CC BY
20
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ОЦЕНКИ ПАРАМЕТРОВ РАСХОДНОЙ ЧАСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ
Ю. В. ФЕДОРОВ,
кандидат технических наук, доцент кафедры экономики и логистики на транспорте E-mail: [email protected] Самарский государственный университе путей сообщения
Проанализирована практика планирования бюджет-ныхрасходов муниципалитетов. Предложен подход к оценке параметров расходной части бюджета, отличный от сложившейся системы формирования «от достигнутого». В основу его реализации положены теория векторной оптимизации, метод анализа иерархий, функционально-стоимостной анализ.
Ключевые слова: муниципальный бюджет, расходы, планирование, нормативный метод, иерархия, многокритериальная оптимизация, функционально-стоимостной анализ, уровень эффективности управления.
Существующая практика разработки муниципальных бюджетов такова, что чаще других здесь используется нормативный метод, опирающийся на систему обязательных нормативов, применяемых в процессе составления проектов бюджетов. С его помощью планируются расходы на государственное и муниципальное управление, на образование, здравоохранение, физическую культуру, расходы по линии проведения социальной политики. Далее эти расходы могут быть скорректированы в сторону увеличения или уменьшения при сохранении пропорций (сложившихся при расчетах нормативным методом).
По некоторым бюджетным расходам анализ целесообразности их осуществления не проводится — это расходы на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства, бюджетные ссуды, расходы на проведение выборов, на обслуживание муниципального долга. По отношению к ним используется запросный метод (метод «по запросу»). Завершающим этапом, как и по предыдущей группе расходов, является корректировка распределения расходов на коэффициент, рассчитываемый как отношение фактического уровня величины бюджетных расходов к заявленному.
Расходы на промышленность, энергетику, жилищно-коммунальное хозяйство, строительство, транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику, охрану окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорологию, картографию и геодезию, на культуру, искусство, средства массовой информации, т. е. преимущественно расходы, направленные на финансирование отраслей экономики, планируются исходя из анализа запросов хозяйствующих субъектов, их целесообразности и последствий для финансовой системы муниципалитета. Величина и структура указанных расходов определяются на основе сохранения пропорций запросов на дотирование в пределах суммы расходов, сформированных в соответствии с оптимальной структурой и величиной бюджетных ресурсов.
Для определения расходов на развитие рыночной инфраструктуры, дорожного хозяйства, расходов по линии дорожных целевых бюджетных фондов применяется метод планирования расходов по наименьшей обеспеченности территорий в тех или иных муниципальных услугах: там, где отсутствие тех или иных расходов ощутимо для финансовой системы города в плане функционирования и приращения финансовых ресурсов, их необходимо осуществить. В противном случае, в соответствии со вторым законом Госсена (который гласит, что оптимальная структура расходов бюджета достигается при равенстве предельных полезностей всех осуществляемых бюджетных расходов [9]) эффективность финансовой системы города снизится.
Кроме того, часть расходов муниципальных образований планируется и осуществляется на субфедеральном уровне бюджетной системы. К ним относятся расходы на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, расходы на судебную власть, расходы на фундаментальные
исследования, расходы на оказание финансовой помощи (из консолидированного бюджета региона). В этом случае говорят об использовании метода концентрации на субфедеральном уровне.
Необходимо отметить, что для расходов, по каким бы методам они ни определялись, существуют нормы бюджетного права, в том числе и в области минимальных расходов [2], меньше которых нижние границы диапазонов изменения соответствующих расходов быть не могут.
Переход к планированию бюджетных расходов по конечному результату, к экономному и эффективному использованию бюджетных средств требует новых подходов к бюджетным нормативам. Это главное условие повышения качества оказываемых муниципальных услуг, естественный путь для отказа от сложившейся системы формирования затрат «от достигнутого», обязательное условие для перехода к планированию по конечному результату.
Все чаще звучит, в том числе и с высоких трибун [4], тезис о необходимости совершенствования бюджетного планирования в части разработок методик по различным направлениям расходования бюджетных средств.
В рамках предлагаемого подхода к оценке границ изменения бюджетных расходов предполагается применение существующих нормативов с использованием приемов выбора наиболее эффективных их них. Это не исключает серьезной переработки нормативов, актуальность их «внутренней» оптимизации остается.
Данный подход рассмотрим на примере формирования расходной части бюджета департамента энергетики, ЖКХ и связи (далее — департамента ЖКХ). Принципы оценки параметров как бюджета города, так и бюджетов городских департаментов одни и те же. Разница в том, что распределительные модели последних являются составными частями общей распределительной модели, в соответствии с которой все средства города распределяются по департаментам, после чего — по подразделениям или видам работ (функциям) всех департаментов [6].
