CC BY
87Образование. Наука. Научные кадры. 2021. № 4. С. 148 — 152. Education. Science. Scientific personnel. 2021;(4):148 — 152.
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
Научная статья
УДК 342.7 NIION: 2007-0062-4/21-031
doi: 10.24411/2073-3305-2021-4-148-152 MOSURED: 77/27-004-2021-04-231
Мировой опыт построения федерализма: исторический аспект
Нодари Дарчоевич Эриашвили
Московский университет МВД России
имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия, professor60@mail.ru
Аннотация. В статье проанализирован мировой исторический опыт построения федеративных отношений. Указано, что в каждой стране имеются определенные политические, социально-экономические и правовые отличия в построении федеративных отношений. Изучены некоторые примеры построения федерализма в США, Индии и Канаде, чей опыт может быть полезен для целей реформирования российского федерализма. В статье сделан вывод, что имеются определенные черты сходства и существенные различия в государственном устройстве России и Канады.
Ключевые слова: федерализм, конституция, федеративное государство, Канада, американский федерализм, федеративные отношения, конфедерация, закон
Для цитирования: Эриашвили Н.Д. Мировой опыт построения федерализма: исторический аспект // Образование. Наука. Научные кадры. 2021. № 4. С. 148—152. doi: 10.24411/2073-3305-2021-4-148-152.
PUBLIC LEGAL (STATE LEGAL) SCIENCES
Original article
World experience in building federalism: the historical aspect
Nodari D. Eriashvili
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Moscow, Russia, professor60@mail.ru
Abstract. The article analyzes the world historical experience of building federal relations. It was concluded that in each country there are certain political, socio-economic and legal differences in the construction of federal relations. The author studies some examples of the construction of federalism in the USA, India and Canada, whose experience can be useful for the purposes of reforming Russian federalism. The article concludes that there are certain similarities and significant differences in the state structure of Russia and Canada.
Keywords: federalism, constitution, federal state, Canada, American federalism, federal relations, confederation, law
For citation: Eriashvili N.D. World experience in building federalism: the historical aspect // Obrazovaniye. Nauka. Nauchnyye kadry = Education. Science. Scientific personnel. 2021;(4):148-152. (In Russ.). doi: 10.24411/20733305-2021-4-148-152.
В мировой практике общепризнанным является разделение федераций по определенным видам (и признакам). По особенностям формирования, и соответственно институ-циализации, выделяются территориальные, национальные и смешанные федерации, различающиеся тем, по какому принципу происходит процесс федерализации: по территориально-географическо-
© Эриашвили Н.Д., 2021.
му, национально-этническому или сочетающему оба эти признака. Здесь можно отметить нередко встречающуюся ошибку, которая состоит в том, что федеративная форма признается присущей лишь многонациональным и двунациональным странам... На самом же деле большинство существующих ныне федераций — это страны с более или менее однородным национальным (этнолингвистическим) составом (ФРГ, Австрия, Австралия, Мексика, Венесуэла, Бразилия, Аргентина и др.).
По особенностям конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства выделяют симметричные и асимметричные федерации, различающиеся юридическим статусом своих субъектов, характеризующихся наличием или отсутствием между ними признаков социального равенства.
По характеру взаимоотношений между федеральным центром и регионами различают централизованные (с преобладанием жесткого или мягкого унитаризма) и децентрализованные (с преобладанием признаков суверенитета) федерации. Что касается различения типов и видов федераций, в этом случае мы имеем дело с такими их различиями, от которых можно абстрагироваться при рассмотрении вопросов, имеющих отношение к реформированию российского федерализма. Это могут быть различия по признаку однородности — неоднородности (разнообразия) идентификации и самоидентификации населения; по способам реагирования центральных властей на угрозы единству федерации; по способу интегрирования входящих в федерацию структур: пристраивания (децентрализации) — встраивания (активного участия); по языковой политике (определению государственного языка, языка межнационального общения и т.п.); по способам разрешения конфликтов, вопросов выхода из состава федеративного государства (сецессии) и т.д. Хотя, конечно, отдельные из них могут заявить о себе и потребовать своего решения и в условиях современной России. Безусловно, все такие различия должны учитываться при решении вопросов реформирования российского федерализма.
