CC BY
117
16
УДК 347.998
С.В. Лонская
ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МИРОВЫХ СУДЕЙ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Исследованы основные критерии территориальной организации мировых судей в дореволюционной России и возможность их использования в настоящее время. Предложена модель территориальной организации мировой юстиции в РФ.
The basic criteria of territorial organization of the Justice of the Peace in pre-revolutionary Russia and opportunity of their use in the present time are investigated. The model of territorial organization of the Justice of the Peace in Russian Federation is offered.
Методика определения числа мировых судебных участков и количества мировых судей в дореволюционной России и сейчас представляет исторический и практический интерес. Проблема эта актуальна сегодня, поскольку ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» исходит лишь из одного критерия определения числа мировых судей и участков — численности населения. Как отмечал в 2004 г. председатель комитета Государственной Думы РФ по конституционному законодательству и государственному строительству В.Н. Плигин, «задача федерального законодателя — определение общего числа мировых судей — выполнена исходя из общего подхода к различным регионам. Задача регионального законодателя — создание нормативно-правовой базы формирования судебных участков... с учетом социально-демографических и даже географических особенностей своего региона. .Признавая проблему увеличения штатной численности судей, можно прийти к выводу, что кардинально иной подход в решении данного вопроса затруднителен без изменения критерия определения численности мировых судей и количества судебных участков установленного в Федеральном законе» [1, с. 9—10]. Изменение же таких критериев (в сторону, конечно, снижения численности населения на судебном участке) предполагает изучение вопроса бюджетных расходов, которые будет нести не только федеральный бюджет, но и бюджеты субъектов РФ. Это и есть главный камень преткновения в спорах о количестве судебных участков. Но может ли только численность населения на участке быть критерием определения количества мировых судей? Определенно — нет. Многие субъекты РФ в Сибири, на Дальнем Востоке располагают огромными территориями с небольшим количеством населения. До мировых судей там и по сей день несколько суток пути. Каким же образом данная проблема решалась в дореволюционной России?
В процессе подготовки судебной реформы 1864 г. министром юстиции была сформирована специальная Комиссия для определения сущности сведений, которые должны быть собраны по вопросам введения
Судебных уставов в действие. Возглавил Комиссию товарищ министра юстиции Н.И. Стояновский, один из выдающихся юристов своего времени. Комиссия составила «Наставление» для лиц, собирающих судебно-статистические сведения, а также формы таблиц, эти сведения содержащих. Совокупность требований (статистических сведений), которые должны были быть собраны, включала:
1) статистические таблицы;
2) объяснительную записку к таблицам;
3) предположения о введении в действие Судебных уставов и состав новых судебных мест в той местности, по которой сведения собираются, а именно:
3.1) о числе дел, подлежащих ведению будущих судебных установлений;
3.2) об определении числа мировых участков и участков судебных следователей в каждом уезде;
3.3) об определении объема судебных округов и местонахождения окружных судов;
3.4) о разделении окружных судов на отделения и о личном их составе;
3.5) о помещениях, годных для новых судебных учреждений.
На местах была проведена огромная работа. Богатейший статистический материал, который представляет собой уникальный и интереснейший источник по истории судебной реформы, был обобщен и опубликован в трех частях в 1866 г. [2].
В «Наставлении» Комиссии Министерства юстиции назывались следующие критерии для определения числа мировых участков (ст. ст. 37—38): «Число мировых участков должно быть определено как соразмерно числу дел, подлежащих ведению мировых учреждений, так и соразмерно народонаселению и пространству уезда, а равно и удобству путей сообщения как водяных, так и сухопутных. При определении числа мировых участков можно полагать на каждого мирового судью от 200 до 250 дел при средней величине участка в 2000 кв. верст, с населением от 25000 до 35000 жителей и при длине и ширине участка около 50 верст» [2, с. V]. Таким образом, в основу определения числа мировых участков были положены четыре критерия: 1) средняя нагрузка на судью; 2) численность населения; 3) размер участка; 4) удобство путей сообщения. Отметим, что верста составляла 1,0668 км, кв. верста — 1,1381 км2, следовательно, в пересчете на современную систему единиц, размеры участка предполагались такими: площадь 2276,2 км2, длина и ширина — около 53,34 км [3, с. 348].
