Инновации как ресурс развития территорий: выбор инструментов управления Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

региональная экономика

УДК 332.025

Е. С. Ивлева, Н. С. Шашина

инновации как ресурс развития территорий: выбор инструментов управления

E. S. Ivleva, N. S. Shashina. Innovation as a Resource of Development of Territories: selecting Management Tools

Исследование механизма управления развитием территорий предполагает разработку методов и выбор инструментов управления. Инновации на муниципальном уровне рассматриваются как самостоятельный ресурс развития. Муниципальные целевые программы представлены как инструменты управления развитием территорий.

ключевые слова: инновации, ресурсы развития территорий, программно-целевое управление, инструменты управления развитием территорий, муниципальные целевые программы

контактные данные: 190103, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д. 44, лит. А

Investigation of the mechanism of management of development areas involves the development of methods and choice of management tools. Innovation at the municipal level are treated as independent resource development. Municipal target programs are presented as tools for development management areas.

Keywords: innovation, resource development areas, targeted program management, management tools development areas, municipal target program

Contacts: Lermontovskiy Ave 44/A, St. Petersburg, Russian Federation, 190103

Городские и сельские муниципальные образования пока не стали объектом управления, на уровне которого успешно реализуется инструментарий программно-целевого управления. Основной проблемой является методическое обеспечение разработки и реализации целевых программ на местном уровне.

Применение программно-целевых методов территориального управления в РФ осложняется и отсутствием четкого разделения прав и полномочий органов управления всех уровней. В области межбюджетных отношений не отрегулированы федеративные отношения. Региональные и муниципальные программы должны предусматривать финансирование из собственных бюджетов, привлекать инвести-

Елена Сергеевна Ивлева — директор Института подготовки кадров высшей квалификации Санкт-Петербургского университета управления и экономики, доктор экономических наук, профессор.

Нина Сергеевна Шашина — профессор Санкт-Петербургского университета управления и экономики, доктор экономических наук.

© Е. С. Ивлева, Н. С. Шашина, 2013

ции, создавать благоприятные условия, повышать инвестиционную активность предприятий и населения региона.

Муниципальная целевая программа должна рассматриваться как увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс текущих и перспективных социально-экономических, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, позволяющий эффективно решать экономические, социальные, экологические, структурные и инфраструктурные проблемы развития. Расходы, заложенные на освоение целевых программ, формируют бюджет развития муниципального образования.

Алгоритм реализации муниципальной целевой программы включает:

• описание решаемой проблемы;

• оценку социально-экономического развития муниципального образования, позволяющую обосновать необходимость реализации данной программы;

• определение цели, задач, сроков и этапов реализации программы, а также целевых индикаторов и показателей эффективности развития;

• определение системы программных мероприятий;

• выявление механизма реализации программы;

• оценку ресурсного обеспечения программы;

• оценку социально-экономической и экологической эффективности программы;

• оценку эффективности механизма управления программой и организацию контроля за ходом ее реализации.

Эффективность муниципальной программы, таким образом, определяется через систему целевых индикаторов и показателей.

Целевыми изменениями являются нормативно-правовые преобразования, формирование благоприятного социального климата для эффективной жизнедеятельности и достижения здорового образа жизни населения, охрана окружающей среды и предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, реорганизация промышленности, развитие инфраструктуры транспорта, связи и обеспечение бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства, развитие межрегиональных и международных связей муниципального образования, создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата.

Программы создания благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата [1; 2] основаны на проведении институциональных и организационных преобразований, направленных на развитие финансовой инфраструктуры. Например:

• создание муниципальных или привлечение на территорию филиалов бизнесцентров, консалтинговых фирм, страховых компаний, залоговых фондов;

• упрощение процедуры регистрации и лицензирования (реализация принципа одного окна, создание условий для развития малых и средних предприятий).

Результатом исследования различных аспектов данных программ являются:

• выявление существенных проблем в правовом, технологическом и информационном обеспечении,

• определение отраслевых приоритетов, финансового и материально-технического обеспечения уже на этапе разработки муниципальных целевых программ развития малого предпринимательства.

Муниципальные образования не имеют унифицированного понятийного аппарата программно-целевого планирования, технология разработки программ ими не урегулирована, что очевидно приводит к системным ошибкам.

