CC BY
42DOI: 10.24412/2076-1503-2021 -11-81 -86 ЭРИАШВИЛИ Нодари Дарчоевич,
NIION: 2018-0076-11/21-327 профессор кафедры
MOSURED: 77/27-023-2021 -11-526 гражданского и трудового права,
гражданского процесса МосУ МВД России им. Кикотя, доктор экономических наук, кандидат юридических наук, кандидат исторических наук, профессор, e-mail: professor60@mail.ru
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА В УСЛОВИЯХ СИЛЬНОЙ ЦЕНТРАЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Аннотация. В статье анализируется история развития и некоторые перспективы будущего российского федерализма. В теории государства и права, с учетом современной мировой практики, унитаризм вполне может сочетаться с самостоятельностью субъектов, а федерализм - с сильной центральной властью. Автор статьи исследует вопросы оптимального возможного сочетания унитаризма и федерализма. В числе мер, необходимых к принятию в целях осовременивания (модернизации) федеративных отношений, могут быть: реформирование государственного устройства переход к модели унитарного федерализма); унификация практики разграничения полномочий и предметов ведения федерального центра и субъектов федерации; развитие местного самоуправления; повышение ответственности государственных органов и местного самоуправления за состояние социального самочувствия населения. Достижение оптимального варианта федеративного устройства в России предполагает необходимость предварительного всестороннего анализа состояния российского федерализма, построенного на принципах, сформулированных в Конституции РФ 1993 года, принципах, которые по своему характеру соответствовали интересам либерально-демократического переустройства России.
Ключевые слова: федерализм, унитаризм, федеративные отношения, демократия, правовое государство, федеративное устройство, конституция.
ERIASHVILI Nodary Darchoevich,
Professor of the Department of civil and labor law, civil procedure of the Moscow state University of the Ministry of internal Affairs of Russia. Kikotya, winner of the Russian Government prize in science and technology, doctor of Economics, candidate of law, candidate of historical Sciences, Professor
THEORETICAL AND LEGAL FOUNDATIONS FOR THE DEVELOPMENT OF FEDERALISM IN A STRONG CENTRAL POWER
Annotation. The article analyzes the history of development and some prospects for the future of Russian federalism. In the theory of state and law, taking into account modern world practice, unitarianism may well be combined with the independence of the subjects, and federalism with a strong central authority. The author of the article explores the optimal possible combination of unitar-ianism and federalism. Among the measures needed to adopt in order to modernize (modernize) federal relations may be: reforming the state structure and moving to the model of unitary federalism); unification of the practice of distinguishing powers and subjects of responsibility of the federal center and the subjects of the federation; development of local self-government; increasing the responsibility of state bodies and local self-government for the state of social well-being of the population. Achieving an optimal version of the federal structure in Russia implies the need for a preliminary comprehensive analysis of the state of Russian federalism, based on the principles formulated in the 1993 Constitution of the Russian Federation, principles that, by their nature, corresponded to the interests of the liberal democratic restructuring of Russia.
Key words: federalism, unitarianism, federal relations, democracy, legal state, federal structure, constitution.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2021
Современная Российская Федерация представляет собой многонациональное и многоконфессиональное государство, основные черты государственного устройства которого сформировались ещё в Российской империи. По причине уникальности процесса своего образования Российская империя не могла быть ничем иным как унитарным государством со сложной и гибкой структурой государственно-территориального устройства.
Российской Федерацией были восприняты от Российской империи принципы равноправия всех национальностей и дружбы между народами - эти краеугольные начала российского федерализма. Другое дело, что форма абсолютизма исключала всякое разграничение полномочий между центром и регионами. Хотя пример Финляндии и Польши в период их вхождения в состав Российской империи свидетельствует о допустимости идей федерализма в государственном устройстве страны.1
Принципы федерализма в настоящее время должны быть переориентированы на цели устойчивого развития и национальной безопасности страны безотносительно к тому, в какой мере в государственном управлении присутствуют элементы унитаризма и федерализма. Например, если говорить о характеристике советского федерализма в общем плане, то нужно отметить самые важные его черты - а именно, то, что он складывался на основе добровольного вхождения образовавшихся на местах советских республик в Союз Советских Социалистических Республик, и в его основании лежал принцип демократического централизма, действующий во всех сферах жизни и на всех уровнях государственного управления.
