Теория и практика разработки муниципальных целевых программ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CK

m

со <

о.

о;

ш

I-<

Q. I-

о

о; s

Q.

О ш I-

о; <

о

ш т

о

О ^

О

Теория и практика разработки муниципальных целевых программ

The Theory and Practice of Targeted Development Programs at Municipal Level

УДК 2-735:352

Ивлева Елена Сергеевна

проректор по учебной работе Санкт-Петербургского университета управления и экономики, доктор экономических наук, профессор

190103, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д. 44, лит А

Ivleva Elena Sergeevna

Lermontovskiy Ave 44/A, St. Petersburg, 190103

В последние годы в ряде регионов России были предприняты попытки апробации инструментария программно-целевого управления на муниципальном уровне, но муниципальное образование как целостная система пока не рассматривается как объект такого управления. В качестве главной проблемы ученые выделяют отсутствие теоретических представлений о возможностях программно-целевого управления, специфике его содержания и организации применительно к городским и сельским муниципальным образованиям. Развитие программно-целевых методов территориального управления и планирования в России затрудняется отсутствием четкого разделения прав и полномочий органов управления федерального, регионального и муниципального уровней. Помимо разделения прав также необходимо развивать финансирование из собственных бюджетов образований, так как программа, направленная на создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, предполагает проведение различных институциональных преобразований, направленных на развитие финансовой инфраструктуры. Но при разработке социально-ориентированный программы необходимо четко определить все специфические черты региона, включая территориальные, экономические и экологические ресурсы.

The article says that in recent years attempts have been made in some regions of Russia to test tools for socially oriented program management at the municipal level. But it stresses that the municipality is the place of the targeted program and not the focus of the study. In the past, scholars working on the application of programtarget management at the municipal level often have found a lack of theoretical ideas for its implementation, its content and its organizational relationship within urban and rural municipalities. In fact, earlier attempts in Russia to develop a program-target method for territorial management and planning often were unsuccessful due to the lack of a clear separation of powers and authority between the federal authorities and the regional and municipal governments. Yet a clear separation of powers and authority is necessary. A targeted program like this also needs to redirect its funding from the educational budget, with the aim of creating a favorable investment and business climate. The paper adds that a variety of institutional reforms need to be undertaken in order to develop the proper financial infrastructure. Finally, it reminds the reader to identify all the region's features, including its economic, territorial and environmental resources, during the development of socially oriented programs.

Ключевые слова: муниципальное образование, инвестиционный климат, финансовая инфраструктура,

Шашина Нина Сергеевна

профессор Санкт-Петербургского университета управления и экономики, доктор экономических наук 190103, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д. 44, лит. А

Shashina Nina Sergeevna

Lermontovskiy Ave 44/A, St. Petersburg, 190103

нормативно-правовые преобразования, малое предпринимательство

Keywords: financial infrastructure, investment climate, municipality, regulatory transformation and small business

Осуществляемые в России реформа местного самоуправления и административная реформа призваны обеспечить динамичное социально-экономическое развитие местных сообществ и реальное повышение качества жизни населения, что обусловлено факторами разной природы (экономическими, социальными, организационными и др.) [1]. Принципиальное значение приобретает также перевод бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами» (затратами) на «управление результатами». В таких условиях программно-целевое управление способно решать сложные комплексные проблемы [2].

В последние годы в ряде регионов России были предприняты попытки апробации инструментария программно-целевого управления на муниципальном уровне. Однако они были связаны преимущественно с разработкой программ, адресованных отдельным подсистемам жизнедеятельности городов. Муниципальное образование как целостная система пока не рассматривается объектом такого управления. В качестве главной проблемы ученые выделяют отсутствие теоретических представлений о возможностях программно-целевого управления, специфике его содержания и организации применительно к городским и сельским муниципальным образованиям [3; 4]. Недостаточно разработан и методический аппарат, применяемый при подготовке и осуществлении целевых программ местного развития.