Таким образом, получить оценки параметров бюджета департамента
ЖКХ означает распределить бюджетные ресурсы названного учреждения по его функциям: содержание департамента (А)\ содержание жилищного фонда (ЖФ), капитальный ремонт жилищных помещений (ЖП), капитальный ремонт нежилых помещений (НП) — кластер В\ текущее содержание дорог (СД), уборка прибордюрной грязи (ПГ), содержание уличного освещения (УО), содержание и очистка ливневой канализации (ЛК), содержание остановок общественного транспорта (ООТ), содержание тротуаров и разделительных полос (СТ) — кластер С; содержание зеленых насаждений (ЗН), содержание земель общего пользования (ЗОП), восстановление бесхозных инженерных сетей (ИС), содержание кладбищ (СК), отлов бездомных животных (БЖ), содержание общественных туалетов (ОТ) — кластер Д теплоснабжение (ТС), водопотребление (ВП), водоотведение (ВО), подпиток (ПП), энергоснабжение (ЭС) — кластер Е\ перспективное развитие ЖКХ — (инвентаризация и приватизация (ИП), переработка твердых бытовых отходов (ТБО), энергоресурсосбережение в муниципальном хозяйстве (ЭР), радио, телефония, ТВ-сети (РТ) — кластер О (всего 26 функций).
Введение кластеров позволило иерархию, упорядочивающую критерии качества (2-й уровень иерархии) и определяющую эффективное функционирование департамента ЖКХ (фокус иерархии — 1-й уровень) для приведенных ранее функций (3-й уровень), изобразить следующим образом (рис. 1).
Представим задачу распределения бюджетных ресурсов департамента ЖКХ как задачу многокритериальной оптимизации. Учитывая дефицит бюджета исследуемого департамента (как и города
Рис. 1. Общий вид иерархии
Эффективное функционирование департамента ЖКХ
Удовлетворительное состояние инженерной инфраструктуры
в целом), рассмотрим наиболее реалистичный на сегодняшний день вариант такой задачи, когда на выполнение одних функций, например, на содержание жилищного фонда, на текущее содержание дорог, энергоснабжение, переработку ТБО запрашиваются максимумы средств, а на выполнение остальных функций — минимумы:
Найти такие значения хА, х жф,..., которые обеспечивают min тах хжф minx^ min
тахх( minx.
'од
(1)
min xpT
при одновременном удовлетворении следующей системы ограничений:
ЖФ
+хрт=1;
<х.<х. ; х^ . < х^^ < х.
L А Атах' ЖФтт ЖФ
ЛЖП min — ^ЖП — ^ЖП max
, Хттп . ^ -^ТТТТ — X
' НП mm НП 1
ЖФ max'
НП max;
ЛЭР min — ^ЭР — ХЭР max' ^РТ min ~ ^РТ ~ ^РТ max'
где хА, хжф,..., хрт — точечные оценки искомых ресурсов;
х <х<х — их возможные диапазоны из-
1 mm 1 1 max
менения.
Используя линейную среднеарифметическую свертку критериев, переходим к однокритериальной задаче оптимизации с целевой функцией Z(x, к), имеющей смысл уровня эффективности функционирования департамента ЖКХ (такая оценка по классификации Центрального экономико-математического института (ЦЭМИ) [3] может быть отнесена к «внутренним» оценкам эффективности органов управления исполнительной власти):
найти такие значения хА, хжф,..., xVJ, которые обеспечивают
max (~к]хА + к2хжф - к3хжп - к4хнп + к5хсд -
~ К6ХПГ~ КТХУО~ К8ХЯК~ К9ХООТ~ К10ХСТ~ К11ХЗН_
_ К12ХЗОП_ К13ХИС_ К14ХСК_ К15ХБЖ_ К1^ХОТ~
— к17хгс — к18хвп — к19хво — к2СГхпп —
- K22XF~ К23ХИП+ К24ХТБО ~ К25ХЭ?~ K26^PT)'
прихА + хжф + хжп+...+Х?т=1 (2)
V ^ г < Y ■ V ^ у ^ у •
A min A A max' ЖФ min ~ ЖФ~ ЖФ max'
^ЖП min — ^ЖП — ^ЖП max' ^НП min — ^НП — ^НП max;
-^^п — -^^п — X,
ЭР mm ЭР ■
• ^
'ЭР max' РТ min
РТ РТ max.
Здесь к , I = 1,26 — коэффициенты степени важности функций департамента, которые могут быть найдены применением к иерархии (см. рис. 1) метода анализа иерархий. Такой расчет может быть
произведен вручную, с использованием алгоритма метода для иерархий с различным числом и составом альтернатив под критериями или используя программное обеспечение Expert Choice, имеющее дружеский пользовательский интерфейс и не требующее много времени для освоения [8].
