CC BY
140
КОНСТИТУЦИОННЫЕ основы ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ
А.Л. МИРОНОВ, кандидат юридических наук;
Л.В. КИНЧЕНЕ,
профессор кафедры конституционного и муниципального права
Московского университета МВД России, кандидат юридических наук [email protected] 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Аннотация. Рассматривается структура организации государственного устройства, учитывая специфику федерального устройства. Подробно исследованы принципы организации системы государственной власти. Дан правовой анализ взаимодействия федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации.
Ключевые слова: система, структура, государственные органы, конституция, федерация
CONSTITUTIONAL BASES OF THE STATE SYSTEM OF RUSSIA
A.L. MIRONOV, candidate of law;
L.V. KINCHENE,
professor of faculty of the constitutional and municipal right of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia,
candidate of jurisprudence
Annotation. In article the structure of the organisation of a state system is considered, considering specificity of the federal device. Principles of the organisation of system of the government are in detail investigated. The legal analysis of interaction of federal bodies and public authorities of subjects of Federation is given.
Key words: system, structure, state structures, constitution, federation.
Российское государство провозглашено и строится как демократическое, федеративное, правовое, с республиканской формой правления. Эти исходные положения отражают его наиболее важные и принципиальные черты и составляют основы государственного устройства России.
Российский федерализм — это не только форма разрешения национального вопроса в многонациональной стране, но и форма демократизации управления государством. Децентрализация государственной власти и распределение ее по регионам является важной гарантией демократии. Базирующаяся на принципе федерализма, децентрализация единой государственной власти обеспечивается разграничением предметов ведения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и органами местного самоуправления.
Россия состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации. При этом правовой статус республики в составе России определяется как Конституцией Российской Федерации, так и собственной Конституцией. Правовое положение края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа устанавливается, наряду с Конституцией России, собственными уставами.
Конституция России устанавливает принадлежность власти народу и называет два уровня осуществления государственной власти: в России она осуществляется на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации (региональном уровне). На первом из них государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы, Правительство РФ и федеральные суды. На региональном уровне государственная власть осуществляется образуемыми в субъектах Федерации органами государственной власти. Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России.
Под правовой основой системы государственных органов мы понимаем взаимосвязанную совокупность нормативно закрепленных государством принципов их формирования и деятельности, функций и структуры.
Ведущее положение в этой триаде занимают принципы — законодательно установленные руководящие правовые начала, идеи, которые составляют фундамент формирования, организации и деятельности государственного аппарата. Они подразделяются на системообразующие, устанавливающие порядок формирования
государственного аппарата в целом, его структуру и взаимосвязь структурных элементов, и производные, которые определяют порядок осуществления полномочий отдельными органами, а также классификацию государственных органов.
Поскольку государственные органы образуют в своей совокупности систему, т.е. целое, состоящее из взаимосвязанных частей, то следует прежде всего определить руководящие начала этой системы, а также ее характерные признаки.
Все государственные органы действуют на основе Конституции или конституционных принципов и законов. Среди принципов следует, в первую очередь, назвать системообразующие, которые закладывают основу и каркас государственной власти. Принцип народовластия проявляется в демократической организации государства. В соответствии с положениями ч. 2 ст. 3 Конституции РФ «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
Принцип законности состоит в том, что в государстве действуют органы государственной власти, предусмотренные конституцией и законами; их создание осуществляется в соответствии с процедурой, установленной законами; свою компетенцию они осуществляют на основе законов и согласно процедуре, установленной законами.
Единство системы проявляется в принципах иерархичности и федерализма: все составляющие ее органы действуют не разрозненно, а совместно, подчинены единой воле, выраженной в Конституции, и находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. Например, ст. 77 Конституции РФ устанавливает, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Федеральные органы исполнительной государственной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Акты, принятые вышестоящими органами государственной власти, обязательны (если они приняты в пределах их компетенции) для нижестоящих органов, что свидетельствует о наличии между государственными органами тесной организационно-правовой связи.
Структура и виды органов большинства современных государств устанавливаются на основе конституционного принципа разделения властей. Данный принцип позволяет различать в государстве органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, которые в совокупности составляют основу аппарата демократического государства.
Органы законодательной власти — это такие органы государства, которые в соответствии с принципом разделения властей наделены законодательными полномочиями. Они издают нормативные правовые акты
— законы, которые обладают высшей юридической силой и регулируют наиболее важные общественные отношения. В соответствии с демократической традицией, получившей свое закрепление в Конституции, законодательная деятельность является прерогативой представительных органов государственной власти. Данные органы избираются, как правило, посредством всеобщих, равных и прямых выборов. В настоящее время представительная форма осуществления законодательной власти считается наиболее приемлемой с точки зрения демократии и самоуправления народа.
Органы законодательной власти (представительные органы государственной власти) состоят из парламента Российской Федерации, парламентов республик в составе России, представительных (законодательных) органов государственной власти других субъектов Федерации и местных представительных органов государственной власти — собраний депутатов, муниципальных советов и т.п. органов на уровне сельских и городских районов
Органы исполнительной власти осуществляют государственно-властные полномочия путем организации исполнения законов. Высшим органом исполнительной власти государства является правительство, формируемое путем назначения. Помимо исполнения законов, к ведению правительства относят также руководство гражданской и военной администрацией; внутренней и внешней политикой; составление и исполнение государственного бюджета. Занимаясь реализацией полномочий в указанных сферах, правительство издает свои собственные нормативные акты, имеющие подзаконный характер.