Демократический централизм с самого начала был призван исключить всякие сомнения в приверженности СССР принципу интернационализма и полного равноправия всех союзных республик, в том числе и тогдашней РСФСР, вокруг которой и происходило объединение национальных республик. В течение длительного периода существования СССР демократический централизм воспринимался как единственно возможный способ организации всей системы государственного управления и принцип федеративного устройства страны.
К моменту своего распада Советский Союз включал 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей, автономных округов, 6 краев и 123 области. Это был сложный конгломерат, требующий особого внимания со стороны союзного центра в аспекте управления всеми социальными процессами в регионах,
1 Краткая история российского федерализма -http://www.bestreferat.ru/referat-251736.html
эффективного государственного управления на всех уровнях социальной организации.
Дело осложнялось тем, что в 1990-е гг. Россия столкнулась с проявлениями и последствиями системного кризиса, охватившего все сферы общественной жизни и особенно экономики, что вылилось в недовольство населения страны, выразилось в появлении центробежных тенденций на уровне союзных республик. Ничего не было сделано, чтобы изменить положение в экономике, и союзные республики одна за другой (в одиночку и группами) стали отпадать от СССР. Начавшийся процесс отделения республик завершился подписанием договора руководителей России, Украины и Белоруссии о ликвидации СССР и создании Союза Независимых Государств.
Советский Союз был великой мировой державой, ядром мировой системы социализма. Распад СССР означал и распад Союза Экономической взаимопомощи, и Варшавского военного блока, противостоящего блоку НАТО. Российская Федерация в процессе оформления постсоветского пространства оказалась правопреемницей Советского Союза во всех его международных договорах и обязательствах. Тем самым она восприняла историческую миссию России как Евразийской державы, центра притяжения для тех стран евразийского континента, которых не устраивают глобалистские гегемонистские устремления англо-саксонского мира во главе с США.
Сегодня, по прошествии определённого времени, существующая в Конституции РФ формулировка права государственного самоопределения может быть истолкована национальными регионами как согласие федерального центра на передачу этого права на усмотрение республиканских конституций. Как это ни странно звучит, но нынешнее федеративное законодательство по этой причине можно трактовать в ущерб государственному суверенитету и территориальной целостности страны. В этом состоит один из серьёзнейших недостатков современной модели российского федерализма, а фактически всей системы государственного устройства страны.
В настоящий момент перед нашей страной стоит задача, напоминающая ситуацию выбора формы государственного устройства молодого советского государства и принципа вхождения в его состав национальных окраин бывшей российской империи в 1922 году. Тогда решался вопрос, какой из принципов государственного устройства следует применить: автономизации или федерализации. В ходе обсуждения этой проблемы победила позиция федерализма с его правом государственного самоопределения народов России вплоть до отделения, что и было реализовано в
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2021
форме Союза Советских Социалистических Республик. Вариант автономизации мог вызвать негативное отношение со стороны национальных элит и спровоцировать сепаратистские настроения в национальных окраинах страны.
Как оказалось в дальнейшем, провозглашённое право на отделение ни разу за всё время существования Советского Союза не было использовано ни одной национальной республикой. Этот факт подтверждает правильность сделанного тогда выбора. Здесь, правда, следует иметь в виду, что для реализации этого права имелись такие препятствия, как принцип демократического централизма, ставший организационным принципом во всех сферах жизни общества, а также наличие всепроникающей государственной идеологии. При производстве этого важного исторического выбора сегодня необходимо учитывать, что эффективность системы государственного управления зависит не только от избранной формы государственного устройства, но и от того, насколько преобразования в сфере федеративных отношений будут увязаны, согласованы с мерами в других сферах социальной организации. Речь идёт о том, чтобы будущая реформа российского федерализма способствовала назревшим преобразованиям в экономической, социально-политической и культурно-духовной сферах, рассматривалась как важный фактор в области международных отношений. А этого невозможно добиться без чёткого и ясного решения вопроса о праве государственного самоопределения, включая запрет на отделение. В современных условиях не может быть и речи о возвращении этого права. Поэтому нужно искать другое решение, а именно такое, которое, не ущемляя прав национальных республик на самоопределение, всё же обеспечивало суверенитет и территориальную целостность нашего государства.