И в первом, и во втором случаях в основе расчетов лежит оценка компонент результирующего вектора приоритетов функций департамента ЖКХ, получаемая как результат перемножения матриц [5, 6]:
к= (к^ к2Г..,к26) = [А] ■ [L] •Жккх- [В], где [А] — матрица, элементами которой являются компоненты векторов приоритетов альтернатив (функций) относительно критериев; [Z] — структурная матрица, элементы диагонали которой есть частные от деления числа альтернатив под каждым критерием (24, 25, 26) к общему числу альтернатив (76); №жкх—вектор приоритетов критериев качества относительно главной цели иерархии; [5] — диагональная матрица, предназначенная для окончательного нормирования результирующего вектора после последовательного перемножения слева направо матриц [А], [L] и вектора WXKX.
При этом векторы приоритетов альтернатив (функций) относительно критериев (удовлетворительное состояние инженерной инфраструктуры, высокий уровень квалификации кадров, обеспеченность финансовыми ресурсами), а также векторы приоритетов критериев качества относительно главной цели иерархии (эффективного функционирования департамента ЖКХ) рассчитываются на базе матриц парного сравнения (альтернатив и критериев относительно критериев и цели функционирования соответственно), формируемых из оценок лиц, принимающих решение (ЛПР) по шкале от 1 до 9. Достоинством такого способа оценки к., i = 1, 26 является его экономическая прозрачность и открытость.
В постановке (2) важное значение играет область допустимых решений и, в частности, диапазоны изменения искомых переменных. Поясним логику и порядок их формирования.
Учитывая возможность количественной оценки финансового обеспечения функций по нескольким (используемым в настоящее время) нормативам, представляется естественной точка зрения, в соответствии с которой гарантированный минимум средств (х min, i = 1, 26) определяется в результате процедуры установления затрат по каждому из них
и последующего выявления в полученных двадцати шести совокупностях минимальных значений: функция 1 — возможные затраты
min(3,, 3,„,..., 3, .,) = х ;
v 11, 12' ' IN' 1mm'
функция 2 — возможные затраты 322,..., 32ЛГ):
min(3,, 3,,,...,3,.г)=х, . ; (3)
v 21, 22' ' 2 N' 2 mm' v '
функция 26 — возможные затраты
min (3261,3262,^, 326^) = ^26min, где N— число нормативов расходования средств.
В зависимости от способа расчета нормативов ими могут быть [1]:
• базовые нормативы, определяемые по данным об уровне фактических затрат за некоторый период времени и утверждаемые (на этой базе) для применения. К недостаткам таких нормативов относится то, что неэффективная работа в прошлых отчетных периодах переносится на будущее. С течением времени они устаревают и отстают от достигнутого уровня эффективности применения факторов деятельности;
• текущие нормативы, рассчитываемые исходя из действующих цен, тарифов действующих технологических условий и постоянно корректируемые по информации о соответствующих изменениях;
• идеальные нормативы, рассчитываемые по нормативам тех элементов затрат, которые относятся к оптимальным условиям функционирования.
Коррекция компонент вектора xmin возможна также в ходе совершенствования нормативов на основе стандартного для решения подобного рода задач детального просчета использования ресурсов, подробного представления о процессах (в рамках функций департамента) и их влиянии на себестоимость оказания населению города той или иной услуги — это классический подход к решению указанной задачи.
Что касается верхних границ диапазонов изменения искомых переменных х.тах, i = 1, 26 , то они рассчитываются аналогично, с той лишь разницей, что в указанных выше двадцати шести совокупностях задачи (3) нас интересуют не минимальные, а максимальные значения. Именно эти значения границ изменения искомых расходов бюджета департамента — минимальные и максимальные в соответствии с задачей (3) — присутствуют в постановке задачи (2), решаемой в первый раз.
Далее часть компонент вектора хтях уточняется. Это происходит не одномоментно, а в результате многократного решения задачи (2) в ходе реализации процедуры обнаружения и сокращения излишних затрат (функционально-стоимостного анализа—ФСА). В качестве х.тах, / = 1, 26 > подвергающихся этому исследованию, берутся такие их значения — правые части ограничений задачи (2), которые вобрали в себя больше, чем другие компоненты вектора я , и возможности бюджета, и необходимость принятия неотложных мер, и квалификацию менеджмента, и «ораторские» способности руководителей соответствующих структурных подразделений департамента, и несовершенство нормативной базы. Они определяются по результатам х°р\ I = 1,26 первоначального решения задачи (2) исходя из величин удельных относительных затратх°р1/к., I = 1, 26 • При этом наиболее предпочтительными функциями («перспективными) и, соответственно, правыми частями ограничений задачи (2) считаются те из них, которые открывают упорядоченную по убыванию совокупность компонент таких затрат. Таким образом, если в классическом варианте ФСА анализу подвергаются функции и их стоимости, то в нашем случае — значимости функций и затраты на их реализацию.