В каждой стране имеются определенные отличия в построении федеративных отношений. Нет необходимости рассматривать все это многообразие. Есть смысл остановиться на тех из них, чей опыт может быть полезен для целей реформирования российского федерализма. Для этого можно обратиться к таким федерациям, как США, Индия и Канада.
Американский опыт становления и развития североамериканских штатов являет собой пример эффективного использования федеративной формы государственного устройства на основе административно-территориального деления. Исследователи отмечают императивный характер принципов и требований, обеспечивающих эффективное функционирование этой формы государственного строительства, который проявляется в безусловном приоритете федеральной Конституции и федеральных законов по отношению к правовым установлениям штатов; в отсутствии официальной классификации штатов в соответствии с
их национальным составом или экономическим потенциалом; в отсутствии в Конституции указаний на право на сецессию, т.е. на выход штата из состава федерации. «Прямым образом Конституция США не отрицает за штатами права на отделение, но по смыслу 14-й поправки к ней (где, в частности, содержится «запрет занимать должности для участников восстания против США») их сецессия практически невозможна» [5].
В Конституции США явно отсутствует даже намек на этнонациональные прерогативы штатов, на национальное самоопределение их населения. Американский федерализм строится по территориальному принципу, и этнонациональ-ные различия населения страны не находят отражения в его территориальной структуре. Такой характер американского федерализма в значительной степени объясняется условиями, в которых происходило становление государственности США, пониманием «отцами-основателями» слабостей конфедеративного устройства, не позволяющего в нужной мере сконцентрировать экономический и внешнеполитический потенциал страны, претендующей на ведущее место в Западном полушарии.
Интересно отметить, что одно из отличий современного федерализма РФ от федерализма США заключается в различии самих названий этих двух стран. В самом названии «Российская Федерация» присутствует национальный элемент, или то, что может связываться в сознании граждан РФ с русской национальностью. Это обстоятельство привносит в название нашей страны элемент этничности (русскости), что может осознанно и даже подсознательно восприниматься как признание доминирования в стране русской нации. Тем не менее, мы не можем отказаться от названия нашей страны, поскольку оно реально исторически утратило свое этническо-национальное содержание, вошло, как говорится, в плоть и кровь населяющих ее народов, понимающих изначальную общность своей судьбы и свою культурно-духовную связанность с общей Родиной, Отчизной. Поэтому нам нужно стремиться к тому, чтобы нынешнее название нашей страны с гордостью воспринималось ее гражданами как единственно возможное и правильное. Главное, чтобы эта страна оставалась родным домом для всех ее граждан, независимо от национальности и вероисповедания, политических пристрастий и социального статуса.
В названии же Соединенных Штатов Америки отсутствует этническая составляющая. Да и слово «Америка» как название континента не этнического, а географического происхождения (американец — это не национальность, а житель Америки, гражданин Соединенных Штатов Аме-
2021 / № 4 Е^оайоп. Бйепое. БаепйЛс регэоппе!
149
рики, точно так же, как и канадец — не национальность, а житель Канады), и поэтому лишено политического и этнического содержания. Здесь нужно отметить, что пример американского федерализма является подтверждением того, что своеобразным законом развития федерализма является возможность его развития, усовершенствования, приведения в соответствие с меняющимися условиями. При этом неизменным остается сохранение тех принципов государственного устройства, которые отвечают за безопасность страны, защиту ее суверенитета и территориальной целостности.
