CC BY
34
КОНСТИТУЦ1ЙНЕ ТА М1ЖНАРОДНЕ ПРАВО
УДК 342.12 Я. С. Бопв
Навчально-науковий iнституг права та психологii Нацiонального унiверситету "Львiвська полггехшка",
канд. екон. наук,
асистент кафедри конституцшного та мiжнародного права
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВ1 ЗАСАДИ РОЗГЛЯДУ ФУНКЦ1Й ТА ПОВНОВАЖЕНЬ М1СЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
© БоггвЯ. С., 2016
Проанаизовано теоретико-методолопчш засади розгляду функцш та повноважень мкцевого самоврядування в контекстi реалвацц народного суверенiтету. Зроблено висновок про те, що при дослщженш та визначенш функцш та повноважень мкцевого самоврядування потрiбно враховувати, що мкцеве самоврядування е окремим легiтимним видом публiчноí влади, однiею з основ конституцшного ладу, формою народовладдя та конституцшним засобом обмеження державно! влади. Взаемодiя мкцевого самоврядування та державно! влади повинна вщбуватися вщповщно до конституцшно-правових засад оргашзаци публiчноí влади в УкраТш, враховуючи полiтику децентраизащ'1 й деконцентраци влади та чггкого розмежування предметiв вщання. На думку автора, питання мкцевого значення як базовий об'ект мкцевого самоврядування потребуе конституцшно-правово!' фжсаци за принципом "дозволено все, що прямо не заборонено законом".
Ключовi слова: функци та повноваження мкцевого самоврядування, народний суверенггет, мунщипальна влада.
Я. С. Богив
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАССМОТРЕНИЯ ФУНКЦИЙ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Проанализированы теоретико-методологически! основы рассмотрения функций и полномочий местного самоуправления в контексте реализации народного суверенитета. Сделан вывод о том, что при исследовании и определении функций и полномочий местного самоуправления нужно исходить из того, что местное самоуправление является отдельным легитимным видом публичной власти, одной из основ конституционного строя, формой народовластия и конституционным средством ограничения государственной власти. Взаимодействие местного самоуправления и государственной власти должно происходить в соответствии с конституционно-правовыми основами организации публичной власти в Украине, с учетом политики децентрализации и деконцентрации власти и четкого разграничения предметов ведения. По мнению автора, вопрос местного значения как базовый объект местного
самоуправления нуждается в конституционно-правовой фиксации по принципу „разрешено все, что прямо не запрещено законом".
Ключевые слова: функции и полномочия местного самоуправления, народный суверенитет, муниципальная власть.
Ja. S. Bogiv
THEORETICAL BASIS REVIEW THE FUNCTIONS AND POWERS OF LOCAL GOVERNMENT
The article analyzes the theoretical and methodological foundations consideration the functions and powers of local government in the context of national sovereignty. Done concluded that the study and determining the functions and powers of local government must proceed from the fact that local government is a different kind of legitimate public authority, one of the constitutional order, a form of democracy and constitutional means to limit state power. Interaction between local governments and public authorities should be in accordance with the constitutional and legal principles of public power in Ukraine, taking into account the policy of decentralization and deconcentration of power and a clear separation of jurisdiction. From the point of view of the author issues of local importance as a basic facility needs local government constitutional and legal fixation on the principle of "allowed everything that is not expressly prohibited by law".
Key words: the functions and powers of local government, popular sovereignty, the municipal government.
Постановка проблеми. Розгляд питання функцш та повноважень мгсцевого самоврядування насамперед потребуе звернення до теоретичних щей щодо мгсця та рол1 мгсцевого самоврядування в мехатзм1 управлшня державними справами, природи ствввдношення його функцш, форм i методш з функцкми, формами i методами державного управлшня. Актуальтсть такого анашзу може бути корисною як для встановлення чинного обсягу повноважень мюцевого самоврядування та дослщження фiнансово-матерiальноi основи його функщонування, так i для визначення перспектив розвитку мюцевого самоврядування в умовах конституцй реформи та процесу децентрашзацй влади у сферi мюцевого управлшня. Як слушно зазначае В. Борденюк, в контекст реформи мгсцевого самоврядування теоретичному осмисленню мгсцевого самоврядування в його стввщношенш з державним управлшням мае передувати дослщження первинноi' сутностi та основних ознак явища самоврядування (самокерування, самоуправл1ння), яке е способом (формою) функщонування будь-якого суспшьства, яке е складною самокерованою соцiальною системою, здатною до саморозвитку [1, с. 72]. При цьому передумовою вироблення прагматичних щдход1в щодо реформування мюцевого самоврядування е з'ясування природи стввщношення функц1й держави з функцiями мюцевого самоврядування, мiж якими iснуе оргатчний зв'язок [1, с. 75]. Також, на наш погляд, висвгглення базових наукових позиц1й стосовно стввщношення державно1 влади та мiсцевого самоврядування надае можливгсть бiльш усвiдомлено розглядати процеси децентрашзацй влади та удосконалювати правовi засади мiсцевого самоврядування у сучасному вiтчизняному конституцiоналiзмi.
