CC BY
227
УДК 342.5
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА: СПЕЦИФИКА РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ
© Александр Михайлович АСТАФУРОВ
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, аспирант кафедры истории государства и права, e-mail: [email protected]
Анализируется влияние принципа территориальности на формирование и деятельность государственного аппарата Российской Федерации. Выдвигается гипотеза, что федеративное устройство России предполагает существование двух систем государственного аппарата - федерального и регионального. Территория субъекта Российской Федерации является пространственным пределом властных полномочий органов как федеральной, так государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов власти. Выявляются некоторые проблемы правового регулирования административно-территориального устройства субъектов, предлагаются пути их решения.
Ключевые слова: государственный аппарат; государственные органы; федеральные территориальные органы; муниципальные органы власти; территориальная организация; территория субъекта; административно-территориальное устройство.
Анализ научных работ последних лет по проблемам функционирования государственного аппарата в России показывает возрастание интереса к проблеме иерархичности и территориальной обусловленности его построения. Внимание к этим проблемам вы-
звано тем, что в настоящее время продолжается формирование фундаментальных основ исследования механизма управления государства, принципов организации власти, поиск оптимальной модели государственного аппарата.
Актуальность анализа государственного аппарата через призму территориального устройства Российской Федерации в целом и ее субъектов обусловлена тем, что, во-первых, оно имеет определяющее значение для построения системы управления и функционирования всего аппарата управления на местах. Улучшение деятельности всех звеньев государственного аппарата требует надлежащей, научно обоснованной территориальной структуры, обеспечивающей адекватную современным задачам и полномочиям органам всех уровней власти организацию территории.
Во-вторых, учет территориального устройства при анализе государственного аппарата, исследовании проблем его построения и функционирования в современных условиях становится необходимым как в силу комплексности данной категории в общей теории права, так и важной составляющей в государственной политике.
Исходя из понятия государственного механизма, который можно рассматривать как совокупность государственных и негосударственных органов, осуществляющих от имени государства властные полномочия в целях реализации функций государства, структурными элементами государственного механизма, наряду с органами государственной власти и материальными придатками государственного аппарата, являются и органы, в формально-юридическом смысле государственными не являющиеся. К таким органам, полагает Е.Н. Щендригин, с полным основанием можно отнести органы местного самоуправления [1, с. 28]. Соответственно, в-третьих, актуальность рассмотрения государственного аппарата через призму территориального устройства Российской Федерации связана и с организацией регионального государственного аппарата, а также органов местного самоуправления, развитие которого особенно важно в условиях формирования гражданского общества.
Вначале затронем вопрос понятия территориального устройства, проанализируем мнения относительного его роли при построении государственного аппарата.
Территориальное устройство или территориальная организация государства - это система взаимоотношений между государством в целом, т. е. его центральной властью и
территориальными составными частями, точнее говоря - их населением и действующими там органами публичной власти [2, с. 653]. В.Е. Чиркин считает, что для комплексной, системной характеристики территориальной организации публичной власти и всех компонентов, связанных с территориальным делением государства, целесообразнее использовать понятие «политико-территориальное устройство государства», тем более если речь идет о сложнопостроенном федеративном государстве, каковым является Российская Федерация [3, с. 132].
Н.П. Медведев определяет территориальное устройство государства как форму территориальной организации власти, с одной стороны, а с другой - как систему взаимоотношений государства как целого с составными частями (территориями) [4, с. 16]. Л.А. Морозова под государственным устройством понимает политико-территориальную организацию государства, включая характер взаимоотношений между центральными и местными властями [5, с. 52]. Сходной позиции придерживается В.А. Четвернин, полагая, что территориальная организация государства характеризует уровень централизации государственной власти, соотношение компетенции центральных и региональных (местных) органов государства [6, с. 617]. Иными словами, территориальная организация государства рассматривается многими учеными с точки зрения распределения государственной власти в центре и на местах, их разделения между составными частями.
На основании изложенных точек зрения можно констатировать, во-первых, что территориальность построения государственного аппарата является важным элементом функционирования федеративного государства, каким и является Российская Федерация, а во-вторых, то, что многими авторами, хотя и подчеркивается научный характер проблемы взаимосвязи территориального устройства государства и функционирования государственного аппарата, тем не менее без должного внимания остаются вопросы самоорганизации территорий, подчеркивающие иерархичность организации власти, связь органов государственной власти и местного самоуправления с населением. Все это свидетельствует о том, что до сих пор не сложилось единого подхода к определению по-
строения государственного аппарата современной России исходя из ее территориального устройства, а все имеющиеся не учитывают в должной мере принцип комплексного и междисциплинарного подхода к рассматриваемому явлению.
В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации территория субъекта Российской Федерации представляет собой часть территории Российской Федерации, являющейся пространственным пределом властных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (на которой органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют всю полноту государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации, установленных Конституцией Российской Федерации).