Здесь мы должны исходить из того, что в нашей стране ни американский, ни индийский, ни канадский и никакой другой опыт не могут быть применены для нашей страны, в силу того, что этот опыт формировался в совершенно других условиях места и времени, был чужд культурно-духовному укладу народов России. Конечно, сейчас можно критиковать тех, кто, делая исторический выбор в пользу федерализации, в условиях революционного подъёма в мире, даже не могли предположить, что право на отделение когда-нибудь и кем-нибудь может быть востребовано (реализовано) на практике. Поэтому и возобладала ленинская точка зрения на государственное устройство СССР на основе федерализации, тем более что такой выбор диктовался тактическими задачами воссоединения российских земель после гражданской войны 1917-1922 года.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2021
В реализации этой формы государственного устройства сыграло роль и то обстоятельство, что в стране имелся фактор, позволяющий целенаправленно проводить государственную политику в сфере межнациональных отношений, сообразуясь с политической реальностью, менять установки и направленность этой политики. Этот фактор - наличие правящей коммунистической партии (РСДРП - РКП(б) - ВКП(б) - КПСС).
В Конституции СССР было прямо указано: «Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма...».1 Здесь можно добавить, что вызывает возражение не наличие правящей партии (такие партии есть везде), а отсутствие других партий в стране (что объясняется полным господством в стране коммунистической идеологии.
Следует сказать, что, несмотря на провозглашённые в Конституции СССР утопические цели построения коммунизма, сами принципы организации многонационального государства были реализованы в полной мере, что было следствием уверенной и последовательной политической линии в области межнациональных отношений. К сожалению, позитивный сценарий развития был радикальным образом отвергнут событиями 1990-х годов в силу указанных обстоятельств, и остаётся только сожалеть о произошедшем.
Конечно, сейчас всем ясно, что нам нужно было не дожидаться того момента, когда импульсы распада дадут себя знать, а следовало бы своевременно вносить необходимые изменения в Конституцию страны и в государственную политику. Это можно было осуществить в условиях складывания позитивного морально-психологического климата в отношениях между национальностями в СССР и, в особенности, после победы советского народа в Великой Отечественной войне. Однако под влиянием общей эйфории от этих действительно великих успехов возобладало мнение о том, что в процессе строительства коммунизма в стране все национальные проблемы будут решаться автоматически. Поэтому считалось, что нет необходимости будоражить общество какими-то преобразованиями в сфере государственного устройства. Руководством страны
1 См.: Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. Ст. 6. (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г., http:// constitution.garant.rU/history/ussr-rsfsr133 /1977/ red_1977/5478732/chapter/8/#block_800
явно были недооценены исходящие извне угрозы национальной безопасности и государственной целостности страны. Сложившееся государственное устройство позволяло решать возникающие проблемы без принятия радикальных преобразований в области федерализма.1
Правопреемница Советского Союза - Российская Федерация столкнулась с реальными угрозами территориальной целостности страны, исходящими уже не извне, а изнутри, и в своей новой Конституции 1993 года при формулировании права субъектов федерации на национальное самоопределение исключила право на отделение, признав вместо него конституционно-договорный принцип разграничения полномочий центра и субъектов федерации, в соответствии с которым распределение полномочий определяется Конституцией, Федеративным и иными договорами. Это предполагало возможность решения вопросов суверенитета национальных республик посредством договорной практики (процедур заключения договоров субъектов федерации с федеральным центром по вопросам разграничения их предметов ведения, прерогатив и полномочий). Но, как вскоре стало ясно, и эти меры оказались недостаточными и неспособными гарантировать прочность федеративного устройства страны. Нужны были изменения, способные минимизировать негативные последствия кризиса 90-х годов и предотвратить импульсы сепаратизма и распада теперь уже в условиях Российской Федерации. В том числе, следовало задуматься о необходимости серьёзных перемен, направленных на укрепление национальной безопасности, повышение оборонного потенциала и международного авторитета Российской Федерации.