Развитие программно-целевых методов территориального управления и планирования в России затрудняется отсутствием четкого разделения прав и полномочий органов управления федерального, регионального и муниципального уровней. Нуждаются в дальнейшей отладке и федеративные отношения, в том числе в области межбюджетных финансовых потоков. Региональные и муниципальные программы должны опираться на финансирование из собственных бюджетов. Соответствующим органам власти необходимо активно привлекать инвестиции, создавать благоприятные условия для развития, в том числе повышая инвестиционную активность предприятий и населения региона.

Муниципальная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение экономических, экологических, социальных и иных проблем развития муниципальных образований.

Муниципальные целевые программы могут быть текущими и перспективными и являются составными частями соответствующих планов. Расходы на реализацию целевых программ формируют бюджет развития муниципального образования. Проблемы социально-экономического развития муниципальных образований могут решаться целевыми программами разных уровней. Поэтому органы местного самоуправления должны одинаково хорошо владеть технологией разработки, утверждения и реализации целевых программ, имеющих различный статус.

Муниципальная целевая программа в общем случае должна включать следующие разделы:

• описание проблемы, на решение которой направлена целевая программа;

• социально-экономическое положение и основные направления развития муниципального образования, обосновывающие необходимость осуществления данной программы;

• цели, задачи, сроки и этапы реализации программы, а также целевые индикаторы и показатели, характеризующие достижение ее результатов;

• система программных мероприятий;

• механизм реализации программы;

• ресурсное обеспечение программы;

• оценка социально-экономической и экологической эффективности программы;

• организация управления программой и контроль хода ее реализации.

Эффективность муниципальных программ определяется через систему целевых индикаторов и показателей. Муниципальные целевые программы могут разрабатываться по разным направлениям: нормативно-правовые преобразования; формирование благоприятного социального климата для деятельности и здорового образа жизни населения; оздоровление окружающей среды и предупреждение чрезвычайных ситуаций; содействие реформированию промышленности; развитие инфраструктуры транспорта, связи и обеспечение бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства; развитие межрегиональных и международных связей муниципального образования и создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата.

Программа, направленная на создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, предполагает проведение различных институциональных преобразований, направленных на развитие финансовой инфраструктуры: создание муниципальных или привлечение на территорию филиалов бизнес-центров, консалтинговых фирм, страховых компаний, залоговых фондов; упрощение процедуры регистрации и лицензирования (реализация принципа одного окна, создание условий для развития малых и средних предприятий).

Таким образом, основным инструментом развития малого предпринимательства в муниципальных образованиях в настоящее время являются муниципальные целевые программы. Анализ содержательных и технологических аспектов данных программ позволил выявить значительные проблемы на этапе их разработки.

Проблемы технологического и правового обеспе- ^ чения разработки муниципальных целевых программ ^ развития малого предпринимательства. В большин- ™ стве муниципальных образований понятийный аппарат < программно-целевого планирования не определен, к а технология разработки программ не урегулирована. 2 Определены лишь общие подходы к форме и струк- н туре текста программ (паспорт программы, обяза- ^ тельный перечень разделов в ее содержании и план ° мероприятий), а также процедуры обязательного со- к гласования проекта в структурных подразделениях ^ местной администрации. Очевидно, что отсутствие ° единых и научно обоснованных подходов и технологий ^ разработки целевых программ приводит к системным < ошибкам. «

Отбор проблем для программной разработки, что ^ является первым базовым этапом создания любой 2 целевой программы, выполняется специалистами =□ местных администраций достаточно формально, без 2 проведения социологических исследований и даже ® без обсуждения составленного перечня с предпринимателями. В результате перечисляемые в программах «проблемы предпринимательства», как правило, имеют мало общего с истинными трудностями.