Субъект Российской Федерации является государственно-территориальным образованием, соответственно, в пределах своей территории и в соответствии со структурой организации этой территории строится система и реализуются полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Построение государственного аппарата Российской Федерации включает процесс создания указанных органов, определения их структуры (включая образование территориальных подразделений) и компетенции, в т. ч. территориального масштаба деятельности. Вместе с тем следует отметить (на это обращают внимание и теоретики, и практики), что территориальный фактор играет важнейшую роль не только при организационном оформлении системы органов власти, но и в процессе их деятельности.
Включая в себя всю совокупность территориальных единиц, так или иначе связанных с реализацией деятельности государственного аппарата субъекта Российской Федерации, территориальная организация субъекта Российской Федерации носит сложный, многогранный характер. Мы полагаем, что данное понятие следует рассматривать в качестве более широкого по отношению к административно-территориальному устройству субъекта Российской Федерации, которое так же влияет на построение государственного ап-
парата как субъекта, так и федеральных органов власти.
В чем же заключается соотношение данных понятий? Так, в справочнике по государственному и муниципальному управлению «административно-территориальное
устройство (не путать с политико-территориальным делением) - разделение территории государства на определенные части (округ, провинция и др.) с целью обеспечения четкого и эффективного управления государством, организации взаимоотношений государства в целом с его составными частями, взаимосвязи органов государства на местах с его центральными органами» [7]. В приведенном определении различаются как самостоятельные понятия «политико-территориальное деление» и «административнотерриториальное устройство». Такая трактовка понятия «административно-территориальное устройство» согласуется с определением понятия «административно-территориальное деление», данным современным энциклопедическим словарем [8].
Вместе с тем в литературе дается понятие административно-территориального деления страны как системы территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и местного самоуправления [9, с. 44]. Последнее определение понятия «административно-территориальное деление» по сравнению с первыми двумя, полагаем, более всего соответствует практике формирования административно-террито-
риального устройства современной России и формирования в соответствии с ним современного российского государственного аппарата.
У публичной власти в отношении территориального развития есть основная функция -это управление, полагают В.А. Лапин и В.Я. Любовный. Система управления должна быть подвижна во времени, т. е. меняться в зависимости от целей и задач, в т. ч. менять и свою пространственную структуру (это административно-территориальное устройство) [10, с. 10-11]. Элементами территориальной организации государственного аппарата являются единицы административно-территориального деления. Они есть ее относительно более стабильная составляющая, то, из чего строится любая система управления.
Поэтому, утверждают данные авторы, «возможны ситуации, когда на основе одного и того же административно-территориального деления могут быть образованы различные системы управления» [10].
Для того чтобы организовать государственный аппарат на всей территории государства, необходимо условно ее разделить на составные части с точно обозначенными границами, иными словами, на территориальные единицы. Точное обозначение границ каждой территориальной единицы необходимо для четкого определения компетенции территориальных органов в смысле географических, правовых, экономических и других пределов осуществления ими полномочий с целью предотвращения нежелательного дублирования со стороны других территориальных органов деятельности друг друга на одной и той же территории.
Одна из ключевых проблем влияния административно-территориального устройства на построение государственного аппарата заключается в определении тех звеньев сложившейся на сегодня в России системы публичной власти, которые, с точки зрения их территориальной организации, охватываются институтом административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.
Субъект Российской Федерации является, наряду с Российской Федерацией, носителем государственной власти, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обладает всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции Российской Федерации). Соответственно, субъект Российской Федерации самостоятельно устанавливает систему собственных органов государственной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации).
В субъектах Российской Федерации создаются и действуют территориальные органы федеральных органов государственной власти (ч. 1 ст. 78 Конституции Российской Федерации). Например, такие как Управление Министерства юстиции Российской Федерации, Управление Федеральной антимонопольной службы, Управление Федеральной миграционной службы, Управление Фе-
деральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Управление Федеральной налоговой службы и др.
Кроме этого, субъект Российской Федерации осуществляет правовое регулирование организации местного самоуправления на своей территории (п. «н» ст. 72, ст. 73 Конституции Российской Федерации, ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Следует признать, что безусловная, императивная юридическая связь между территориальным делением, определяемым в порядке регулирования административнотерриториального устройства субъекта Российской Федерации, с одной стороны, и организацией и деятельностью федерального государственного аппарата - с другой, отсутствует. Органы государственной власти Российской Федерации вправе определять территориальное деление, обеспечивающее реализацию полномочий федеральных органов власти, не совпадающее с общим территориальным делением, существующим в рамках административно -территориального устройства субъекта Российской Федерации. В ряде случаев это объективно определяется территориальными особенностями организации объекта управления и в целом представляется обоснованным с точки зрения обеспечения организационно-функциональной независимости федеральных органов власти от территориальных преобразований, проводимых органами власти субъекта Российской Федерации. Однако такое несовпадение является, скорее, исключением, чем правилом.