Органы МСУ определяют только общие подходы к форме и структуре текста программ (в частности, паспорт программы, обязательный перечень разделов в ее содержании и план мероприятий), а также процедуры обязательного согласования проекта в структурных подразделениях местной администрации.

Следует отметить, что и отбор проблем для программной разработки выполняется работниками местных администраций достаточно формально, без проведения мониторинга, каких-либо социологических исследований и даже без обсуждения проблем с предпринимателями. Как следствие, так называемые проблемы предпринимательства, указанные в программе, не коррелируются с реальными проблемами.

Поставленные цели и задачи частично, а иногда и полностью размываются, подменяются «направлениями программ», не обеспечивая достижения запланированных результатов. Результаты в большинстве случаев не соответствуют поставленным целям и показателям, установленным Президентом РФ и Комиссией по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам развития малого предпринимательства [3-5].

Органами местного самоуправления в основном обобщается информация по запросам вышестоящих органов государственной власти, а также информация, которая входит в перечень государственной статистики. В ряде муниципальных образований вопрос о создании муниципальной статистики никогда не поднимался. Существующая в муниципалитетах практика сбора, систематизации и обработки статистической информации зачастую не позволяет в полной мере оценить состояние рыночной среды отрасли, а также выявить проблемы и провалы предпринимательства, существующие в отраслях [6].

Выбор показателей, по которым ведется наблюдение региональными комитетами государственной статистики, базируется на соблюдении определенных требований Госкомстата России, а не потребностях органов местного самоуправления.

Наблюдается определенная зависимость — невозможно получить комплексное представление об уровне развития малого предпринимательства в отраслях, относящихся к вопросам местного значения, и в результате невозможно обосновать правомерность проблем, поставленных для программной разработки, а также постановки целей и задач по развитию и поддержке малого предпринимательства.

Изучение институциональных основ деятельности предприятий, находящихся в сфере компетенции органов местного самоуправления, выявило следующие три типа ситуаций, не обеспечивающих благоприятных правовых условий для развития малого предпринимательства:

• никаких правовых условий для хозяйствующих субъектов и полномочий органов местного самоуправления не установлено, следовательно, отраслевой рынок развивается самостоятельно, без какого-либо правового регулирования со стороны местной власти;

• правовые условия для хозяйствующих субъектов и полномочия органов местного самоуправления установлены, но они касаются только муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений, из чего следует, что немуниципальные хозяйствующие субъекты в этой сфере услуг либо не работают, либо их деятельность находится за пределами правового поля;

• правовые условия установлены и допускают присутствие на данном рынке предпринимательской деятельности в любой организационно-правовой форме, но, как правило, муниципальные правовые акты препятствуют развитию добросовестной конкуренции, создавая преимущества для муниципальных предприятий и учреждений.

Бюджетный кодекс РФ предоставил органам местного самоуправления достаточно большой набор инструментов для создания благоприятных финансовых условий всем хозяйствующим субъектам на муниципальных отраслевых рынках услуг (предоставление кредитов из местного бюджета, субсидий и субвенций, бюджетных гарантий, создание фондов поддержки). Основным финансовым инструментом является предоставление муниципальных гарантий, которые применяются для поддержки муниципальных предприятий и учреждений жилищно-коммунального и строительного комплекса, предприятий, предоставляющих транспортные услуги населению, а также немуниципальных предприятий, созданных с участием органов местного самоуправления (например, акционерных обществ). Однако такое использование финансовых инструментов органами местного самоуправления ограничивает конкуренцию путем создания преимуществ для муниципальных субъектов хозяйственной деятельности.

В интересах создания благоприятных материально-технических условий для эффективного управления развитием малого предпринимательства в отраслях сферы услуг местные органы власти могут осуществлять инвестиционную деятельность и предоставлять в аренду или безвозмездное пользование муниципальное имущество.

Направления инвестиционной деятельности должны ранжироваться в соответствии с наиболее проблемными вопросами местного значения (сферы услуг), а механизм инвестиционной политики должен соответствовать действующему законодательству. При этом решающее значение в выборе приоритетов инвестиционной политики имеют субъективные факторы, а не данные статистических наблюдений и исследований. Основным из таких субъективных факторов является мнение высшего должностного лица муниципального образования. В таком случае проблемные вопросы местного значения не связаны с приоритетными направлениями инвестиционной деятельности.