Значительный интерес для российской науки в качестве мирового опыта построения цивилизаций имеет индийский федерализм. Индия как самое полиэтничное государство в мире дает пример построения федерализма, позволяющего сохранять государственное единство страны, невзирая на многонациональность населения. 26 штатов и шесть союзных территорий Республики Индии не являются государствами, не обладают суверенитетом и правом выхода из федерации, хотя имеют свои законодательные органы и законодательство, правительства, представительство в верхней палате парламента страны, но не имеют собственных конституций и своего гражданства (за исключением штата Джамму и Кашмир).
Индия — централизованная федерация, в которой федеральный центр обладает большими полномочиями. Относительно высокая централизация индийской федерации во многом связана с необходимостью противостоять опасным тенденциям сепаратизма в ряде штатов, особенно в Пенджабе, Джамму и Кашмире, Тамилнаду и Гуджарате [2, с. 56—57].
Сопоставляя опыт Индии и США, можно заметить общую для них тенденцию своеобразной унитаризации федерализма, его направленности на подчеркивание прерогатив центра, стремления исключить малейшую возможность для сепаратизма, разрушения территориальной целостности страны. Ни в той, ни в другой стране федерализм, право на государственное самоопределение не простирается до права отделения, выхода составных частей федерации из государства. А это как раз то, чего не хватает нашей Конституции и необходимость чего сейчас ощущается очень явно. Именно эта высокая степень централизации представляется интересной с точки зрения целей реформирования российского федерализма.
По-своему интересен для нас опыт эволюции федерализма в такой стране, как Канада. Сейчас в состав канадской федерации входят десять провинций и три территории. Провинции — это штаты, обладающие высшей властью в рамках
своей компетенции, независимо от федерального правительства. Территории — это административные единицы, находящиеся в ведении канадского федерального Парламента, обычным законом предоставляющего некоторые полномочия их местным администрациям.
Имеются определенные черты сходства и существенные различия в государственном устройстве России и Канады [6]. Что касается сходства: в частности, и там, и там в составе субъектов федерации имеются национальные образования, которые демонстрируют свою особость и озабоченность своими правами. И в Канаде, и в России имеют место проявления центробежных тенденций, обострение проблемы территориальной автономии коренных народов... И там, и там имеются различия в характере и степени автономности разных субъектов федерации [3].
Что касается различий, то здесь можно отметить то, что канадский федерализм гораздо менее централизован, чем российский. В канадском варианте федерализма присутствует большая степень самостоятельности провинций, независимости провинциальных властей от федерального законодательства, в особенности в бюджетной сфере и в области кадровой политики. Эти принципы полностью отвечают интересам и потребностям канадских провинций, тем более что их дух ни в коей мере не противоречит целям федерации, ее европейскому складу. Результатом проводимой политики «открытого федерализма» в Канаде начала XXI в. является значительная стабилизация внутриполитической ситуации [3].
Перед нашей страной стоит задача — решить, какая форма федерализма в наибольшей степени подходит сегодня для обеспечения безопасности страны, ее устойчивого развития. Задача, чем-то напоминающая ситуацию выбора формы государственного устройства молодого советского государства и принципа вхождения в его состав национальных окраин бывшей Российской империи в 1922 г. Тогда решался вопрос, какой из принципов решения национального вопроса (статуса национальных образований) следует применить: автономизации или федерализации. Как известно, в ходе обсуждения этой проблемы на комиссии Оргбюро ЦК РКП (б) тогда победила позиция федерализма с его правом государственного самоопределения народов России вплоть до отделения, поскольку вариант автономизации мог вызвать негативное отношение со стороны национальных элит и спровоцировать сепаратистские настроения в национальных окраинах страны.
При производстве этого важного исторического выбора необходимо учитывать, что эффективность системы государственного управления
зависит не только от избранной формы государственного устройства, но и от того, насколько преобразования в сфере федеративных отношений будут увязаны, согласованы с мерами в других сферах социальной организации. Речь идет о том, чтобы будущая реформа российского федерализма обеспечивала преобразования в экономической, социально-политической и культурно-духовной сферах, учитывала реальную ситуацию в области международных отношений. Здесь мы должны исходить из того, что в нашей стране ни американский, ни индийский, ни канадский и никакой другой опыт не могут быть применены в их неизменном виде для нашей страны в силу того, что этот опыт, конечно же, не учитывал исторического своеобразия условий, в которых происходило создание Российского государства и его истории, включая советский период.