Аналiз останнiх дослщжень i публiкацiй. Питання правовоi природи, функцш та повноважень мюцевого самоврядування дослвджували такi вченi, як О. Алтунша, О. Батанов, С. Болдирев, В. Бороденюк, I. Дробуш, А. Заець, В. Колюник, П. Любченко, О. Скрипнюк, Ю. Шемшученко, I. Щебетун та iншi. Необхiдно зазначити, що науковi дослiдження та публшацй iз дослiджуваноi теми стосуються як окремих оргашзацшно-правових аспектiв функцiонування мюцевого самоврядування, так i концептуальних питань суп мiсцевого самоврядування як форми реалiзацii народного суверенiтету.
Формулювання цШ статть Метою статтi е аналiз теоретико-методологiчних засад розгляду функцш та повноважень мiсцевого самоврядування в контексп реалiзацii народного суверенiтету.
Виклад основного матерiалу. Визначення у статп 143 Конституцii Украiни сфери вщання територiальних громад та органiв мюцевого самоврядування, тобто конституцiйне формулювання питань мюцевого значення е гарантiею функщонування i розвитку мiсцевого самоврядування в Укра''т [2, с. 1000]. Загалом, при дослщжент гарантiй мiсцевого самоврядування видшяються двi групи: а) загальт гарантii, тобто мiжнароднi, полiтичнi, економiчнi умови, духовнi пiдвалини й цшносп суспшьства, що забезпечують iснування мюцевого самоврядування; б) спецiальнi (юридичнi) гарантй - комплекс правових засобiв, що забезпечують оргашзащю, дiяльнiсть i захист прав мюцевого самоврядування [3, с. 10 - 11]. У контекст тако'' системи гарантiй мiсцевого самоврядування функцй та повноваження мiсцевого самоврядування, а також матерiально-фiнансова основа 'х функцiонування належать до групи спещальних (юридичних) гарантiй, зокрема до оргашзацшно-правових гарантiй, якi передбачають правову, оргашзацшну та матерiально-фiнансову автономи мюцевого самоврядування. Так, I. Щебетун вказуе, що правовою автономiею мiсцевого самоврядування е наявшсть в органiв мюцевого самоврядування власних повноважень, визначених Конститущею Укра'ни або чинним законодавством, у межах яких щ органи дтоть самостiйно i несуть вiдповiдальнiсть за свою дмльшсть вiдповiдно до закону. Пвд матерiально-фiнансовою автономiею як частиною спещальних оргашзацшних гарантiй мюцевого самоврядування розумiють право територiальних громад та утворених ними органiв мюцевого самоврядування володiти, користуватися й розпоряджатися майном, що знаходиться в комунальнш власносп, власними фiнансовими коштами, достатшми для здiйснення сво'х повноважень [3, с. 12].
Одна iз основних наукових позицiй стосовно правово'' природи мюцевого самоврядування передбачае розгляд мiсцевого самоврядування з позицш громадiвськоi теорii як шституту громадянського суспшьства. Саме такий науковий пiдхiд було взято за основу у дослвджент П. Любченка "Мюцеве самоврядування в системi шститулв громадського суспшьства: конституцiйно-правовий аспект", у якому ключовим положенням науково'' новизни стало формулювання поняття й сутносл мiсцевого самоврядування в контекстi становлення й розвитку громадянського суспшьства в Укра'ш як iнституту, що забезпечуе реалiзацiю прав та свобод людини i громадянина, через самоврядне або публiчне регулювання суспшьних вiдносин на мюцевому рiвнi й вирiшення в штересах територiальних громад питань мюцевого значення [4, c. 7]. Така наукова основа зумовила формулювання ключових позицiй щодо розумiння мiсцевого самоврядування в громадянському суспшьства зокрема: а) специфiчний (громадсько-публiчний) iнститут; б) право територiальних громад регламентувати значну частину справ громадянського суспшьства i управляти ними, дiючи в межах закону тд свою вiдповiдальнiсть i у власних штересах; в) форма полггично'' самооргашзаци локальних спiвтовариств; г) право й реальна спроможшсть органiв, сформованих територiальними громадами, пiдконтрольних i шдзвггних ''м, якi виражають 'х спшьт iнтереси, органiзованi й функцiонують на основi демократичних принципiв та взаемодтоть мiж собою, змiнювати суспiльнi вщносини та приводити 'х у новий, попередньо визначений стан; д) правова форма реашзаци народного суверештету [4, а 16].