Оптимальное построение государственного аппарата и эффективное выполнение государственных функций невозможно без глубокого внутреннего единства принципов территориальной организации всех органов государственной власти, действующих на территории субъекта Российской Федерации. Несколько в иной плоскости предстает проблема соотношения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации с организацией местного самоуправления и, соответственно, с системой их органов власти. Мы считаем, что органы местного самоуправления образуют специальный сегмент в структуре государственного аппарата Российской Федерации. Безуслов-
но, исходя из российской модели соотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти, первые не входят в систему государственных органов, а следовательно, и в государственный аппарат. Но при этом необходимо учитывать, что, в соответствии с нормами ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями. Что вытекает из положений Европейской хартии о местном самоуправлении (ст. 3), в соответствии с которой осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Такие полномочия находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления. Соответственно, рассматривая территориальные основы построения государственного аппарата, мы не могли не коснуться органов местного самоуправления и отметить, что на организацию их органов так же влияет принцип территориальности.
Таким образом, административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации выступает, с одной стороны, как основа деятельности государственного аппарата, а с другой - как способ организации местного самоуправления. В этой связи представляется, что формирование местного самоуправления, структура муниципальных органов и принципы их взаимоотношений с институтами государственной власти субъекта Федерации находятся в зависимости от территориальной организации субъекта Федерации.
В большинстве субъектов Российской Федерации правовое регулирование территориального устройства распространяется на построение не только органов государственной власти, но и органов местного самоуправления. Территориальное устройство субъектов Российской Федерации влияет на построение собственного государственного
аппарата и тесно связано с организацией местного самоуправления.
Сформулируем следующие выводы относительно роли и значения принципа территориальности в построении государственного аппарата в современной России, его правового регулирования и влияния на российскую модель государственного аппарата.
1. Территориальное устройство в современных условиях становится важной проблемой государственной политики и должно учитываться при построении и функционировании органов государства. Территориальная организация определяет общую модель построения государственного аппарата, позволяет установить характер взаимоотношений между центральной и местной властью. Наличие федеративного устройства в России предопределило существование двух систем государственного аппарата - федерального и регионального.
2. Территория субъекта Российской Федерации представляет собой часть территории Российской Федерации, являющуюся пространственным пределом властных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и на которой органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют всю полноту государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации.
3. Принцип территориальности построе-
ния государственного аппарата выражается в существовании административно-террито-
риального устройства субъекта Российской Федерации, которое представляет собой деление территории субъекта Российской Федерации на части (административно-территориальные единицы), являющиеся основой для построения и функционирования системы органов публичной власти в субъекте Российской Федерации - от федеральных до муниципальных.
4. Преобразования территориальной организации субъектов имеют значение и актуальны не только для самого субъекта Федерации, в связи с тем что эти преобразования могут иметь определяющее значение для построения системы управления и функционирования федерального государственного аппарата и управления на местах. Улучшение деятельности всех звеньев государственного аппарата требует надлежащей, научно обос-
нованной территориальной структуры, обеспечивающей адекватную современным задачам и полномочиям органов всех уровней власти организацию территории.
5. В Российской Федерации отсутствует единое правовое регулирование административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Считаем, что целесообразно на федеральном уровне принять закон, регулирующий основы территориального устройства субъектов Российской Федерации, который может стать правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации органов власти в зависимости от разграничения территории субъекта. Это позволит придать стабильность организации органов власти, прежде всего федеральных и муниципальных.
1. Щендригин Е.Н. Государственная власть и местное самоуправление: историко-правовой анализ: автореф. дис. ... д-ра юр. наук. СПб., 1997.
2. Конституционное право зарубежных стран / отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. Т. 1.
3. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государ-ствоведения. М., 1997.
4. Медведев Н.П. Политическая регионалисти-ка. М., 2002.
5. Морозова Л.А. Теория государства и права. Повторительный курс в вопросах и ответах. М., 2003.
6. Проблемы общей теории государства и права / под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999.
7. Государственное и муниципальное управление: справочник. М., 1997.
8. Федерализм: Энциклопедический словарь.
М., 1997.
9. Государственное и муниципальное управление: территориальный аспект / под ред. В.М. Шупыро. М., 2002.
10. Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М., 2005.
Поступила в редакцию 26.04.2011 г.
UDC 342.5
THE TERRITORIAL BASIS FOR DEVELOPMENT OF STATE APPARATUS: SPECIFICITY OF RUSSIAN MODEL
Aleksander Mikhailovich ASTAFUROV, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Post-graduate Student of History of State and Law Department, e-mail: [email protected]
The impact of the territoriality principle on the formation and activities of the state apparatus of the Russian Federation is analyzed. It is hypothesized that the federal structure of Russia assumes the existence of two systems of the state apparatus -the federal and regional. The territory of the Russian Federation is the spatial limit of authority of both the federal government of subjects of the Russian Federation, the municipal authorities. Some problems of legal regulation of administrative-territorial entities, the ways of solving them are identified.
Key words: state apparatus; government agencies; federal regional bodies; municipal authorities; territorial organization; the territory of the subject; the administrative-territorial unit.
