CC BY
418
УДК 336.244:34.07
ББК 65.428-18:67.401.143.1-1
ББК У428.-18:Х401.143.1-1
Наталья Геннадьевна Савосина,
кандидат юридических наук, доцент, Забайкальский государственный университет (672039, Россия, г. Чита, ул. Александро-Заводская, 30),
e-mail: [email protected]
Территориальная организация таможенного дела XIX века
Изучение роли и функций таможенных органов, их места в государственном устройстве всегда было актуальным, при этом сложные и подчас противоречивые управленческие процессы необходимо анализировать в контексте становления Российского государства. Настоящая статья содержит описание окружной системы управления таможенными органами в России XIX в. На основе исторического опыта автор обращает внимание на влияние различных факторов: географических, политических, экономических на формирующуюся систему размещения таможенных органов по территории России. Окружная система таможенных органов рассматривается с точки зрения описания и анализа её структуры. Уделяется внимание как общим признакам таможенного управления регионами российского государства, так и отдельным региональным особенностям, обусловленным расширением российских территорий и необходимостью организации таможенного надзора с учетом специфики территории и направлениями таможенной политики. При анализе особенностей управления за основу автор берет временные критерии, рассматривая развитие системы окружного управления в начале, середине и конце XIX в., обращая внимание на динамику этого процесса.
Особым утверждением автора является признание системы таможенных округов не только устойчивой, но и оказавшей непосредственное влияние на современную систему таможенного управления. Сегодня характер окружного управления таможенными органами сохранён посредством института региональных управлений, функционирующих в рамках системы федеральных округов. Сохранилась также и система организации таможенных органов на местах, основанная на особенностях географического положения, рельефе местности, потребности в таможенном регулировании и состоянии транспортных коммуникаций.
Ключевые слова: таможенные органы, таможня, Таможенный устав, размещение таможенных органов, таможенный округ.
Natalia Gennadiyevna Savosina,
Candidate of Law, Associate Professor Transbaikal State University (30 Alexandro-Zavodskay St., Chita, Russia, 672039),
e-mail: [email protected]
Territorial Organization of Customs Affairs in the 19th Centure
The study of the role and functions of the Customs authorities, their place in the state system has always been important. Complex and sometimes contradictory administrative processes should be analyzed in the context of the formation of the Russian State. The given article describes the district management system of the Customs authorities in Russia in the 19th century. On the basis of historical experience the author pays attention to the influence of geographical, political, and economical factors on the system of the Customs authorities placement formed in Russia. The district system of customs authorities is considered from the point of view of the description and the analysis of its structure. The attention is given to common features of customs office in regions of the Russian state, and some special regional features caused by expansion of Russian territories and the need for the organization of customs supervision, specifics of the territory and the directions of customs policy. Analyzing the characteristics of the management, the author takes the temporary criteria as a basis, considering development of the district administration system at the beginning, the middle and the end of the XIX century, paying attention to the dynamics of this process.
© Савосина Н. Г., 2014
51
The author’s statement is the recognition of the districts customs system stability, and also its direct impact on the modern system of customs control. Nowadays the character of the district administration of the Customs authorities has been maintained by the Institute of regional offices functioning within system of Federal districts. There is also a system of customs authorities in some territories, based on the features of geography, land relief, need for customs regulation and the state of transport communications.
Key words: custom authority, customs, Customs Charter, location of the customs authorities, customs district.
Размещение таможенных органов на территории Российского государства является важнейшим элементом организации таможенного дела. Современная таможенная политика исходит из того, что таможенное дело требует рационального размещения таможенных органов по территории государства, эффективного использования трудовых и финансовых ресурсов, содействие обеспечению комплексного развития экономики страны в целом и её районов. Для достижения указанной цели в основе размещения таможенных органов должно быть заложено выполнение некоторых условий, которые оказывают непосредственное влияние на эффективность деятельности, например, природные, экономические, политические и, прежде всего, инфраструктурные факторы.
К природным факторам, с нашей точки зрения, необходимо относить: географическое положение, рельеф местности и др. К экономическим - потребность в таможенном регулировании, наличие участников внешнеэкономической деятельности, состояние транспортных коммуникаций и др. К политическим следует относить таможенную политику и ее направления и др.