При цьому П. Любченко звертае увагу на те, що мюцеве самоврядування, будучи формою реалiзацii народного суверенiтету, повинно розглядатися i як конституцiйний засiб обмеження державно' влади в громадянському суспiльствi у механiзмi народовладдя. На думку автора, органи державно' влади й органи мюцевого самоврядування, через яю здшснюеться влада народу, - це двi пiдсистеми, якi у сво'й сукупностi створюють едину цiлiснiсть - систему публiчно'' влади. Органи мюцевого самоврядування не входять до системи оргашв державно' влади й шституцшно е однiею з форм реалiзацii народного суверенiтету. Народ, уповноважуючи органи мюцевого самоврядування на здiйснення мкцевого управлiння, тим самим обмежуе державну владу. Спираючись на мехашзм суспшьного саморегулювання, мiсцеве самоврядування, не порушуючи основ конституцiйного ладу Укра'ни, виступае формою реалiзацii народного суверенiтету й конституцшним засобом обмеження державно' влади [4, с. 17]. Отже, наведена теоретико-правова
концепцм сутносп мкцевого самоврядування передбачае розподш р1зних сфер реал1зац11 народного суверештету, при якому мюцеве самоврядування варто розглядати як р1зновид суспшьного управлшня та специф1чну тдсистему публ1чно1 влади в державу а ввдносини держави й мюцевого самоврядування мають будуватися за принципом взаемодй 1 противаг.
У контексп наведеного розумшня мюцевого самоврядування шший ввдомий вггчизняний дослвдник О. Батанов обгрунтував авторську теорто мунщипально' влади. Зокрема дослвдник вир1зняе мун1ципал1зм як тенденщю розвитку сучасного конституц1онал1зму, який як система вдеал1в та вдей про щнносл мунщипально' демократа являе собою оргашчну едтсть мунщипально' теорй та практики [5, с. 7]. Так, О. Батанов ввдстоюе позищю, ввдповвдно до яко' сутшсть, зм1ст та функщональш особливосл мунщипально' влади можна повною м1рою усввдомити лише на основ1 громад1всько1 концепцй, за яко' мюцеве самоврядування найоптимальшше проявляеться як вид публ1чно1 влади, одна з основ конституцшного ладу 1 форма народовладдя, право жителш на мюцеве самоврядування 1 самостшна дiяльнiсть населення 1з виршення питань мюцевого значення, що, своею чергою, дае змогу визначити мюцеве самоврядування як провiдний iнститут громадянського суспшьства, що займае уособлене мюце у системi сучасного конституцiоналiзму в Укра'ш та виконуе власну роль у модершзацй вiтчизняноi державностi [5, с. 8]. Ввдповвдно до запропоновано' автором концепцii мунiципальна влада як шститут конституцiйного права та категор1я сучасного конституцiоналiзму за своею суттю - це легiтимне публiчно-самоврядне волевиявлення територiальноi громади, органiв i посадових осiб мiсцевого самоврядування, що являе собою здшснення народовладдя на локально-територiальному рiвнi, самостiйний вид суспшьно'' полггично' влади; за сво'м змiстом мунщипальна влада - це здiйснення функцш мiсцевого самоврядування, спрямованих на реалiзацiю прав i свобод людини i громадянина в межах власних (самоврядних) повноважень та окремих наданих державних повноважень; за формою мунщипальна влада - це прийняття i реалiзацiя правових акпв в порядку, передбаченому Конституцию i законами Укра'ни, а також нормативними актами мюцевого самоврядування [5, с. 17].