Цели программ, как правило, не имеют связи с выявленными проблемами. Формулировки зачастую являются абстрактными, используемый понятийный аппарат нуждается в уточнении. Поэтому многообразие толкований не позволяет подобрать адекватные задачи, мероприятия и показатели ожидаемого результата. Во многих программах не связаны между собой цели и задачи. Поэтому перечень предложенных задач не может обеспечить достижения поставленной цели. Как правило, в ходе подготовки планов мероприятий (системы программных мероприятий) поставленные изначально цели и задачи полностью или частично размываются, а на их место приходят «направления программ», под которые и группируются мероприятия программы.

Ожидаемые результаты в большинстве случаев не соответствуют поставленным целям и показателям, установленным президентом России и Комиссией по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам развития малого предпринимательства.

Очевидно, что практика программно-целевого планирования не способствует осуществлению целенаправленной деятельности по решению проблем предпринимательства. Даже в случае выделения значительных бюджетных и внебюджетных ресурсов такие программы не могут обеспечить достижение запланированных результатов.

Проблемы информационного обеспечения разработки муниципальных целевых программ развития малого предпринимательства. Анализ показал, что существующая в муниципальных образованиях система сбора, систематизации и обработки статистической информации не позволяет оценить состояние рыночной среды в отрасли, а также выявить проблемы предпринимательства. Выбор показателей, по которым ведется наблюдение региональными комитетами государственной статистики, базируется на соблюдении определенных требований Госкомстата России, а не на потребностях органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления, в основном, собирают информацию по запросам вышестоящих органов государственной власти, а также сведения,

^ входящие в перечень государственной статистики. ^ В ряде муниципальных образований рассматривался ™ вопрос о создании системы муниципальной статисти-

< ки местного значения, но никаких действий не предок принималось. В других муниципалитетах подобные ^ вопросы никогда не поднимались.

^ Очевидно, что при таком подходе невозможно по-^ лучить целостное представление об уровне развития ° малого предпринимательства в отраслях, относящихся ся к вопросам местного значения, а следовательно, ^ и обосновать правомерность проблем, отобранных для ° программной разработки, а также постановки целей ^ и задач по развитию и поддержке малого предпри-

< нимательства.

« Проблемы отраслевых приоритетов муниципальных ^ целевых программ развития малого предпринима-з тельства. Содержательный анализ большинства му-□= ниципальных программ поддержки и развития малого 2 предпринимательства не выявил в них специальных ® разделов и (или) мер поддержки, направленных на развитие конкретных отраслей сферы услуг. Вместе с тем уровни развития рыночных отношений и малого предпринимательства в разных отраслях сферы услуг существенно различаются, а потому требуется индивидуальный подход к каждой отрасли.

Очевидно, что отсутствие единых и научно обоснованных подходов к разработке целевых программ приводит к системным ошибкам, что, в свою очередь, не позволяет получать запланированные результаты.

Проблемы правовых условий развития малого предпринимательства. Содержательный анализ правовых основ деятельности в каждой конкретной отрасли, находящейся в сфере компетенции органов местного самоуправления, позволил выявить следующие типичные ситуации:

1) Не установлено никаких правовых условий для хозяйствующих субъектов и полномочий органов местного самоуправления; следовательно, отраслевой рынок развивается самостоятельно, без какого либо правового регулирования со стороны местной власти.

2) Правовые условия для хозяйствующих субъектов и полномочия органов местного самоуправления установлены, но они касаются только муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений. Поэтому немуниципальные хозяйствующие субъекты в этой сфере услуг либо не работают, либо их деятельность находится за пределами правового поля.

3) Правовые условия установлены и допускают присутствие на данном рынке предпринимательской деятельности в любой организационно-правовой форме. Однако муниципальные правовые акты, как правило, препятствуют развитию добросовестной конкуренции, создавая преимущества для муниципальных предприятий и учреждений.

Ни одна из данных ситуаций не обеспечивает благоприятных правовых условий для развития малого предпринимательства.