Рассмотрим на примере Ковенского уезда Ковенской губернии, как было определено число участков мировых судей на основе предлагаемой методики [2, с. 2 — 27]. Население в Ковенском уезде составляло 108195 человек. Исходя из максимальной численности населения, определенной в «Наставлении», это позволяло открыть на территории уезда три мировых судебных участка. Фактически, если применить обратный счет и установленное количество населения разделить на количество предполагаемых участков, мы получим большую цифру, нежели уста-
18
новленный предел (более 36000 человек). Всего же по Ковенской губернии, насчитывавшей в 1864 г. 1051000 жителей и простиравшейся на 35762 кв. верст, предлагалось образовать 20 мировых участков.
Было выяснено, какой объем дел, которые предполагалось отнести к подсудности мировых учреждений, рассматривался дореформенными судами. Число таких судебных дел, производившихся в судебных местах «первой степени» (первой инстанции) Ковенского уезда в 1863 — 1864 гг. (Ковенском уездном суде), то есть непосредственно перед принятием Судебных уставов, оказалось следующим:
Таблица 1
Год Гражданские дела (решено по существу в течение года) Уголовные дела (постановленных приговоров и мнений)
Иски от 30 до 500 рублей Предусматривающих наказание менее строгое, чем тюремное заключение
1863 1 12
1864 9 11
Иски до 30 рублей О краже до 300 рублей
1863 - 30
1864 1 46
В целом по Ковенской губернии эти данные были такими:
Таблица 2
Годы Гражданские дела (решено по существу в течение года) Уголовные дела (постановленных приговоров и мнений)
Иски от 30 до 500 рублей Предусматривающих наказание менее строгое, чем тюремное заключение
1863 — 1864 164 500
Иски до 30 рублей О краже до 300 рублей
1863—1864 8 559
Из этих сведений прекрасно видно, сколь незначительное отражение в судебной практике дореформенных судов находила предполагаемая подсудность мировых судей. Однако лишь одни эти расчеты были недостаточны. Предполагаемая деятельность будущих мировых судов складывалась еще из нескольких показателей. Так, учитывалось количество дел, производившихся у мировых посредников, а также в административных ведомствах (например, в полиции), которые подле-
жали теперь разбирательству в будущих мировых учреждениях. Общий итог за два года (1863 — 1864) был выведен по уездам средним числом. Картина получилась следующая:
Таблица 3
Административно- территориальная единица Гражданские дела Уголовные дела
Подлежащие окончательному решению мирового судьи Подлежащие обжалованию в мировой съезд
Ковенский уезд 494 785 515
Ковенская губерния 1592 2337 1919
19
Как видим, расчеты, предлагаемые ковенскими местными властями, отличались от параметров «Наставления». Так, в среднем на каждый из трех участков Ковенского уезда приходилось 36065 человек и 598 дел. По губернии средние показатели по участкам планировались такие: 52550 человек, 292 дела, 1788 кв. верст площади. Однако «Наставление», как это можно усмотреть из его формулировок, не устанавливало нормы императивно. Местные власти, опираясь на предложенные «Наставлением» критерии, могли учитывать особенности своего региона и находить наилучшее сочетание критериев. Например, в рассмотренном нами случае выход за рамки численности населения и количества рассматриваемых дел объяснялся тем, что в Ковенской губернии 93 % жителей составляли селяне, а местечки и деревни были крайне разбросаны и часто отстояли друг от друга на довольно далекое расстояние. Именно эти обстоятельства повлияли на то, что местные власти в первую очередь обращали внимание на масштабы расстояний и возможность добраться до мирового судьи в минимальные сроки.