Розглядаючи мунщипальну та державну владу як двi системи публiчноi влади, О. Батанов звертае увагу на спшьш основи та подiбнi ознаки мюцевого самоврядування (мунiципальноi влади) та державноi влади та вказуе, що самоуправлшсью i державницькi начала iснують у спшьному руслi змiн соцiально-економiчних i полiтичних процесiв, синергетично переплiтаючись i синтезуючись в единий iнституцiонально-нормативний комплекс публiчноi влади [5, с. 17]. Разом з тим, на думку дослвдника, ключовою характеристикою мунiципальноi влади е й об'ектний склад -питання мюцевого значення, оскшьки легалiзацiя державою соцiальноi сфери дii мюцевого самоврядування е свiдченням визнання мюцевого самоврядування як виду публiчноi влади. Так, питаннями мюцевого значення О. Батанов пропонуе вважати и питання (справи), як випливають iз колективних iнтересiв мiсцевих жителiв - члетв ввдповвдно' територiальноi громади, вiднесенi Конститущею, законами Укра'ни та статутом територiальноi громади до предметiв вiдання мюцевого самоврядування, а також iншi питання, як не входять до компетенцй органiв державно' влади Укра'ни [5, с. 19].
Разом з тим, у контекст! розгляду питання функцш та повноважень мюцевого самоврядування потребуе розгляду й альтернативна позицм у сучаснш наущ конституцiйного права, яка передбачае критику громадiвськоi теорii як концептуально' основи реформ у сферi мiсцевого самоврядування та заперечення вде'' протиставлення державно' влади i мкцевого самоврядування. Так, один iз прихильниюв таких наукових поглядiв В. Борденюк зазначае, що у сучасному суспшьстш на всiх рiвнях його сощально'' органiзацii здебшьшого здiйснюеться не самоврядування, а звичайне управлшня, яке поеднуеться з окремими елементами самооргашзацй та саморегуляцй, у зв'язку з чим поняття „самоврядування" ввдображае лише певну автономто вiдповiдних соцiальних спшьнот та 'х органiв у вирiшеннi питань 'х життедiяльностi насамперед вiдносно держави, яка е формою самооргашзацй суспшьства [6, с. 9]. При цьому дослвдник пропонуе розглядати мюцеве самоврядування як ввдносно ввдокремлену частину державного управлшня, яке повинно пов'язуватися з дмльшстю не лише органiв державно' влади, а й оргашв мюцевого самоврядування, а вживаний в Основному Закот Укра'ни термiн "мюцеве самоврядування" - як умовну назву
демократично' системи державного управлшня на мюцях, що передбачае залучення громадян до управлшня державними справами на засадах ввдносно' самостiйностi в межах, визначених Конституцию i законами Укра'ни [6, с. 9].
У своему дослвдженш В. Борденюк формулюе тезу про необхвдшсть ввдмови вiд iдеi подшу публiчноi влади, единим носiем i джерелом яко' е народ, на державну владу та мунщипальну владу (владу територiальноi громади). На думку автора, така вдея не е продуктивною з огляду як на потреби вгтчизняного державотворення, так i на потреби розвитку мюцевого самоврядування. При цьому висловленi дослiдником уявлення про правову природу мюцевого самоврядування як форму демократично' децентралiзацii державно'' влади (державного управлшня) пов'язуються iз процесами збшьшення обсягу повноважень мюцевого самоврядування. Так, Б. Борденюк ввдстоюе позицiю про те, що за умов децентралiзацii влади змiнюеться не природа влади, а лише характер взаемозв'язюв мiж органами державно' влади та органами мюцевого самоврядування [1, с. 76]. Саме тому для характеристики справжньо' природи мюцевого самоврядування вихвдним е поняття децентралiзацii влади (державного управлшня), яке е найввдповвдшшим термшом для позначення вiдповiдного явища [1, с. 73].
У межах нашого дослiдження безумовно доречним видаеться розгляд мюцевого самоврядування саме як легитимного виду публiчноi влади, одтею з основ конституцiйного ладу i форми народовладдя та конституцiйного засобу обмеження державно' влади. Разом з тим, в контекст розгляду функцш та повноважень мюцевого самоврядування потрiбно виходити iз того, що мюцеве самоврядування та державна влада не повинш протиставлятися, оскшьки кожне iз цих явищ е формою реалiзацii народного суверенiтету та функцiонуе з метою забезпечення та гарантування прав та iнтересiв носм такого суверенитету. Саме тому взаемодiя мiсцевого самоврядування та державно' влади повинна ввдбуватися ввдповщно до конституцiйно-правових засад оргашзацй публiчно'' влади в Укра'ш, з урахуванням полiтики децентралiзацii й деконцентрацй влади, едностi територiальноi основи й чгткого розмежування предметiв вiдання. Як слушно зазначае О. Батанов, ефективну модель взаемоввдносин державно'' влади та мюцевого самоврядування в контекстi становлення об'ектно' основи мунiципальноi влади можна побудувати лише за умови чггкого розподшу функцiй: органи державно' влади виршують питання державного значення, населення та громадськ шститути виршують питання громадського характеру [5, с. 20].
