CC BY
108
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К АНАЛИЗУ ВЛИЯНИЯ МИГРАЦИИ НА ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ
УДК 325.14
Социально-экономические и политические перемены, произошедшие в мире за последние годы, актуализировали целый ряд процессов, характеризуемых сегодня как неотъемлемые составляющие феномена глобализации. Одним из таких процессов является интенсификация международных миграций населения. Эмиграционные и иммиграционные тренды оказались в центре внимания в силу значимости и масштабов их непосредственного и опосредованного влияния на политическую, экономическую и социально-культурную жизнь как стран, продуцирующих эмиграционные потоки, так и стран, принимающих иммиграционные потоки. Будучи явлением комплексным и крупномасштабным, иммиграция не может не быть объектом политического контроля и управления, а значит, политические процессы в принимающих странах с неизбежностью связаны с широким кругом проблем, связанных с иммиграцией, а иммигранты, в свою очередь сами становятся активными участниками политической жизни.
Многочисленные демографические исследования и составленные на их основании прогнозы свидетельствуют о том, что в целом население планеты увеличивается, но неравномерно. Пропорции прироста населения по странам и регионам мира носят несбалансированный характер, что становится причиной избыточного демографического давления в одних регионах и демографического вакуума - в других. Ситуация осложняется и крайне неравномерным экономическим развитием разных регионов, и нередко оказывается так, что экономически нестабильная ситуация в стране дополняется высоким уровнем фертильности, что естественным образом приводит к интенсификации эмиграции из данной страны в экономически более стабильные государства. Страны же с высоким уровнем экономического развития, согласно статистике, как правило, сталкиваются с проблемой более или менее значительного сокращения рождаемости, парал-
А. С. ЧЕСНОКОВ
лельно с довольно высокими объёмами иммиграционных потоков. Таким образом, перед принимающими иммигрантов странами встаёт целый комплекс проблем, связанный с экономическим обеспечением вновь прибывающих людей, их интеграцией в новые социальные и политические условия. Особое значение приобретают проблемы толерантности (прежде всего, национальной и религиозной), соблюдения прав человека и обеспечения национальной безопасности. Появляются новые феномены социально-политической жизни, связанные с присутствием в стране иммигрантов: районы компактного проживания иммигрантов определенной национальности, партии с антииммигрантскими программами и избирательными платформами, появление «этнических» сфер занятости в легальной и «теневой» экономике, введение билингвализма в образовательных учреждениях и местах общественного пользования и т.п.
Очевидно, что политический процесс представляет собой динамичное взаимодействие множества акторов: со стороны гражданского общества - иммигрантов и их сообществ, диаспор, движений и организаций в защиту прав и свобод иммигрантов (в том числе беженцев и вынужденных переселенцев), движений, выступающих против иммиграции и иммигрантов, а также политических партий. Со стороны государства - законодательных, исполнительных и судебных органов на всех уровнях организации власти. Таким образом, очевидно, что акторы, принимающие участие в политических процессах, могут носить как индивидуальный, так и групповой характер, а также быть институционализированными и не-институционализированными.
Во многих странах мира к важнейшим факторам социальной среды, оказывающим прямое или косвенное воздействие на течение и результаты политических процессов, несомненно, относится иммиграция. Иммиграция может воздействовать на политические про-
цессы напрямую, т.е., иммигранты как индивидуально, так и коллективно, представляя собой элементы гражданского общества, могут становиться непосредственными акторами политических процессов. Государственные институты, непосредственно регулируя иммиграционные процессы, создают законодательное поле, разрабатывают государственную стратегию для управления миграционными потоками, а также производят имплементацию разработанных и установленных норм в отношении иммиграции. Косвенное воздействие иммиграции, происходящее параллельно с прямым, проявляется в том, что данные об иммиграционных процессах так или иначе отражаются в общественном мнении в виде стереотипов или общих мнений, либо могут трактоваться различными политическими силами сообразно их политическим целям и интересам.
Важно иметь в виду, что разные по динамике, направленности и характеру виды политических процессов могут происходить в той или иной стране одновременно. Например, наряду с тенденциями демократизации во внутренней политике, утверждением примата прав человека и мультикультурализма в социально-политической жизни в сферу иммиграционного регулирования и правоохранительной деятельности могут активно внедряться ограничительные и запретительные практики.
Социально-политическая активность иммигрантов и их сообществ несомненно является фактором, оказывающим существенное влияние на политические процессы в странах прибытия. В то же время потенциал значимости иммиграционного фактора неоднозначен и зависит в каждом конкретном случае от степени групповой сплоченности иммигрантов и их приверженности культуре и традициям страны выбытия; от организованности, ресурсного обеспечения и влиятельности иммигрантских общин, ассоциаций, объединений и партий; готовности иммигрантов отстаивать свои индивидуальные и групповые интересы; способов, избираемых иммигрантами для артикуляции и защиты этих интересов и степени конвенцио-нальности, легальности и официальности предпринимаемых ими действий. Ключевой характеристикой политического процесса является переход от одной расстановки и соотношения сил на политической сцене к другой, от одного баланса и равновесия сил через его нарушение (дисбаланс) к новому равновесию. Таким образом, иммиграционный фактор в ряде случаев может рассматриваться как катализатор дисбаланса и последующего витка развития политического процесса.
Трансформации политических процессов связаны со сложными взаимодействиями государственных и негосударственных институтов, групп и индивидов. Однако именно «государственное управление, связанное с разработкой государственной стратегии и проведением повседневной публичной политики, занимает ключевое место в структуре политического процесса». Государственное воздействие, распространяясь в целом на гражданское общество, подразделяется на конкретные направления (политики) в зависимости от так или иначе структурированных социальных объектов: классов, групп, слоев и т.п. Поэтому, например, существует молодежная, демографическая, национальная политика. Поскольку иммигранты также выступают отдельной социальной группой в рамках гражданского общества, то неизбежно существование и иммиграционной политики.