В Санкт-Петербурге при подготовке к введению в действие Судебных уставов применялась несколько иная методика расчета количества судебных мировых участков [4, с. 8 — 9]. Было составлено два проекта деления города на участки и округа: проект распорядительной Городской думы и проект сословных старшин. Первый проект предполагал создание 40 участков и 4 съездов мировых судей (то есть 4 мировых округов) — исходя из количества населения и числа дел, производившихся у полицейских приставов. Проект сословных старшин отверг второе основание, поскольку полагал, что новые правила подсудности не дают возможности сделать заключение о круге деятельности будущих мировых судей. В итоге второй проект основывался только на числе жителей столицы. Из него исключили лиц, принадлежащих военному ведомству (в силу их особой подсудности и небольшому количеству случаев предъявления ими гражданских исков) и малолетних, не достигших четырнадцатилетнего возраста. В результате оставалась цифра 350000 жителей. По проекту сословных старшин из этого числа не более
20
чем на четверть, или на 87000 человек, приходится ежегодно в среднем по одному делу на каждого. Полагая, что половина этих дел будет иметь предметом проступки уголовные, составители проекта пришли к заключению, что общий итог уголовных дел составит в год не более 43750, а гражданских — вполовину меньше, 21875 (так как «по каждому гражданскому делу бывает, по крайней мере, по одному истцу и одному ответчику»). Таким образом, число дел, подсудных мировым судьям, должно было составить 65625 в год. Считая, что мировой судья может ежедневно рассматривать до 8 дел (2400 дел в год), составители проекта пришли к выводу, что в Санкт-Петербурге необходимо 28 судей (мировых участков). Что касается мирового съезда, то проект предполагал, что при 28 участках было бы достаточно открыть два съезда, но «для единства направления при решении дел еще удобнее из упомянутого числа участков составить один округ», то есть ограничиться одним мировым съездом с двумя отделениями — гражданским и уголовным.
Проект сословных старшин был изложен в виде особого доклада и внесен в общую Городскую думу. Было образовано, как и предлагалось, 28 мировых судебных участков и один съезд мировых судей (то есть единый мировой округ). И если последнее оправдало себя (единство съезда обеспечило возможность установить единообразную практику судей и единообразный внутренний распорядок — в отличие от Москвы, где было образовано два мировых округа и, следовательно, два съезда), то предполагаемый расчет количества дел оказался совершенно ошибочным. Так, уже в первые полгода деятельности мировых судей в Санкт-Петербурге на их долю пришлось 18487 уголовных и 31657 гражданских дел, то есть около 2000 дел на одного судью [4, с. 11 — 12]. Это почти в два раза больше, чем предполагал проект.
Такие ошибки в расчетах, на наш взгляд, не могли не появиться. В приведенных нами примерах не учитывалось, что большое количество мелких уголовных и гражданских дел в дореформенных судах вообще оставалось за пределами правосудия: эти дела просто не возбуждались сторонами из-за малодоступности судебной власти. Как оказалось, никаких предположений по этому поводу разработчики Судебных уставов и их проводники на местах не делали и значительный рост количества рассматриваемых дел стал для них неожиданностью. Кроме того, подсудность мировых посредников не перешла к мировым судьям, и брать ее в расчет, как оказалось, не следовало. Наконец, рассуждения проекта санкт-петербургских сословных старшин как о количестве уголовных и гражданских дел, так и о дневной нагрузке судей кажутся просто умозрительными и не подкреплены никакой практикой, да и логикой. Ошибались в расчетах средней нагрузки и авторы «Наставления».
Исправлению ошибок в расчетах способствовало то, что число судебных участков могло регулярно пересматриваться. В Санкт-Петербурге, например, на протяжении 1866—1875 гг. это происходило трижды: в 1867 г. (35 участков), в 1869 г. (30 участков) и 1875 г. (26 участков). В последующие годы — намного чаще. В основном число участков менялось в связи с изменением количества рассматриваемых дел. Эту зависимость можно увидеть ниже [4, с. 59 — 82]:
Таблица 4
Годы Число дел, производившихся у мировых судей Количество участков Количество дел в среднем на участке
1866—1869 247922 28 — 35 -
1869—1872 236174 30 2624
1872—1875 207059 30 2300
1875—1877 204918 26 2627
В 1896 г. пересмотр количества участков был осуществлен в расчете 3500 дел на участок, хотя еще за десять лет до этого Правительствующий сенат признал нормальной нагрузку в 2000 дел.