В особенности это стало ясно в начале 2000-х годов, когда Россия заявила о своих национальных интересах, что послужило развёртыванию широкомасштабной гибридной войны Запада во главе с США против России. Одним из главных, если не самым главным, направлений в гибридной войне Запада против России является сфера межнациональных отношений. В центре внимания западных стратегов стало разжигание межнациональной розни, поддержка политического экстремизма и терроризма на территории Российской Федерации. В этих целях используются самые разные приёмы, в том числе спекуляции на некоторых недостатках российского федерального законодательства, и прежде всего, положение о конституционно-договорном характере российского федерализма, с которым связано наибольшее количество неувязок в отношениях
между федеральным центром и субъектами федерации.2
После распада СССР выделившаяся в качестве самостоятельного государства РСФСР, а затем Российская Федерация, по воле тогдашних реформаторов, по сути дела, отвергла принципы, лежащие в основе советской государственности, те принципы, которые обусловливали (обеспечивали) внутреннюю целостность и единство РСФСР, предоставив бывшим российским автономиям право самоопределения и фактически узаконив практику заключения договоров между федеральным центром и субъектами федерации (в основном, национальными республиками). Далеко не всегда такой вектор федерализации оправдывал себя в условиях становления новой российской государственности, наталкивался на эксцессы национально-этнического эгоизма, порождал настроения неудовлетворённости у части российского общества. Урок, который можно вынести из истории федерализма в России, это вывод о том, что одновременно с тенденцией федерализации в политической практике неизбежно присутствовала тенденция унитаризации. Здесь мы сталкиваемся с тем обстоятельством, что унитаризм оказывается не тождественным жёсткой централизации, не допускающей никакой местной самостоятельности, также как и федерализм необязательно означает необратимую децентрализацию, исключающую все импульсы централизации. Как показывает жизнь, в России унитаризм вполне может сочетаться с самостоятельностью субъектов, а федерализм с сильной центральной властью.
И в этом моменте может скрываться ключ к решению вопроса о реформе современного российского федерализма, который состоит в определении оптимальной меры соотношения унитаризма и федерализма в государственном устройстве, такого их сочетания, которое единственно может обеспечить эффективное функционирование системы государственного управления во всех сферах жизни.
Весь вопрос в том, как обеспечить оптимальный вариант соотношения унитаризма и федерализма. Какие меры необходимо принять в целях осовременивания (модернизации) федеративных отношений. В числе таких мер могут быть:
- реформирование государственного устройства переход к модели унитарного федерализма);
1 Леонов Н.С. Лихолетье. - М.: Изд-во Эксмо, Изд-во Алгоритм, 2005. - 480 е.- С. 296-297.
2 Сидоренко А.В. Российский федерализм: между территориальным и этническим измерением // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. Выпуск № 7 / 2008. - С. 235-242.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2021
- унификация практики разграничения полномочий и предметов ведения федерального центра и субъектов федерации;
- развитие местного самоуправления;
- повышение ответственности государственных органов и местного самоуправления за состояние социального самочувствия населения.
Достижение оптимального варианта федеративного устройства в России предполагает необходимость предварительного всестороннего анализа состояния российского федерализма, построенного на принципах, сформулированных в Конституции РФ 1993 года, тех принципах, которые по своему характеру соответствовали интересам либерально-демократического переустройства России. Принципы федерализма в настоящее время должны быть переориентированы на цели устойчивого развития и национальной безопасности страны безотносительно к тому, в какой мере в государственном управлении присутствуют элементы унитаризма и федерализма.
Либеральная модель российского федерализма должна в современных условиях уступить место модели, предполагающей не просто верховенство Конституции Российской Федерации при возникновении различных правовых коллизий, но также законодательно закреплённое верховенство государственного суверенитета страны и её территориальной целостности.
Похожий принцип выстраивания государственно-территориального устройства имелся и в Советском Союзе, выступая в форме демократического централизма, который распространялся на все сферы жизни, включая и экономику, и политику. Как отмечалось в Конституции СССР: «Организация и деятельность Советского государства строятся в соответствии с принципом демократического централизма: выборностью всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетностью их народу, обязательностью решений вышестоящих органов для нижестоящих. Демократический централизм сочетает единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело».
Как можно видеть, демократический централизм содержит всё-таки больше определённости, нежели имперский унитаризм, по крайней мере, в отношении ответственности государственных органов за порученное дело. Дело в том, что советский унитаризм как способ политико-территориальной организации государственно-политической системы позволял оперативно концентрировать ресурсы государства и эффективно использовать их для решения актуальных тактических задач и стратегических целей, в наиболь-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2021
шей степени отвечал задачам обеспечения национальной безопасности. Это, однако, нисколько не мешало выстраиванию федеративных отношений в СССР. Провозглашённые в Конституции СССР принципы добровольности вхождения советских республик в Союз ССР и их равноправия одновременно означали коллективную ответственность за сохранение территориальной целостности и защиту государственного суверенитета страны. Коллективная же ответственность предполагает наличие сильного центра, который обладает делегированным ему союзными республиками правом на решение всех вопросов, относящихся к государственному суверенитету и сохранению территориальной целостности страны. Данные принципы вполне отвечали в то время ожиданиям населения всех территорий Российской империи, а затем Советского Союза, поскольку соответствовали сложившимся у народов страны представлениям о сильной государственной власти.