Подобный подход к размещению таможенных органов не мог иметь случайный характер. Он, как и многие явления в организации управления делами государства, имеет исторические корни. Ведь совершенно неоспоримым фактом является то, что создание и развитие таможенных органов было связано с влиянием внутренних и внешних обстоятельств, ими могли быть как установление торговых отношений с иностранными государствами, так и интенсивные потоки контрабандного ввоза и вывоза.
Изначально возникнув, таможенные органы формировались по особому принципу, их местонахождение определялось близостью к местам торга. С расширением внешнеполитических связей подходы к размещению таможенных органов изменились, приоритетным критерием стало размещение таможенных органов вдоль государственной границы. При этом попытки корректив существующий системы применялись неоднократно.
Историография изучаемой проблемы обширна в аспекте исследования государственного управления в целом. Изучение таможенного дела следует связывать с различными исследователями. Значительную работу в этом плане провели русские историки: В. Л. Витчевский, К. И. Лодыженский, М. Н. Соболев и другие [8; 13; 15]. Особый вклад в историографию таможенного дела внесли Л. Марков, Ю. Г. Кисловский, Н. Н. Шапошников, Н. Н. Блинов и многие другие [14; 12; 16; 7].
При этом труды историков, экономистов, юристов, посвященные проблемам таможенного дела, политики, развитию торговли, государства, права, лишь частично затрагивают интересующую нас проблему. В отечественной историографии нет ни одной комплексной работы, регламентирующей вопросы окружного управления таможенным делом в дореволюционной России, что обуславливает актуальность настоящей работы.
Качественные изменения в подходах к организации таможенного дела в целом и размещению таможенных органов в частности прослеживаются в XIX в. В это время была реализована система таможенного окружного управления, которая является неким прообразом современной системы региональных таможенных органов. В основе окружного управления был заложен территориальный принцип, объединяющий географический, экономический и политические факторы.
Внедрение системы окружного таможенного управления принято связывать с учреждением 24 июня 1811 года таможенного управления по европейской границе, в соответствии с которым была создана сеть таможенных округов в соответствии со сложившимся делением страны. Было образовано 11 таможенных округов, к которым в 1816 г. было прибавлено ещё два округа, а в 1818 -три округа по азиатской торговле (впоследствии четыре).
Таможенный округ представлял собой некое территориальное образование, в границах которого осуществляли деятельность таможенные органы: таможни и таможенные
заставы. Таможенный округ возглавлялся начальником, которому подчинялись таможни и заставы, составлявшие этот округ.
Таможни, входившие в состав округа по «Учреждению таможенного управления по Европейской торговле», делились на группы, такое деление также было новым в законодательстве того периода времени. Классификационным критерием являлся товар, подлежащий таможенному контролю и обложению таможенной пошлиной. Таможни, которым дозволен был привоз иностранных товаров, именовались главными, состояли из управляющего таможней и положенных по штату членов, с нужным числом таможенных чиновников и служителей. Прочие таможни состояли из управляющего таможнею, одного или двух членов с нужным числом таможенных служителей по штату. Наряду с таможнями в составе округа находились заставы. Заставы состояли из одного заставного надзирателя с нужным числом служителей по штату. Все таможни и заставы, составляющие таможенный округ, подчинялись главной таможне округа.
В 1819 г., в соответствии с Таможенным уставом все таможни по Европейской границе, были разделены на четыре класса: складочные таможни, главные таможни, декларационные таможни, прочие таможни и заставы.
К первому классу относились складочные таможни. Это таможни, к которым могли быть привозимы для очистки пошлиной все незапрещённые к ввозу и вывозу товары. Товары могли находиться на хранении восемь месяцев, все прочие товары можно было хранить без дополнительной оплаты шесть месяцев. Таких таможен было одиннадцать: в Санкт-Петербурге, Архангельске, Риге, Одессе, Феодосии, Таганроге, Москве, Вильне, Киеве, Бердичеве и Варшаве.
Ко второму классу относились главные таможни. Эти таможни пользовались такими же правами, как складочные таможни, но здесь товар мог оставаться неоплаченным пошлиной лишь в течение двух месяцев. К ним относились таможни в Ревеле, Либаве, Ковне, Гродне, Могилеве, Дубоссарах, Евпатории, Люблине и Новодворске.