Проблемы финансовых условий развития малого предпринимательства. Согласно Бюджетному кодексу РФ органы местного самоуправления располагают достаточно широким набор инструментов, которые могут использоваться для создания благоприятных финансовых условий на муниципальных отраслевых рынках услуг, независимо от формы собственности предприятий (предоставление кредитов из местного бюджета, субсидий и субвенций, бюджетных гарантий, создание фондов поддержки). Вместе с тем, анализ

показал, что основным финансовым инструментом является предоставление муниципальных гарантий, которые применяются для поддержки муниципальных предприятий и учреждений жилищно-коммунального и строительного комплекса, предприятий, предоставляющих транспортные услуги населению, а также немуниципальных предприятий, созданных с участием органов местного самоуправления (например, акционерных обществ). Очевидно, что такое использование финансовых инструментов органами местного самоуправления не способствует развитию малого предпринимательства, поскольку ограничивает конкуренцию путем создания преимуществ для муниципальных субъектов хозяйственной деятельности.

Проблемы материально-технических условий развития малого предпринимательства. В целях создания благоприятных материально-технических условий для эффективного функционирования и развития малого предпринимательства в отраслях сферы услуг местные органы власти могут осуществлять инвестиционную деятельность и предоставлять в аренду или в безвозмездное пользование муниципальное имущество.

Очевидно, что направления инвестиционной деятельности должны определяться в соответствии с наиболее проблемными вопросами местного значения (сферами услуг), а механизмы инвестиционной политики должны соответствовать существующему законодательству. Вместе с тем, анализ показал, что решающее значение при выборе приоритетов инвестиционной политики играют не данные статистических наблюдений и исследований, а субъективные факторы, первым среди которых является мнение высшего должностного лица муниципального образования. В результате, проблемные вопросы местного значения не связаны с приоритетными направлениями инвестиционной деятельности.

Программы нормативно-правовых преобразований подразумевают урегулирование специфики трудовых отношений, создание прозрачных и стабильных правил осуществления экономической деятельности, стимулирующих развитие предпринимательской инициативы, упорядочение регулирующих, контрольно-ревизионных функций органов местного самоуправления, сокращение административного вмешательства в предпринимательскую деятельность, повышение эффективности управления муниципальной собственностью.

Социальные программы включают развитие и техническое переоснащение объектов здравоохранения, развитие службы охраны материнства и детства, проведение мероприятий по борьбе с социально опасными заболеваниями, развитие материальной базы объектов образования, строительство и техническое переоснащение объектов культуры, физкультуры и спорта и т. д.

Экологические программы предусматривают проведение мероприятий по оздоровлению окружающей среды и предупреждению чрезвычайных ситуаций, мониторинг зон кризисного состояния, оценку экологического состояния территории и его влияния на здоровье населения, стимулирование инвестиций, направленных на снижение негативной нагрузки на окружающую среду.

Программы содействия реформированию промышленности включают разработку мер содействия техническому перевооружению и модернизации предприятий, находящихся на территории муниципального образования. Программы развития инфраструктуры предусматривают мероприятия по развитию городского транспорта, связи, обеспечению бесперебой-

ной работы жилищно-коммунального хозяйства, внедрению энергосберегающих технологий, повышению эффективности работы систем жизнеобеспечения, предотвращению аварий техногенного характера.

Разрабатывая муниципальную целевую программу, необходимо оценить каждое программное мероприятие по ряду критериев: цель и решаемая проблема, планируемые объемы производства продукции или услуг (для инвестиционных проектов), сроки реализации, объемы и источники финансирования, показатели эффективности (платежи в бюджеты всех уровней, сроки окупаемости, количество новых рабочих мест) и т. д.

Исходя из того, что в большинстве муниципальных целевых программ принимают участие организации различных форм собственности, механизм их реализации основывается на достижении баланса интересов всех их участников.

Основным элементом механизма реализации программы является определение возможных источников и способов финансирования мероприятий. При реализации муниципальных целевых программ используются средства федерального, регионального и местного бюджетов, собственные источники финансирования заявителя проекта, средства российского Банка развития, российских и иностранных кредитных учреждений, привлекаемые под гарантии правительства России, а также под гарантии бюджета субъекта РФ и местного бюджета и другие внебюджетные источники финансирования.