Пересмотр границ мировых участков в Санкт-Петербурге также производился регулярно. Например, в 1903 г. были приняты во внимание данные переписи населения 1900 г., сгруппированные по городским кварталам. Была возможность собрать сведения о числе жителей в каждом из проектируемых участков и приблизительно вычислить число дел, приходящихся в среднем на 100 жителей участка. В 1910 г. главным основанием определения границ мировых участков было взято количество возникших в 1909 г. в данном районе гражданских и уголовных дел, причем принимался во внимание и характер дел: к более сложным были отнесены гражданские дела с участием железных дорог, акционерных компаний, фабрик и заводов и уголовные дела по обвинению в проступках, влекущих тюремное заключение. Были составлены планы всех участков, учитывающие количество дел по каждому дому (!) и вновь пересмотрены границы, выравнивавшие нагрузку мировых судей [4, с. 78 — 81].
Рассуждая о критериях определения числа судебных участков мировых судей в современной России, думается, мы должны исходить прежде всего из того, какие при этом ставятся цели, поскольку территориальная организация мировой юстиции — лишь средство их достижения. Основные цели давно определены: сделать правосудие более доступным и более скорым. Это означает, что нагрузка мирового судьи должна позволить ему рассматривать дела как минимум без нарушения процессуальных сроков, что граждане, юридические лица получат возможность без проволочек защитить свои права. Может ли обеспечить достижение этих целей существующая система? Думается, нет, поскольку нагрузка мирового судьи в ней совершенно не учитывается. Учет нагрузки позволит обеспечить, во-первых доступность правосудия, поскольку судья будет в состоянии своевременно выполнять функции судебной власти в полном объеме для всех заинтересованных лиц, и, во-вторых, оперативность правосудия, поскольку сроки рассмотрения дел напрямую зависят от их количества и объема (сложности). Доступность суда, кроме того, должна реализовываться и в территориальной его близости к населению. Большая территориальная удаленность участника процесса от суда, которая чаще всего связана с внушительными затратами на проезд, является неблагоприятным фактором, препятствующим достижению поставленных целей.
21
22
Численность населения, которая сегодня только и принимается в расчет, не может служить объективным показателем уровня судебной нагрузки. Как показала практика, если на участке мирового судьи располагаются юридические лица, особенно крупные предприятия, учреждения и т. п., нагрузка значительно возрастает, например за счет трудовых, имущественных споров, административных материалов. Однако работники юридических лиц официально на численность населения на участке не влияют: в расчет идут лишь обычные граждане, а юридические лица вообще не учитываются.
Думается, та четырехзвенная модель, которая была предложена дореволюционными юристами для определения числа мировых участков, не только обоснованна, но и в целом применима и в современных условиях. Однако, по нашему мнению, от критерия численности населения следует (ввиду вышеизложенных аргументов) либо отказаться вообще, либо использовать его как факультативный, вспомогательный, причем в последнем случае учитывать и наличие на участке зарегистрированных на его территории юридических лиц. Заметим, что, например, территориальная основа местного самоуправления совсем не поставлена в зависимость от этого критерия. Таким образом, модель критериев для определения числа участков мировых судей предлагается следующая:
1) доступность судьи (размер территории, развитость сети путей сообщения);
2) средняя нагрузка на судью;
3) численность населения и зарегистрированных юридических лиц на участке (факультативно).