Третий класс составляли декларационные таможни, к которым разрешено было провозить все незапрещённые к ввозу и вывозу товары, очищать пошлиной можно было только определённые товары. Декларационными являлись таможни в Палангене, Юр-берге, Радзивилле, Гусятине, Виндаве, Пер-нове, Аренсбурге, Гапсале и Нарве.
Четвёртый класс составляли таможни, к которым дозволялось привозить и очищать только товары определённые тарифом, перевозить отсюда товары в другие таможни было нельзя. Таможнями четвёртого класса являлись таможни в Онеге, Коле, Мезени, Горж-дове, Волочиске, Исаковце, Мояке, Николаеве, Херсоне, Овидианополе, Балаклаве, Керчи, Еникале, Бугазе, Мариуполе [6, с. 155].
Наряду с обычными таможнями в этот период времени существовали и специализированные таможни, например, контрольные таможни. Согласно организованному порядку было принято решение создать контрольные таможни1. Контрольные учреждения должны быть устроены в расстоянии от 50 до 100 вёрст от границы при больших дорогах, ведущих внутрь государства и имевшие стоять под непосредственным наблюдением особого начальника.
В 1813 г. было вынесено решение членов Государственного совета «учредить контрольные таможни временно». На основании учреждённого таможенного управления по Европейской границе для проверки таможен и ревизии товаров, провозимых через таможни по сухопутной границе, создавались контрольные таможни и заставы. Контрольные таможни учреждались в близости главных и прочих пограничных таможен, по которым происходит большой провоз товаров, идущих за границу.
Контрольные таможни состояли из управляющего таможнею и двух членов, а также чиновников и служителей по штату. Контрольные заставы состояли из одного надзирателя заставы, одного его помощника, а также чиновников и служителей по штату. Надзор за контрольными таможнями и заставами поручался начальнику контрольных таможен.
Согласно постановлению Комитета министров от 15 мая 1815 года, состоявшемуся вследствие представления Главнокомандующего в Санкт-Петербурге, контрольные таможни с 1 июля 1815 года были уничтожены. Мотивом к принятию этой меры стал Сенатский указ2.
Особая система таможенного управления создавалась на отдельных территориях. Например, в царстве Польском, Закавказском крае и в Сибири. Так, в Варшаве она находилась в подчинении Департамента внешней торговли. Главное управление торговых и таможенных дел состояло из начальника и членов. Управление имело в своем ведении
1 ПСЗРИ. Т. XXXI. № 24684.
2 ПСЗРИ. Т. XXXI. № 25902.
все российские и таможенные дела в Царстве Польском и на сухопутной Европейской границе от Палангена до Дуббоссар.
Таможни были поделены на четыре класса: тринадцать русских декларационных таможен по внешней границе Царства, по одной при каждой польской таможне; одна российская первоклассная складочная таможня в Варшаве; четыре второклассные таможни; семь контрольных таможен на средней линии между Царством и империей [6, с. 157].
В 1831 г. был учрежден таможенный округ в Закавказском крае1 с таможнями в Баку, Тифлиссе, Редутъ-Кале, Ах-Углане, На-хичеване, Эривани и Анапе и заставами на границе с Турцией и Персией. Создание таможенных органов в Закавказском крае впоследствии потребует отдельных установлений по части таможенного регулирования.
В 1822 г. устройство по европейской границе подверглось изменению2. Вместо четырёхклассной была введена трёхклассная система таможен. К первому классу отнесены были складочные таможни, сохранившие свои права, ко второму классу декларационные таможни. Товары могли быть привозимы к ним все, но очистке подвергались не все. К таможням третьего класса относились таможни, способные принимать привоз только определённых товаров. По количеству это была самая крупная группа таможен (32 таможни по свидетельству И. Блёха) [6, с. 155]).
Таким образом, в начале XIX в. была заложена особая организация территориальных таможенных органов, в основе которой лежали выше названные факторы: географические, экономические и политические (административные). При этом в основе размещения таможенных органов лежали, прежде всего, географические факторы. Экономические факторы были выражены в общественной потребности в таможенных услугах и роли отдельных территорий с точки зрения перспектив экономики Российского государства и интересов сопредельных стран. Административные - это факторы, определяющие таможенную политику.