Участие в разработке и реализации целевых программ многих муниципальных структур требует наделения каждой из них определенными правами и обязанностями и четкой координации работы. Распределение обязанностей внутри местной администрации может быть представлено следующим образом.

Экономическая служба вносит предложения по перечню целевых программ, предлагаемых к финансированию из местного бюджета на очередной финансовый год с прогнозом на два последующих года, определением приоритетности программ, контролирует исполнение федеральных, региональных и муниципальных целевых программ на территории муниципального образования.

Отраслевые структурные подразделения осуществляют планирование разработки, процесс создания, текущее управление отраслевыми целевыми программами, составляют бюджетные заявки на финансирование из средств местного бюджета, а также из средств региональных и федеральных программ.

Ответственный руководитель — директор программы — определяет формы и методы управления программой, вносит при необходимости коррективы в распределение средств между мероприятиями в течение финансового года, отвечает за целевое использование бюджетных средств.

Финансовая служба отвечает за финансирование муниципальных программ, контроль хода финансирования федеральных и региональных программ.

Коллегия (коллективный совещательный орган) администрации одобряет целевые программы и изменения к ним по представлениям руководителей программ. Одобренные коллегией целевые программы вносятся главой администрации на утверждение представительного органа муниципального образования.

Представительный орган рассматривает и утверждает целевые программы, а также санкционирует в случае необходимости гарантии местного бюджета по кредитам коммерческих банков для предприятий

и организаций, участвующих в реализации целевых программ.

Такая система управления целевыми программами имеет ряд преимуществ:

• высокий уровень специализации, глубокое знание проблем отдельных отраслей муниципального хозяйства и социальной сферы;

• четкое обозначение ответственности за реализацию программных мероприятий;

• ответственность за целевое использование бюджетных средств;

• постоянный контроль хода реализации программных мероприятий;

• контроль перераспределения средств между программными мероприятиями, введения дополнительных программных мероприятий в течение финансового года.

Вместе с тем эта схема имеет и определенные недостатки:

• большая зависимость субъективного характера (инициативность и активность отдельных структурных подразделений администрации; недостатки в работе одного из участников могут отрицательно сказаться на общем результате) [Там же];

• нехватка квалифицированных кадров, занимающихся разработкой целевых программ, в структурных подразделениях администраций;

• ориентация большинства руководителей и разработчиков программ на бюджетное финансирование как основной источник получения средств на реализацию программных мероприятий, недоучет внутренних возможностей и резервов, что отрицательно отражается на качестве и эффективности программ.

Для устранения перечисленных выше недостатков при реализации крупных муниципальных целевых программ может создаваться специальный временный орган — дирекция программы — из числа квалифицированных представителей органов местного самоуправления и исполнителей основных мероприятий. Дирекция может быть создана как с образованием, так и без образования юридического лица. Она действует на основании положения, утверждаемого главой администрации. К основным функциям дирекции относятся координация исполнения программных мероприятий, включая мониторинг их реализации, оценку результативности, содействие решению спорных (конфликтных) ситуаций, непосредственный контроль хода реализации мероприятий и подготовка отчетов о реализации программы. Функции руководителя такой программы могут быть возложены на соответствующего заместителя главы администрации. По завершении каждого этапа и программы в целом представляются количественные и качественные результаты ее выполнения согласно изложенным выше критериям.

Следует отметить, что технология разработки и организации исполнения целевых программ постоянно развивается. В частности, установлен ряд новых требований к государственному заказчику (координатору) федеральной целевой программы, таких как представление специальных докладов о ходе работ и использовании финансовых средств, размещение информации о выполнении в интернете, обязательное проведение конкурсов на участие в реализации программных мероприятий. Такие же требования могут быть предъявлены к муниципальным целевым программам.