В систему органов исполнительной власти входят: правительства, министерства и иные органы исполнительной власти субъектов Федерации, главы администраций городов, сельских и городских районов. Главной задачей органов исполнительной власти является реализация (претворение в жизнь) положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента России, а также решений соответствующих вышестоящих (федеральных, республиканских, областных и т.д.) органов исполнительной власти. В силу того, что эти органы обладают не только исполнительной, но и распорядительной властью, их именуют также исполнительно-распоряди тельными органами.
Органы судебной власти осуществляют государственно-властные полномочия по разрешению правовых конфликтов в различных сферах общественной жизни. Социальная роль данной ветви государственной власти заключается в том, чтобы в разного рода юридических конфликтах обеспечить господство права, выраженного прежде всего в Конституции. В этой связи особое место среди судов занимают конституционные суды, которые призваны осуществлять контроль за тем, чтобы нормативные правовые акты соответствовали учредительным нормам.
В системе разделения властей исключительно важное место принадлежит институту главы государства. В соответствии с конституционными положениями глава государства — это высшее должностное лицо (или коллегиальный орган) в системе государственных орга-
нов, осуществляющее официальное высшее представительство государства во внутриполитической жизни и в международных отношениях.
Формально принцип разделения властей имеет отношение только к органам государственной власти и служит формальным основанием для деления их на виды, рассмотренные нами выше. Вместе с тем, нельзя не признать, что опосредованно он предопределяет деление не только высших, но и вспомогательных государственных органов, призванных обеспечивать деятельность первых. Важную роль играют также принципы открытости, гласности и доступности органов государственной власти для всех заинтересованных сторон (за исключением случаев, когда в соответствии с законом это ограничено в интересах сохранения государственной, военной тайны).
Система правовых принципов организации и деятельности государственных органов включает в себя и производные принципы, которые базируются на системообразующих принципах и закладывают правовую основу для организации и деятельности отдельных звеньев государственного аппарата. В частности, принципы выборности и назначаемости вытекают из принципа народовластия, но по-разному применяются к формированию соответствующих государственных органов, ибо одни органы избираются, а другие органы образуются другими органами, как правило, избранными; одни руководят деятельностью других; одни подотчетны и ответственны, подконтрольны или подчинены другим.
К числу этих производных принципов относятся также принципы коллегиальности и единоначалия, составляющие основу функционирования разных государственных органов.
Конституция РФ в ч. 3 ст. 5 закрепляет единство системы государственной власти, т.е. совокупность федеральных и региональных органов власти; в п. «г» ст. 71 говорится о системе федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти; в п. «н» ст. 72 упоминается об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; в ч. 2 ст. 77 содержится положение о том, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения России и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России; из ч. 3 ст. 118 вытекает принцип единства судебной системы Российской Федерации. Важнейшие конституционные положения получают развитие в актах текущего законодательства.
Применительно к вспомогательным государственным органам также необходимо выделить принцип единства. Причем в этом случае он имеет определенную специфику, выраженную в том, что вспомогательные государственные органы не существуют отдельно от тех органов государственной власти, деятельность которых они обеспечивают. Кроме того, нормативные правовые акты, определяющие порядок формирования вспомогательных государственных органов, назначе-
ния в их штат конкретных государственных служащих, устанавливают, что на этих служащих распространяется законодательство, регламентирующее правовой статус чиновников, занятых в органах государственной власти. Иногда единство системы государственных органов закрепляется косвенно, как это сделано ст. 30 Основного Закона ФРГ.
Для вспомогательных государственных органов как составной части системы государственных органов имеют значение также принципы, отражающие специфику их функций и места в системе. Это принцип содействия органам государственной власти в осуществлении ими своей компетенции, заключающийся в том, что вспомогательные органы не наделяются государством властными полномочиями. Они вправе только оказывать содействие, обеспечивать деятельность органов государственной власти. Основными формами содействия являются подготовка проектов нормативных актов, издаваемых органами государственной власти, проведение консультаций и экспертиз проектов нормативных актов, сбор необходимой информации для подготовки проекта решения, информирование представительных органов государственной власти и граждан о деятельности соответствующих органов государственной власти.
Важным принципом, характеризующим правовое положение вспомогательных государственных органов, является принцип обеспечения координации деятельности ведомственных государственных органов, государственных органов других ветвей власти, а для федеративных государств (например, для России, США, Канады, Германии) — и органов государственной власти субъектов федерации.
Действие данного принципа проявляется в организационной форме системы сдержек и противовесов, т.е. в деятельности вспомогательных органов по подготовке и согласованию текстов проектов нормативных правовых актов, поступивших от других органов государственной власти, по обеспечению единого подхода в планировании государственной политики, разработке государственных программ, проведении экспертиз документов и т.д. В условиях скоротечности (4—6 лет) карьеры субъектов высшего эшелона власти указанный принцип получил реальное наполнение посредством практики частой смены состава персонала вспомогательного аппарата высших органов государственной власти.
Например, чтобы обеспечить лояльность министерской бюрократии и своего рода ее соучастие при смене режима, а также создать возможность для проведения собственной кадровой политики, давно уже вошли в практику смена политических чиновников и реорганизация ключевых министерских структур. Следует учитывать и то, что при выработке проектов законов и всевозможных программ (например, поиск консенсуса между различными группировками) бюрократия вступает в контакты с группами экспертов и представителями групповых интересов.
Порядок формирования, полномочия и функции государственных органов вытекают из конституционно-правовой основы их статуса.