При этом сохранялся приоритетный критерий размещения таможенных органов вдоль государственной границы, где формируется специфическое пограничное пространство, которое создает регионам ряд потенциальных преимуществ: развитие приграничной торговли, повышение занятости населения и конкуренцию в сфере торговли;
1 ПСЗРИ. Т. VI. № 4621.
2 ПСЗРИ. Т. XXXVII.I № 28964.
повышенное внимание центральных властей к проблемам приграничных территорий.
Таким образом, при создании таможенных органов российские власти руководствовались не только потребностью наличия пункта пропуска, но и другими критериями. Чтобы лучше понять, как правильно разместить таможню или заставу, нужно было задаться вопросом, что необходимо для его эффективной работы, какие факторы и как именно они влияют на работу таможенного учреждения с качественной стороны. Под качественной стороной подразумевается качество таможенного контроля и оформления грузов (товаров). То есть, во-первых, товар должен быть правильно оформлен и должны быть правильно взяты все платежи в полном объёме. Во-вторых, поток контрабанды должен свестись к минимуму, то есть таможня должна обеспечить полный контроль всех грузов.
Эффективность окружной системы управления была достаточно эффективна, доказательством этому служит факт закрепления окружного управления в последующих актах таможенного законодательства. 1842 г. ознаменован принятием свода учреждений и уставов таможенных, раздел первый раскрывает сущность таможенного управления, где общая система окружного управления была сохранена, но изменения всё же имели место, количество таможенных округов увеличилось до четырнадцати.
Сложившаяся система таможенного управления получила закрепление в Таможенном уставе по европейской и азиатской торговле 1857 г. [3, с. 1]. Согласно которому в основе таможенного управления стояла окружная система, при этом также можно отметить закрепление статуса пограничных и внутренних таможен. Последние осуществляли досмотр и оформление товаров, подвергнутых внешнему контролю на границе, а также транзитных товаров, что свидетельствует о комплексной оценке деятельности таможенных органов с учётом их размещения и специфики деятельности.
В середине XIX в. внимание уделялось развитию таможенных органов в отдалённых регионах. В 1847 г. было утверждено положение об устройстве, действиях и управлении карантинной и таможенной частей на Кавказе и за Кавказом3. В положении вопросы таможенного дела тесно связывались с карантинными мероприятиями, что было вызвано реальной угрозой проникновения с товарами на территорию России эпидемиологических
3 ПСЗРИ. Т. XXII. Ст. 21169.
заболеваний. В связи с этим карантинные учреждения на Черноморском побережье Кавказа соединялись с таможенными и получили наименование карантинно-таможенных. Все карантинно-таможенные учреждения в границах Черноморского побережья Кавказа входили в состав Закавказского и Сухум-Кальского карантинно-таможенных округов.
1850 г. был также ознаменован принятием нового таможенного устава для царства Польского1. Таможни и заставы были распределены по трём таможенным округам: Верж-боловскому, Калишскому и Завихостскому. Варшавская таможня сохранила подчинение Департаменту внешней торговли.
Территория Сибири так же не осталась без внимания. В 1862 г. утверждено положение об устройстве таможенной части в Сибири, где местное таможенное управление было образовано из таможни в городе Иркутске и таможенных застав - в непосредственном ведении Департамента находившихся. Для предупреждения тайного провоза с китайской границы была учреждена таможенная линия. Её охранение впредь до образования особой таможенной стражи возлагалось на отряд местного казачьего войска, который в отправлении таможенной службы был подчинен местному таможенному начальству.
То есть в отношении отдельных регионов было важно создать сеть пограничных таможенных органов, прежде всего на новых участках государственной границы. При этом приоритетное значение внутренних таможенных органов сохранялось (например, Иркутская таможня или главные складочные таможни, которые находились вне структуры округа).
Последняя треть XIX в. характеризовалась рядом своеобразных черт в экономическом развитии России. Ускоренное развитие промышленности, укрепление рыночных отношений в сельском хозяйстве приводили к активному стремлению выхода на мировые рынки. С целью поддержки бизнеса правительство устанавливает таможенный тариф протекционистской направленности, что, безусловно, сказалось и на развитии таможенной службы. Ввиду постоянного увеличения оборота внешней торговли и возрастания таможенных доходов были открыты новые таможенные учреждения, совершенствовалась внутриокружная система управления. Например, в структуре Санкт-Петербургского таможенного округа было образовано особое управление для наиболее качественной реализации функций таможенной службы.