Доклад об исполнении программы и использовании финансовых средств должен содержать сведения о ре-

^ зультатах реализации за отчетный год, данные о це-^ левом использовании и объемах привлеченных бюд-™ жетных средств и внебюджетных источников, сведения

< о соответствии результатов фактическим затратам к на реализацию программы, сведения о соответствии ^ фактических показателей реализации программы погано зателям, установленным при ее утверждении, инфор-^ мацию о ходе и полноте выполнения программных ме-° роприятий, сведения о наличии, объемах и состоянии к незавершенного строительства, внедрении и эффек-^ тивности инновационных проектов, оценку эффектив-° ности результатов реализации программы и влияния ^ фактических результатов реализации программы на

< различные сферы экономики (мультипликативный эф-« фект по результатам реализации программы).

^ Генеральный заказчик должен разместить в интер-з нете текст целевой программы, нормативные правого вые акты по управлению ее реализацией и контролю 2 хода выполнения программных мероприятий, а также ® информацию о ходе реализации целевой программы, программных мероприятиях на ближайшие три года, объемах финансирования, заключенных государственных контрактах, объемах их финансирования и исполнителях, результатах экспертных проверок выполнения программных мероприятий, конкурсах на участие в реализации, результатах мониторинга

реализации, оценке достижения целевых индикаторов и показателей, в том числе по результатам независимой экспертизы.

Информация о проведении конкурсов на участие в реализации целевой программы должна содержать условия их проведения, порядок участия в них юридических лиц, составы конкурсных комиссий, протоколы их заседаний, порядок обжалования решений, принятых государственными заказчиками.

Увеличение прозрачности механизмов исполнения и финансирования целевых программ, а также их результативности будет способствовать повышению общей эффективности социально-экономического развития муниципальных образований.

Литература

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

2. ВизгаловД. В. Методы оценки муниципальных программ. М.: Фонд «Институт экономики города», 2005.

3. Система муниципального управления / Под ред. В. Б. Зотова. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006.

4. Широков А. Н. Доклад на пленарном заседании XI Российского форума содействия муниципальной реформе (г. Анапа, 20.09.2011).

Информация и знания — ресурс развития экономики инноваций

Information and Knowledge: Their Share in the Economy's Innovation and Development

УДК 338:316.422

Пригульный Андрей Геннадьевич

докторант Санкт-Петербургского университета управления и экономики, кандидат экономических наук

190103, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д. 44, лит А

Prigul'nyy Andrei Gennad'evich

Lermontovskiy Ave 44/A, St. Petersburg, 190103

В постиндустриальной экономике на первый план выходят информация и знания. Производственная деятельность посвящена обработке, а не добыче и изготовлению. Технологии становятся наукоемкими. Автор исследует закономерности изменения роли природных и технологических факторов развития социума. Анализируются условия продуктивного использования информации и знаний в экономике. Одним из них является восприимчивость к достижениям науки и предъявление адекватного спроса на технические, технологические, организационные, управленческие и иные виды новшеств, в которых воплощены научные достижения. Конвергентные науки и технологии представлены как одно из перспективных направлений концентрации накопленного знания и практического

применения его новых комбинированных форм. По мнению автора, они должны сыграть роль «прорывного потока», что позволит создать конкурентоспособную российскую экономику.

The article says that information and knowledge have come to the forefront in the post-industrial economy. Industrial activity is now devoted to knowledge-based processing technologies, rather than activities such as manufacturing and mining. The paper examines the patterns of change among natural and technological factors that affect societal development. It also delves into the conditions for productive use of information and knowledge in the economy. These include enabling scientific developments and achievements to affect the demand for technical, technological, organizational and managerial, plus other kinds of innovations. It adds that the convergence of science and technology is one of the most promising areas affected by the concentration of accumulated knowledge and its application in new forms. Finally, the document concludes that the proper application of information and knowledge could help create a much more competitive economy for Russia.

Ключевые слова: техноструктура, технократия, фордизм, постфордизм, информационная экономика, экономика знания, конвергентные технологии

Keywords: techno-structure, technocracy, Fordism, post-Fordism, information economy, knowledge economy, converging technologies