Конечно, сейчас можно критиковать тех, кто, делая исторический выбор в пользу федерализации, в условиях революционного подъема в мире даже не могли предположить, что право на отделение когда-нибудь и кем-нибудь может быть востребовано (реализовано) на практике. Поэтому и возобладала ленинская точка зрения на государственное устройство СССР на основе федерализации, тем более что такой выбор диктовался тактическими задачами воссоединения российских земель после Гражданской войны 1917—1922 гг.
В реализации этой формы государственного устройства сыграло роль и то обстоятельство, что в стране имелся фактор, позволяющий целенаправленно проводить государственную политику в сфере межнациональных отношений, сообразуясь с политической реальностью, менять установки и направленность этой политики. Этот фактор — наличие правящей коммунистической партии (РСДРП — РКП (б) — ВКП (б) — КПСС).
«Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма...». Надо признать, что этот фактор позволил стране эффективно решать важнейший вопрос — вопрос государственной безопасности на протяжении 70 лет существования Советского Союза, обеспечить социально-экономическое развитие страны перед лицом многочисленных угроз государственной целостности страны.
Следует сказать, что, несмотря на провозглашенные в Конституции СССР утопические цели построения коммунизма, сами принципы организации многонационального государства были реализованы в полной мере, что было следстви-
ем уверенной и последовательной политической линии в области межнациональных отношений. Это обстоятельство, кстати, позволило в 1977 г. (к сожалению, как впоследствии оказалось, с большим опозданием) удалить из Конституции право союзных республик на сецессию [1].
Но этой меры оказалось уже явно недостаточно, чтобы воспрепятствовать произошедшему 26 декабря 1991 г. распаду СССР. Нам нужно было не дожидаться того момента, когда импульсы распада дадут себя знать, а следовало бы своевременно вносить необходимые изменения в Конституцию страны. Это можно было спокойно сделать в условиях складывания позитивного морально-психологического климата в отношениях между национальностями в СССР, особенно после Победы в Великой Отечественной войне. Однако под влиянием общей эйфории от этих действительно великих успехов возобладало мнение, что в процессе строительства коммунизма в стране все национальные проблемы будут решаться автоматически. Поэтому считалось, что нет необходимости будоражить общество какими-то преобразованиями в сфере государственного устройства. Руководством страны явно были недооценены угрозы государственной целостности страны, исходящие извне [4, с. 296—297].
Правопреемница Советского Союза — Российская Федерация в своей новой Конституции 1993 г. при формулировании права субъектов Федерации на национальное самоопределение исключила право на отделение, признав вместо него конституционно-договорный принцип разделения полномочий центра и субъектов Федерации, в соответствии с которым распределение полномочий определяется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами.
Это предполагало возможность решения вопросов суверенитета национальных республик посредством договорной практики (процедур заключения договоров субъектов Федерации с федеральным центром по вопросам разграничения их предметов ведения, прерогатив и полномочий).
Но и эта мера оказалась недостаточной и неспособной гарантировать прочность федеративного устройства страны. Нужны были меры, способные минимизировать негативные последствия кризиса 1990-х годов и предотвратить импульсы сепаратизма и распада уже в условиях Российской Федерации, в том числе следовало задуматься о реализации модели федерализма, которая отвечала бы объективным интересам всех субъектов Федерации.