Использование этих критериев потребует пересмотра нынешней территориальной организации мировой юстиции. На наш взгляд, размер территории участка должен позволять заинтересованной стороне добираться до участка за максимально короткое время, которое можно считать разумным с учетом использования наиболее доступного вида транспорта для данной местности. Если дорога в один конец занимает 3—4 часа, вряд ли такое можно признать разумным. Так, в Калининградской области участки мировых судей, расположенные в муниципальных образованиях, находятся в районных центрах и обслуживают поселки, удаленные на 15—20 км от них, а то и больше, а автобусное сообщение зачастую нерегулярное и нечастое. В некоторых крупных и обширных по территории муниципальных образованиях действует только один участок (Нестеровский, Озерский, Правдинский и др.) [5]. Следовательно, за основу необходимо принимать возможность преодолеть расстояние до участка мирового судьи пешком, и в этом случае размер участка по радиусу не может превышать 7—10 км (даже это расстояние пешеход может пройти более чем за час, что весьма неудобно). Это же будет означать, что судебные участки должны располагаться не только в районных центрах, но и в других населенных пунктах (крупных поселках и т. п.), ближе расположенных к жителям.
Использование предлагаемых критериев осложняется и тем, что научно обоснованные нормы нагрузки на судей находятся еще в стадии разработки, и исходить можно только из ежегодных данных судебной статистики. Среднемесячная нагрузка по России на мирового судью составила
в 2005 г. 138,6 дел [6], в 2004 г. — 110,8 дел [7]. Материалы судебной статистики позволяют сделать вывод, что в 2004 г. прирост дел составил около 20 % по сравнению с 2003 г., а в 2005 г. уже 25 % по сравнению с предыдущим годом. Впрочем, такая динамика наблюдается все годы существования мировой юстиции и можно прогнозировать ее сохранение в будущем. Следует отметить, что в 2005 г. с нарушением сроков назначения было рассмотрено 5 % уголовных дел. По 5,3 % рассмотренных гражданских дел нарушены сроки, установленные ГПК РФ, и по 2,5 % дел об административных правонарушениях — сроки, предусмотренные КоАП РФ. В 2004 г. эти показатели составили, соответственно, 5,7, 5,9, 2,0 %. На наш взгляд, это означает, что хотя мировые судьи в целом справляются с таким объемом нагрузки, он является предельным.
Безусловно, принятие за основу предлагаемых критериев потребует и масштабной предварительной организационной и подготовительной работы, подобной той, что была осуществлена нашими предшественниками полтора века назад. Однако, думается, что в современных условиях, при сегодняшнем уровне материально-технического и кадрового потенциала, такая работа могла бы быть проведена и качественнее, и быстрее. Возможно, что для ее осуществления следовало бы принять и соответствующую Федеральную целевую программу. Во всяком случае, все интеллектуальные, материальные, организационные затраты будут направлены на достижение необходимых результатов и в целом послужат укреплению фундамента отечественного правосудия.
Список литературы
1. Плигин В.Н. Разрешение вопросов становления мировой юстиции в практике законодательной работы Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации // Актуальные проблемы развития мировой юстиции в России: Материалы научно-практической конференции (г. Санкт-Петербург, 12 ноября 2004 г.) / Отв. ред. В.В. Гриб. М., 2005.
2. Судебно-статистические сведения и соображения о введении в действие Судебных уставов 20 ноября 1864 г. СПб., 1866.
3. Данилов А.А. История России IX-XIX вв.: Справочные материалы. М., 1997.
4. Петроградский мировой суд за пятьдесят лет.1866—1916. Пг., 1916.
5. Перечень судебных участков мировых судей в Калининградской области (Приложение к закону от 19 июля 2000 г. № 221 «О создании судебных участков и должностей мировых судей в Калининградской области») / / Справочная правовая система «Гарант».
6. Статистическая справка о работе судов общей юрисдикции за 2005 год // Официальный сайт Судебного департамента при Верховном суде РФ. [Электрон. ресурс]. Режим доступа: http://www.cdep.ru/material. asp?material_id=90
7. Оправка о работе судов общей юрисдикции за 12 месяцев 2004 года / / Официальный сайт Судебного департамента при Верховном суде РФ. [Электрон. ресурс]. Режим доступа: http://www.cdep.ru/material. asp?materia!_id=63
Об авторе
С.В. Лонская — канд. юр. наук, доц., РГУ им. И. Канта, e-mail: swlon@albertina. ru