Розгляд мкцевого самоврядування як ввдокремленого вГд державно' влади мехашзму не повинен заперечувати управлшського характеру його дГяльносл як частини сощального управлшня, оскшьки мГсцеве самоврядування розглядаеться як управлшська органГзац1я Гз забезпечення життедмльностГ населення вГдповГдно до державних сощальних стандартГв Г загального полГтичного курсу оргашв державно' влади. На таку особливкть мГсцевого самоврядування свого часу звернув увагу КонституцГйний Суд Укра'ни у справГ за конституцГйним поданням Вищого адмшГстративного суду Укра'ни щодо офщшного тлумачення положень частини першо' статтГ 143 КонституцГ' Укра'ни, пунктГв „а", „б", „в", „г" статп 12 Земельного кодексу Укра'ни, пункту 1 частини першо' статп 17 Кодексу адмшГстративного судочинства Укра'ни. Так, у п. 3. мотивувально' частини Ршення КонституцГйного Суду Укра'ни вГд 1 квГтня 2010 року визначено, що органи мГсцевого самоврядування при виршенш питань мГсцевого значення, ввднесених КонституцГею Укра'ни та законами Укра'ни до 'хньо' компетенцГ', е суб'ектами владних повноважень, яю виконують владш управлГнськГ функцГ', зокрема нормотворчу, координацшну, дозвгльну, реестрацГйну, розпорядчу [7].
Висновки. Визначет науковГ позицГ' стосовно змГсту мГсцевого самоврядування як форми реалГзаци народного суверенГтету мають ключове значення для розгляду питання мГсцевого значення як об'ектно' складово' мГсцевого самоврядування. Саме з таких позицш можлива критика тдходГв вГтчизняного законодавства до врегулювання функцш та повноважень мГсцевого самоврядування. Варто погодитись Гз тим, що в Укра'ш вГдбулося лише конституцшно-декларативне визнання наявностГ питань мГсцевого значення у виглядГ встановлення принципу регулювання повноважень оргашв мГсцевого самоврядування за схемою "дозволено лише те, що
передбачено законом", адже мкцеве самоврядування в Укра'ш може здiйснюватися лише в рамках Конституци та законiв Украши. Разом з тим, питання мюцевого значення як базовий об'ект мунщипально' влади потребуе конституцiйно-правовоï фiксацiï за принципом „дозволено все, що прямо не заборонено законом".
1. Борденюк В. I. Окремг аспекти наукового забезпечення мгсцевого самоврядування в УкраШ / В. I. Борденюк // Юридична наука. - 2011. - № 1. - С. 71 - 78. 2. Конституция Украти. Науково-практичний коментар / редкол.: В. Я. Тацш, О. В. Петришин, Ю. Г. Барабаш та т.; Национальна академгя правових наук Украти. - 2-ге вид., перероб. i доп. - Х. : Право, 2011. - 1128 с. 3. Щебетун I. С. Органiзацiйно-правовi гаранти мюцевого самоврядування в УкраШ: автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.02/I.C. Щебетун; Нац. юрид. акад. Украти iм. Я. Мудрого. -Х., 2002. - 20 с. 4. Любченко П. М. Мюцеве самоврядування в системi iнститутiв громадського сустльства: конституцшно-правовий аспект: автореф. дис... д-ра юрид. наук: 12.00.02 /П. М. Любченко ; Нац. юрид. акад. Украти iм. Я. Мудрого. - Х, 2008. - 40 с. 5. Батанов О. В. Мунщипальна влада в УкраШ: конституцiйно-правовi проблеми оргатзаци та функцюнування: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.02 / О. В. Батанов ; НАН Украти ; Ы-т держави i права iм. В. М. Корецького. -К., 2011. - 34 с. 6. Борденюк В. I. Спiввiдношення мюцевого самоврядування та державного управлтня: конституцiйно-правовi аспекти: автореф. дис... д-ра юрид. наук: 12.00.02 / В. I. Борденюк ; Ыститут законодавства Верховноï Ради Украти. - К., 2009. - 39 с. 7. Ршення Конституцшного Суду Украти вiд 1 квтня 2010 року № 10-рп/2010 (справа за конституцшним поданням Вищого адмШстративного суду Украти щодо офщшного тлумачення положень частини першоï статтi 143 Конституци Украти, пунктiв „а", „б", „в", „г" статтi 12 Земельного кодексу Украти, пункту 1 частини першог статтi 17 Кодексу адмтстративного судочинства Украти) // Офщтний вюник Украти. - 2010. - № 27. - Ст. 1069.