Все сказанное относительно современного российского федерализма позволило А.В. Сидоренко охарактеризовать сложившуюся ситуацию в сфе-
2021 / № 4 Education. Science. Scientific personnel
151
ре федеративных отношений в России как этнический вызов российскому федерализму, выражающийся в ряде проблем. Автор называет такие проблемы, как проявления этнического (точнее, этноконфессионального) сепаратизма; усиление авторитарных тенденций, выражающихся в нарушении руководителями регионов — гарантированных Конституцией РФ прав и свобод граждан, в обмен на лояльность федеральному центру; этни-зация, выразившаяся в переходе региональных элит к этнической модели легитимизации власти; обострение «русской проблемы», проявившееся в ухудшении общего психологического самочувствия русских людей, проживающих на территориях национальных образований, в ослаблении их традиционной межэтнической толерантности, продолжающемся оттоке русского населения из большинства республик, что снижает возможность предотвращения и этнического сепаратизма, и межнациональных конфликтов [7].
Современный российский федерализм — это данность, от которой следует отталкиваться при решении вопросов реформирования государственного устройства, того устройства, которое сформировалось в ходе исторического развития российской государственности.
В истории России практически не было случая отделения от нее какой-либо части. Были присоединения государственно неоформленных территорий — добровольные и не очень; были временные присоединения, более или менее прочные и обоснованные, типа Финляндии или Польши, заканчивающиеся восстановлением их национальной государственности, как правило, мирным способом. Этому способствовало и то, что в большинстве случаев присоединение носило добровольный характер (как в условиях Российской империи, так и Советского Союза). Практически так же обстояло дело и с Российской Федерацией. Поэтому вовсе не случайным, а исторически обусловленным (оправданным) является тот факт, что в Конституции Российской Федерации 1993 г. отсутствует положение о праве выхода национальных республик из состава государства.
Список источников
1. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) // URL: http://constitu.tion. garant .rU/history/ussr-sfsr133/ 1977/red_1977/5478732/chapter/8/ #block_800.
2. Енгибарян P.B., Тадевосян Э.В. Конституционное право: учебник для вузов. М.: Юристъ, 2000.
3. Канада. Государственное устройство // URL: http: / / dic.academic.ru/dic.nsf/ enc_colier/3414
4. Леонов Н.С. Лихолетье. М.: Эксмо: Алгоритм, 2005.
5. Особенности американского федерализма // URL: http://www.studfiles.rU/preview/5388917/ page:15
6. Провинции и территории Канады // URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/
7. Сидоренко А.В. Российский федерализм: между территориальным и этническим измерением / / Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. 2008. Вып. №№ 7. С. 235—242.
References
1. The Constitution (Basic Law) of the Union of Soviet Socialist Republics (adopted at the extraordinary seventh session of the Supreme Soviet of the USSR of the ninth convocation on October 7, 1977) // URL: http://constitution. garant.rU/history/ussr-sfsr133/1977/ red_1977 / 5478732 / chapter / 8 / # block_800.
2. Engibaryan R.V., Tadevosyan E.V. Consti-tutional law: textbook for universities. M.: Yurist, 2000.
3. Canada. State structure // URL: http:// dic.academic.ru/dic.nsf/enc_colier/3414
4. Leonov NS. Dashing. M.: Eksmo: Algorithm, 2005.
5. Features of American federalism // URL: http: / / www.studfiles.rU / preview/5388917/page: 15
6. Provinces and territories of Canada / / URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/
7. Sidorenko A.V. Russian federalism: between territorial and ethnic dimensions / / Izvestia of the Herzen Russian State Pedagogical University. 2008. Issue. No. 7. P. 235—242.
Информация об авторе
Н.Д. Эриашвили — доктор экономических наук, кандидат юридических наук, кандидат исторических наук, профессор, профессор кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса.
Information about the author N.D. Eriashvili — doctor of economics, candidate of law, candidate of historical, professor, professor of the Department of the civil and labor law, civil process.
Статья поступила в редакцию 12.11.2021; одобрена после рецензирования 30.11.2021; принята к публикации 10.12.2021.
The article was submitted 12.11.2021; approved after reviewing 30.11.2021; accepted for publication 10.12.2021.
