первой медицинской помощи.
Значительную роль в обучении населения и привлечении граждан к мероприятиям по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных террористическими акциями, играет успешно функционирующая в МЧС России система обучения основам гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера.
В субъектах Российской Федерации принимаются организационные и практические меры по подготовке населения к действиям по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных террористическими акциями, в соответствии с Методическими рекомендациями МЧС России по порядку создания на территориях муниципальных образований местных организаций гражданской обороны и их использованию в профилактических мероприятиях по предупреждению чрезвычайных ситуаций, связанных с террористическими акциями, взрывами, пожарами (письмо МЧС России от 29.09.99 г. № 33-2957-5)
В ряде субъектов Российской Федерации разработаны и внедряются специальные программы для подготовки и обучения населения. Напри-
мер, Главным управлением по делам ГОЧС г. Москвы утверждена Программа подготовки населения г. Москвы к действиям по предупреждению проведения, при угрозе проведения и проведении террористических актов.
Если обратиться к зарубежному опыту, то можно отметить, что Управление химической и биологической защиты армии США разработало Программу подготовки к действиям в чрезвычайных ситуациях. Ее задача -повысить степень готовности сотрудников полиции, пожарной службы и неотложной медицинской помощи к действиям в условиях ядерных, биологических и химических нападений, осуществляемых террористами. Предполагается охватить этой программой 120 американских городов. Программа рассчитана на лиц, в функции которых входит обеспечение отражения атак террористов, а также на инструкторов на местах, которые должны осуществить подготовку соответствующего персонала. Как только руководители и инструкторы пройдут подготовку на федеральном уровне, каждый город должен сам определить, кто и в каком порядке обязан пройти соответствующую подготовку на местах.
Хочется отметить, что, к сожалению, многие руководители предприятий и организаций не придают должного внимания обучению специалистов и работников предприятий. Согласно экспертным оценкам, которые базируются на практическом опыте, ущерб от аварий и чрезвычайных ситуаций в 10-15 раз больше, чем затраты на их предотвращение. Готовность персонала к действиям в условиях чрезвычайных ситуаций - важнейший элемент общей системы безопасности любого предприятия.
В заключение хотелось бы отметить, что на рубеже тысячелетий человечество столкнулось с рядом очень серьезных проблем. Рост численности населения и расточительное неэффективное использование природных ресурсов способствуют разрушению многих компонентов природной среды, появлению и необратимому развитию опасных тенденций изменения климата и устойчивости систем циркуляции воздушных масс. Все более разрушительными становятся такие стихийные бедствия, как наводнения, смерчи, ураганы, сели и оползни.
Сохраняется тенденция роста количества крупных техногенных аварий и катастроф, которые приводят к гибели людей, разрушению инфраструк-
туры, обширному загрязнению окружающей среды, значительному материальному ущербу.
Эти проблемы вызывают озабоченность мирового сообщества, и попытки их решения находят отражение не только в многочисленных публикациях, но в конкретных законодательных актах многих промышлен-но развитых стран. После ряда крупных промышленных аварий в странах Европы появился законодательный акт Европейского Союза «Директива Севезо». Принят ряд национальных законодательных актов (директива СОМАН в Великобритании, Двенадцатое предписание к Федеральному закону «О защите от эмиссий» в ФРГ), которые устанавливают жесткие требования к эксплуатации потенциально опасных объектов и направлены на выработку политики предотвращения техногенных аварий и катастроф.
Постоянно ужесточаются требования к предельно допустимым значениям концентраций опасных веществ и соединений, содержащихся в выбросах и сбросах предприятий, выхлопах транспортных средств, законодательно уменьшаются пороговые количества опасных веществ, на основании которых такие выбросы, сбросы и выхлопы причисляются к категории особо опасных и подпадают под особые, очень жесткие требования надзорных и контрольных органов.
В наши дни к вышеперечисленным проблемам добавилась проблема предотвращения чрезвычайных ситуаций техногенного характера, которые могут быть вызваны террористическими и диверсионными акциями. После событий в США стало очевидным, что эта проблема приобрела глобальный характер и является по своей значимости ничуть не менее, а может быть более важной, чем, например, проблема экологии, которой уделяется достаточно много внимания.
Проблема терроризма актуальна для всего мирового сообщества, и ее решение потребует объединения финансовых, материальных и интеллектуальных усилий многих стран и практически всех международных организаций, поскольку от ее успешного решения зависит весь ход дальнейшего развития цивилизации.