Основные программы, реализуемые муниципалитетами на региональном уровне, предполагают институциональные, социальные, экологические, структурные и инфраструктурные изменения.

Программы институциональных преобразований предусматривают:

• оценку специфики трудовых отношений;

• создание правил осуществления экономической деятельности, стимулирующих развитие предпринимательской инициативы, в том числе инновационной активности;

• минимизацию административного вмешательства в предпринимательскую деятельность и поиск экономических инструментов;

• повышение эффективности управления муниципальной собственностью и разработку механизмов управления ею;

• эффективность регулирующих, контрольно-ревизионных функций органов местного самоуправления.

социальные программы предусматривают:

• развитие и техническое переоснащение объектов здравоохранения;

• строительство и техническое переоснащение объектов культуры, физкультуры и спорта и т. д.;

• развитие службы охраны материнства и детства;

• проведение мероприятий по борьбе с социально опасными заболеваниями;

• развитие материальной базы объектов образования.

Экологические программы предусматривают:

• проведение мероприятий по охране окружающей среды и предупреждению чрезвычайных ситуаций;

• мониторинг зон кризисного состояния;

• оценку экологического состояния территории и его влияния на качество жизни и здоровье населения;

• стимулирование инвестиций, направленных на инициирование экологически безопасного производства и потребления.

Программы содействия реформированию промышленности включают разработку мер содействия техническому перевооружению и модернизации предприятий, находящихся на территории муниципального образования.

Программы развития инфраструктуры предусматривают мероприятия:

• по развитию городского транспорта, связи;

• по обеспечению бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства в новых условиях;

• по внедрению энергосберегающих технологий;

• по повышению эффективности работы систем жизнеобеспечения;

• по предотвращению аварий техногенного характера.

Мероприятия, реализуемые в рамках программы, должны быть увязаны по целям и решаемым проблемам, планируемым объемам производства продукции или услуг, срокам реализации, объемам и источникам финансирования, показателям эффективности.

Следует учитывать, что в реализации большинства муниципальных целевых программ участвуют организации различных форм собственности. Поэтому важным является соблюдение принципа баланса интересов, обеспечивающего соблюдение потребностей, интересов и целей всех участников программы.

Основным элементом механизма реализации программы выступает определение возможных источников и способов финансирования мероприятий. К реализации муниципальных целевых программ привлекаются средства федерального, регионального и местного бюджетов, собственные источники финансирования заявителя проекта, средства российского Банка развития; российских и иностранных кредитных учреждений, привлекаемые под гарантии Правительства РФ, а также под гарантии бюджета субъекта РФ, местного бюджета; другие внебюджетные источники финансирования.

Привлекаемые к реализации программ муниципальные структуры наделяются определенными правами и обязанностями и требуют четкой координации работы. Представляется эффективным следующее распределение обязанностей внутри местной администрации.

ответственный руководитель — директор программы представляет формы и методы управления программой, вносит по мере необходимости коррективы в распределение средств между мероприятиями в течение финансового года; отвечает за целевое использование бюджетных средств.

коллегия (коллективный совещательный орган) администрации. Полномочиями этого органа являются одобрение целевых программ и внесение изменений к ним по представлениям руководителей программ. На основании одобрения коллегией целевые программы вносятся главой администрации на утверждение представительного органа муниципального образования.

Представительный орган рассматривает и утверждает целевые программы, а также предоставляет гарантии местного бюджета по кредитам коммерческих

банков для предприятий и организаций, участвующих в реализации целевых программ.

В ведение экономической службы входит внесение предложений по перечню целевых программ, представленных к финансированию из местного бюджета на финансовый год с прогнозом на 2 последующих года, и ранжирование программ по степени их приоритетности; контроль за исполнением целевых программ разного уровня на территории муниципального образования.

отраслевые структурные подразделения осуществляют планирование, разработку, текущее управление отраслевыми целевыми программами; в их ведение входит составление бюджетных заявок на финансирование из средств местного бюджета, а также из средств региональных и федеральных программ.

Финансовая служба отвечает за финансирование муниципальных программ, осуществляет контрольные функции за ходом финансирования программ различного уровня.