Кроме того, с целью пресечения тайного провоза запрещенных или обложенных пошлиною товаров совершенствовалась организационно-штатная структура и техническая оснащённость таможенных учреждений.
Существенные меры были приняты для усиления таможенного надзора в Средней Азии. 2 мая 1886 года таможенный надзор в Туркестанском генерал-губернаторстве был передан в ведение Министра финансов. В 1890 г. были учреждены на основании указа императора два таможенных округа: Туркестанский и Семипалатинский. В 1881 г. в ведение Министерства финансов были переданы таможенные части на Кавказе и Закавказском крае. В 1892 г. был предложен и впоследствии учреждён таможенный надзор в пределах Закаспийской области. Создан Закаспийский таможенный округ. То есть при реорганизации таможенных структур ставка делалась на усиление надзора по всей таможенной линии.
По уставу 1892 г. система таможенных учреждений, а, соответственно, и их размещение сохранились почти в том же виде.
Устав предусматривал систему округов, она была представлена двенадцатью округами. Из них семь округов по Европейской торговле: Санкт-Петербургский, Рижский,
Вержболовский, Калишский, Радзивилов-ский, Южный, Бессарабским2. Три округа в Азиатских владениях России: Закаспийский, Туркестанский, Семипалатинский. А также два погранично-таможенных округа на Кавказе: Кутаисский и Бакинский.
В связи с открытием Сибирского железнодорожного пути и активизации торговли в этом регионе возникла необходимость решения вопроса об устройстве таможенной части в Сибири. В 1899 г. были открыты таможни первого класса в Челябинске, Тюмени и Красноярске. В 1901 г. таможни первого класса во Владивостоке и Николаевске.
Таким образом, XIX в. был ознаменован важнейшими событиями в организации процесса управления таможенным делом России, в части разработки моделей размещения таможенных органов. Сформированная система округов, как было сказано выше, не только оказалась устойчивой, но и оказала прямое влияние на современную систему таможенного управления. Несмотря на то, что таможенных округов в настоящий период нет, но характер окружного управления таможенными органами сохранен, посредством института региональных управлений, привязан-
ПСЗРИ. Т. XXV. Ст. 24598. 2 Бессарабский округ был упразднён в 1896 г
ных к системе федеральных округов. Сохранилась также и система организации таможенных органов на местах. Сегодня в нашем государстве функционируют как внутренние, так и пограничные таможни, присутствует система размещения на границе таможенных постов.
Исследуя процесс становления таможенного дела с начала XIX в. вплоть до его окончания, можно сделать вывод о том, что под влиянием различных факторов шёл процесс планомерного, поступательного совершенствования таможенной системы Российской Империи. Принимались правовые акты, издавались указы, которые приспосабливались,
видоизменялись в соответствии с внутри- и внешнеэкономическими интересами и потребностями государства. Существовавшее таможенное законодательство и таможенные органы, в основу размещения которых были положены уже не один фактор, а их совокупность: природные, экономические,
политические, инфраструктурные. В целом таможенные органы XIX в. отвечали основным стандартам в этой области и позволяли существенно пополнять бюджет за счёт таможенных доходов, регулировать внешнюю торговлю, защищать отечественную промышленность и экономические интересы страны.
Источники
1. Личный состав Департамента таможенных сборов и учреждений таможенного ведомства. СПб., 1903. 134 с.
2. Общее собрание циркуляров, распоряжений Департамента таможенных сборов за 1870-1900 гг. СПб., 1902. 222 с.
3. Свод законов Российской империи 1857 г. Т.6 Уставы таможенные. Свод учреждений и Уставов таможенных. СПб., 1857. 516 с.
4. Свод законов Российской империи: дополненный по продолжениям 1906, 1908, 1909, 1910 гг. и позднейшими узаконениями 1911, 1912 гг. Кн. 2. Т. V-IX. Изд. 2 / под ред. Добровольского А. А. СПб.: Юрист, 2003. 240 с.