Однозначного ответа на вопрос о том, насколько могут быть сокращены затраты на осуществление этих функций, не существует. В предположении возможности считать излишними до трети запрашиваемых финансовых ресурсов (что для таких функций, как теплоснабжение, водоотведение, не кажется нереальным прежде всего из-за больших логистических издержек [7]), рассмотрим как вариант, следующий алгоритм количественной оценки данных расходов.
Алгоритм заключается в следующем: необходимо уменьшать значение правой части ограничения оптимизационной задачи (2), соответствующее определенной ранее функции как «перспективной», решать задачу (2) и по полученному значению уровня эффективности управления 2{х, к) принимать решение как о величине шага дискретизации Ах, так и о целесообразности последующих итераций. Критерием окончания данного исследования может служить выполнение неравенства Zи {х, к) — {х, к) < Е, где Е — допустимый уровень изменения целевой функции, 2 (х, к) — значение показателя эффективности управления на п-м шаге ФСА, Zopt (х, к) — оптимальное значение целевой функции задачи (2), решаемой в первый раз (без коррекции верхних границ диапазонов изменения управляемых переменных).
ХфСА-
2{х, к)
горг(х, к) Яфса(Х, К)
Использование такого критерия означает, по сути, что возможны следующие пути реализации функционально-стоимостного анализа:
• сокращение затрат при одновременном повышении характеристик исследуемой системы;
• повышение качества при сохранении уровня затрат;
• сокращение затрат при обоснованном снижении показателей эффективности до их функционально необходимого уровня;
• повышение качества при некотором, экономически оправданном увеличении затрат. Выбран третий путь: сокращение затрат на
финансирование функций при обоснованном снижении величины показателя эффективности управления Zopt (х, к) до функционально необходимого уровня. Однако опыт численного решения данной задачи [6] показал необходимость коррекции такого критерия. Прежде всего из-за того, что снижаясь от Zopt (х, к), начиная с некоторого критического Zфcд(pиc. 2), уровень падения эффективности управления А2'на каждом следующем шаге становится вдвое больше предыдущего. Из-за этого дальнейшее сокращение хтях экономически нецелесообразно: такая цена за уменьшение затрат на Ах недопустимо высока. При этом сокращение затрат по рассматриваемой функции составляет (х — . ),ав задаче (2) х заменяется на х „..
у тах ФСА7' ^^ у ' тах ФСА
Применяя описанную процедуру ФСА и к другим «перспективным» функциям, завершаем корректировку диапазонов изменения параметров расходной части бюджета. Решение задачи (2) линейного программирования в рамках завершающего этапа этой процедуры по последней функции позволяет получить оптимальные параметры бюджета исследуемого учреждения:
• оптимальный уровень эффективности {х,
Рис. 2. Динамика изменения уровня эффективности
• точечные значения расходов на каждую из функций департамента.
Таким образом, предложен принципиально новый, по сравнению с существующим, подход к
-ХфСА
оценке параметров расходной части муниципальных бюджетов. Этот подход может быть использован также в корпоративной практике разработки бюджетов, государственном управлении, банковском секторе экономики.
Список литературы
1. Бахрушина М. А. Бухгалтерский управленческий учет: учебник М.: Омега-Л., 2006. 576 с.
2. Землин А. И. Бюджетное право: схемы и коммен-тарии240 с. М.: Юриспруденция, 2001.
3. Корнейчук А., Житков В., Царфин Л. Процедура оценки эффективности социально-экономического развития // Проблемы теории и практики управления. 2007. № 7. С. 21-31.
4. Коростелев Ю. В. Проблемы организации бюджетного процесса и вопросы практической реализации бюджетно-финансовой политики // Экономика мегаполисов и регионов — актуальные проблемы управления финансовыми ресурсами: Труды XIIIМНПК. М.: Экмос, 2008. С. 14-22.
5. Саати Т. Принятие решений. Метод анализа иерархий / пер. с англ. М.: Радио и связь, 1993. 316 с.
6. Федоров Ю. В. Принятие решений в управлении социально-экономическим развитием города. М.: изд-во ЛКИ, 2007. 184 с.
7. Чернявский А. В. Анализ развития муниципальных ресурсов в России в 1992—2002 гг. М.: Фонд «Институт экономики города», 2003. 114 с.
8. Экономическое моделирование / пер. с англ. М.: Издательский дом «Вильяме», 2004. 1024 с.
9. Ядгаров Я. С., Аверченко М.А., Лисовская Е.Г. История экономических учений: учебн. М.: ИНФРА-М.,2000.480с.