Системные изменения в данном случае позволят получить следующие результаты:

• повышение уровня специализации способствует выявлению проблем отдельных отраслей муниципального хозяйства и социальной сферы;

• усиление ответственности за реализацию программных мероприятий;

• повышение ответственности за целевое использование бюджетных средств;

• усиление контроля в ходе реализации программных мероприятий;

• усиление контрольных функций над перераспределением средств между программными мероприятиями, введением дополнительных программных мероприятий в течение финансового года.

Наряду с позитивными моментами реализации программ выявляются и недостатки, к числу которых следует отнести:

• субъективный характер принимаемых решений (инициативность и активность отдельных структурных подразделений администрации, недостатки в работе одного из участников могут отрицательно сказаться на общем результате);

• качество подготовки специалистов, занимающихся разработкой целевых программ;

• бюджетное финансирование рассматривается руководителем и участниками программ как основной источник получения средств на реализацию программных мероприятий, вследствие чего не учитываются внутренние резервы и потенциал и, как следствие, снижается эффективность реализации программ.

В рамках реализации крупных целевых программ может создаваться специальный временный орган — дирекция программы, действующая на основании положения, утверждаемого главой администрации (может быть юридическим лицом, а может и нет). В состав этого органа входят квалифицированные представители органов местного самоуправления и исполнители основных мероприятий. Дирекция проводит мониторинговые исследования реализации программы, координирует ее исполнение, проводит оценку эффективности выполнения программы; разрешает конфликтные ситуации и готовит отчеты по реализации программы.

С целью минимизации недостатков усиливаются требования к технологии разработки и реализации федеральных и региональных целевых программ. Такие же требования могут быть предъявлены и к муниципальным целевым программам: обязательное представление специальных докладов о ходе работ и использовании финансовых средств; обязательное размещение информации о выполнении в сети Интернет; обязательное проведение конкурсов на участие в реализации программных мероприятий.

В докладе об исполнении программы и использовании финансовых средств должны содержаться сведения:

• о результатах реализации программы за отчетный год;

• о целевом использовании и объемах привлеченных бюджетных средств и внебюджетных источников;

• о соответствии фактических показателей реализации программы показателям, установленным при ее утверждении, о ходе и полноте выполнения программных мероприятий;

• о наличии, объемах и состоянии незавершенного строительства, внедрении и эффективности инновационных проектов;

• об оценке эффективности результатов реализации программы и влиянии фактической реализации программы на различные сферы экономики (мультипликативный эффект по результатам реализации программы).

В сети Интернет генеральным заказчиком размещаются текст целевой программы, нормативные правовые акты по управлению ее реализацией и контролю за ходом выполнения программных мероприятий, а также вся информация о ходе реализации программы, мероприятиях на ближайшие 3 года, объемах финансирования, заключенных государственных контрактах, объемах их финансирования и исполнителях, результатах экспертных проверок выполнения программных мероприятий, конкурсах на участие в реализации, результатах мониторинга реализации, оценке достижения целевых индикаторов и показателей, в том числе по результатам независимой экспертизы.

Тем самым достигается прозрачность механизма исполнения и финансирования целевых программ, а эффективность их реализации будет способствовать повышению общей эффективности социально-экономического развития муниципальных образований.

литература

1. модельная программа по созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций (улучшения инвестиционного климата) в субъекте Российской Федерации / Обще-рос. обществ. организация «Деловая Россия»; Обществ. совет Центр. фед. округа; Key Partner.

2. 100 шагов к благоприятному инвестиционному климату. Новые ориентиры для регионов: Мат-лы науч.-практич. конф. (4-5 декабря 2012 г., Москва).

3. слюняев И. Ежегодный доклад об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по итогам 2012 года. 25 апреля 2013 г.

4. об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности: Указ Президента Российской Федерации от 10 сентября 2012 г. № 1206.

5. об утверждении целевых значений показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 года) и внесении изменений в акты Правительства Российской Федерации: Распоряжение Правительства РФ от 15 марта 2013 г. № 354-р.

6. Ивлева е. с., Шашина н. с. Теория и практика разработки муниципальных целевых программ // Экономика и упарвление. 2012. № 2. С. 46-50.