5. Таможенный устав по европейской и азиатской торговле. СПб.: Изд-во Миклашевского. СПб., 1887. 341 с.
Список литературы
6. Блёх И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб., 1895. 423 с.
7. Блинов Н. М. Таможенная политика России Х-ХХ вв. М.: Русина, 1997. 272 с.
8. Витчевский В. Торговая, таможенная и промышленная политика России от Петра Великого до наших дней / пер. с нем. СПб: Изд-во Д. А. Казицына и Ю. Д. Филиппова, 1909. 362 с.
9. Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917 гг. T. 2. СПб.: Наука, 2001. 260 с.
10. Департамент таможенных сборов. Очерк 1811-1911 гг. СПб., 1911. 87 с.
11. История таможенного дела и таможенной политики России (907-1811 гг.): хрестоматия. Ч 2. М.: РИО РТА, 1995. 200 с.
12. Кисловский Ю. Г. История таможни государства Российского 907-1995 гг. Москва, 1995. 286 с.
13. Лодыжинский К. История русского таможенного тарифа. СПб., 1886. 382 с.
14. Марков Л. Н. Очерки по истории таможенной службы. Иркутск: Изд-во Иркут. унта, 1987. 50 с.
15. Соболев М. Н. Таможенная политика России во второй половине XIX в. Томск, 1911. 250 с.
16. Шапошников Н. Н. Таможенная политика России до и после революции. М., 1924.
Istochniki
1. Lichnyi sostav Departamenta tamozhennykh sborov i uchrezhdenii tamozhennogo vedomstva. SPb., 1903. 134 s.
2. Obshchee sobranie tsirkulyarov, rasporyazhenii Departamenta tamozhennykh sborov za 1870-1900 gg. SPb., 1902. 222 s.
3. Svod zakonov Rossiiskoi imperii 1857 g. T. 6 Ustavy tamozhennye. Svod uchrezhdenii i Ustavov tamozhennykh. SPb., 1857. 516 s.
4. Svod zakonov Rossiiskoi imperii: dopolnennyi po prodolzheniyam 1906, 1908, 1909,
1910 gg. i pozdneishimi uzakoneniyami 1911, 1912 gg. Kn. 2. T V-IX. Izd. 2 I pod red. Dobrovol’skogo A. A. SPb.: Yurist, 2003. 240 s.
5. Tamozhennyi ustav po evropeiskoi i aziatskoi torgovle. SPb.: Izd-vo Miklashevskogo. SPb., 1887. 341 s.
References
6. Blekh I. Ustroistvo finansovogo upravleniya i kontrolya v Rossii v istoricheskom ikh razvitii. SPb., 1895. 423 s.
7. Blinov N. M. Tamozhennaya politika Rossii Kh-KhKh vv. M.: Rusina, 1997. 272 s.
8. Vitchevskii V. Torgovaya, tamozhennaya i promyshlennaya politika Rossii ot Petra Velikogo do nashikh dnei I per. s nem. SPb: Izd-vo D. A. Kazitsyna i Yu. D. Filippova, 1909.
362 s.
9. Vysshie i tsentral’nye gosudarstvennye uchrezhdeniya Rossii. 1801-1917 gg. T.2. SPb.: Nauka, 2001. 260 s.
10. Departament tamozhennykh sborov. Ocherk 1811-1911 gg. SPb., 1911. 87 s.
11. Istoriya tamozhennogo dela i tamozhennoi politiki Rossii (907-1811 gg.): khrestomatiya.
Ch 2. M.: RIO RTA, 1995. 200 s.
12. Kislovskii Yu. G. Istoriya tamozhni gosudarstva Rossiiskogo 907-1995 gg. Moskva, 1995. 286 s.
13. Lodyzhinskii K. Istoriya russkogo tamozhennogo tarifa. SPb., 1886. 382 s.
14. Markov L. N. Ocherki po istorii tamozhennoi sluzhby. Irkutsk: Izd-vo Irkut. un-ta, 1987.
50 s.
15. Sobolev M. N. Tamozhennaya politika Rossii vo vtoroi polovine XIX v. Tomsk, 1911.
250 s.
16. Shaposhnikov N. N. Tamozhennaya politika Rossii do i posle revolyutsii. M., 1924.
Статья поступила в редакцию 30.04.2014