Действительно, сочетание в рамках российского федерализма двух принципов построения субъектов федерации - административно-территориального и национально-территориального -привело к ослаблению общегражданской идентичности населения, к размыванию общенационального гражданского патриотизма, к эксцессам противостояния между центром и регионами, к усилению центробежных, сепаратистских тенденций. Кроме этого, такое устройство не оставляло места для самоопределения русского народа. Области и края в своих уставах не содержали даже намёков на право русского народа на национальное самоопределение, на защиту прав русских людей как представителей особой этнической общности. Фактически русский человек рассматривался как субъект, лишённый национальности.
Однако этой проблемой тогда пренебрегли, ограничившись наделением Москвы, Санкт-Петербурга, а с недавнего времени и Севастополя, статусом городов федерального подчинения. Русский народ, проживающий вне городов федерального подчинения и вне национальных республик на огромной территории страны, фактически оказался вне конституционного поля Российской Федерации. Всё это указывает на необходимость внесения существенных изменений в государственное устройство страны, проведения радикальной реформы российского федерализма, такой реформы, которая бы позволила обеспечить равные права для всех граждан страны, включая и русских людей. Тот факт, что при определении государственного устройства страны сразу после окончания Гражданской войны был сделан выбор в пользу союза советских социали-
стических республик, было решением, несомненно, оправданным, поскольку предполагал признание равноправия республик, а право национального самоопределения национальных республик означало добровольность их вхождения в состав союза, что как бы исключало импульсы к отделению. К тому же, такой выбор был сделан с тем, чтобы снять опасения национальных окраин о возможном ущемлении их суверенитета.
В книге «Теория российского федерализма» её автор В.А. Черепанов пишет: «Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила федеративное устройство, но не как способ решения национального вопроса, а как форму политико-территориального устройства государства».1 То есть фактически вопросы федеративного устройства решаются путём административного переустройства в отрыве от решения национального вопроса. Автор объясняет это тем, что «право... рассматривается как... государственная воля, воплощённая в федеральном законе, обязательность которого детерминирована в первую очередь властно-принудительной силой государства, а не общественными потребностями и интересами федеративных субъектов и народов, проживающих на их территории)». Оставляя в стороне объяснительную часть этого утверждения, обратим внимание на то, что22 действительно в нынешней Конституции отсутствует указание на связь федеративного устройства с национальной политикой, не предлагается конкретных способов совершенствования государственного устройства.
Список литературы:
[1] Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. Ст. 6.
1 Черепанов В.А. Теория российского федерализма. Учебное пособие. М.: МЗ-ПРЕСС, 2005, 320 с.
(принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г., http://constitution.garant.rU/history/ussr-rsfsr133 /1977/red_1977/5478732/ chapter/8/#block_800
[2] Краткая история российского федерализма - http://www.bestreferat.ru/referat-251736. html
[3] Леонов Н.С. Лихолетье. - М.: Изд-во Эксмо, Изд-во Алгоритм, 2005. - 480 е.- С. 296297.
[4] Сидоренко А.В. Российский федерализм: между территориальным и этническим измерением // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. Выпуск № 7 / 2008. - С. 235-242.
[5] Черепанов В.А. Теория российского федерализма. Учебное пособие. М.: МЗ-ПРЕСС, 2005, 320 с.
Spisok literatury:
[1] Konstituciya (Osnovnoj zakon) Soyuza Sovetskih Socialisticheskih Respublik. St. 6. (prin-yata na vneocherednoj sed'moj sessii Verhovnogo Soveta SSSR devyatogo sozyva 7 oktyabrya 1977 g., http://constitution.garant.rU/history/ussr-rsfsr133 /1977/red_1977/5478732/chapter/8/#block_800
[2] Kratkaya istoriya rossijskogo federalizma -http://www.bestreferat.ru/referat-251736.html
[3] Leonov N.S. Liholet'e. - M.: Izd-vo Eksmo, Izd-vo Algoritm, 2005. - 480 e.- S. 296-297.
[4] Sidorenko A.V. Rossijskij federalizm: mezhdu territorial'nym i etnicheskim izmereniem // Izvestiya Rossijskogo gosudarstvennogo pedagog-icheskogo universiteta im. A.I. Gercena. Vypusk № 7 / 2008. - S. 235-242.
[5] CHerepanov V.A. Teoriya rossijskogo federalizma. Uchebnoe posobie. M.: MZ-PRESS, 2005, 320 s.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2021