Иммиграция является одним из многих феноменов, которые составляют социальную (внешнюю) среду политической системы и оказывают непосредственное влияние на процессы, проходящие в её рамках. Таким образом, иммигранты и их сообщества в виде относительно изолированных компактных поселений (гетто), политических движений и партий, культурных и профессиональных организаций и объединений, криминальных групп, и т.п. могут являться как самостоятельными акторами политического процесса, так и оказывать опосредованное влияние на политические процессы в странах прибытия, будучи фактором социальной среды.
По замечанию Е.Ю. Мелешкиной [1], «от степени институциализации политической деятельности зависит не только достижение конкретных целей (оно, как правило, тем эффективнее, чем выше степень институциализации), но и воспроизводимость, повторяемость, регулярность каких-либо политических отношений, их закрепление в правилах и нормах». Потребностью в институционализации деятельности для повышения ее эффективности может быть объяснен феномен геттоизации (создания относительно изолированных национально-территориальных общин), обычно воспроизводимый иммигрантами в странах прибытия. Институциональное объяснение дополняет традиционное психологическое объяснение такого поведения иммигрантов, заключающееся в констатации потребности в групповой идентификации и аффилиации.
Участие иммигрантов, их сообществ и групп в политической жизни принимающего общества весьма различается по степени актив-
ности, но в целом является ограниченным ввиду отсутствия у иммигрантов (по крайней мере, в течение определенного периода) статуса гражданина принимающей страны. Однако, будучи одним из наиболее значительных факторов социальной среды, они косвенно влияют на многие текущие политические процессы в принимающих странах, чем, несомненно, воздействуют и на трансформацию политической системы в целом.
Обратимся теперь к более подробному рассмотрению феномена иммиграции и определению характера ее причин и аспектов влияния на политические процессы.
Термином «миграция» обозначаются перемещения людей, связанные, как правило, со сменой места жительства. Подразделяется миграция на безвозвратную (с окончательной сменой постоянного места жительства) и временную (переселение на достаточно длительный, но ограниченный срок). Сезонная (перемещение в определенные периоды года) и маятниковая (регулярные поездки к месту работы за пределы места постоянного жительства) миграции обычно понимаются как разновидности временной миграции.
Прежде всего, необходимо развести понятия внутренней и внешней миграции: под первым принято понимать имеющее социально-экономическое, демографическое и политическое значение внутригосударственного территориального перемещения населения, постоянно проживающего в данной стране. Под вторым же следует понимать всю совокупность перемещений, совершаемых людьми между странами мира и оказывающих прямое или опосредованное влияние на социально-экономические, демографические, культурные и политические трансформации как регионального, так и глобального характера. Поскольку в данной статье речь идет о международной миграции, следует остановиться на ее рассмотрении более подробно. Внешняя миграция состоит из двух составляющих: эмиграции и иммиграции. Иммиграцию в контексте данного исследования следует определить как въезд граждан одного государства (или лиц без гражданства) на территорию другого государства на постоянное или временное место жительства. Причем категория въезда может в ряде случаев отличаться от правового статуса, приобретаемого в дальнейшем иммигрантом в принимающей стране.
Для удобства анализа миграционные процессы принято подразделять на типы. Одна из возможных типологий такова [2]: первый тип -миграция, порожденная процессами деколо-
низации в странах Третьего мира. Этот тип миграций проявляется в широком миграционном движении коренного населения развивающихся стран в европейские страны, бывшие некогда метрополиями, а теперь установившие льготный иммиграционный режим для жителей своих бывших колоний. Именно поэтому Великобритания стала принимать в последние десятилетия значительный поток иммигрантов из Индии и Пакистана, Италия - из Эфиопии, Нидерланды - из Индонезии и Суринама, Португалия - из Мозамбика и Анголы, Франция -из Алжира и Марокко. Второй тип - «этническая» миграция, проявляющаяся в процессах репатриации представителей какого-либо этноса из страны, где они родились (куда переехали или были перемещены), в страну государственного самоопределения своей этнической группы. В первую очередь это касается репатриационного движения этнических немцев в Германию, этнических евреев - в Израиль, этнических русских в Россию. Третий тип миграций - экономическая. Она связана со сложившейся в 1950-е гг. практикой привлечения западноевропейскими государствами трудовых иммигрантов для восстановления разрушенной войной промышленности. В более широком смысле под экономической миграцией понимается трудовая (в том числе сезонная) миграция из бедных и беднейших стран в богатые. Четвертый тип - вынужденная миграция. Порождается таковая, как правило, политическими, религиозными или этническими преследованиями; стихийными бедствиями; либо развертыванием в стране военных действий. Следует отметить, что все выделенные типы носят «чистый» характер и, объясняя реальные миграционные процессы в мире, постоянно можно наблюдать наложение и перекрещивание этих типов.
Под иммиграционным потоком следует понимать общее количество иммигрантов, прибывающее в страну вне зависимости от целей и мотивов их приезда. Однако, в исследовательских целях, иммиграционный поток принято разделять на группы с тем, чтобы полноценно и всесторонне проанализировать отдельные его составляющие и составить на их основании общую картину. Такими группами, например, могут быть: категории въезда иммигранта и получаемого им впоследствии статуса расового, этнического происхождения и вероисповедания, а также по профессионально-образовательным характеристикам иммигранта.
Иммиграция, будучи одним из важнейших факторов социальной среды, своими тем-
пами, масштабами, этнической и культурно-религиозной диверсифицированностью потока оказывает как прямое, так и опосредованное влияние на складывание системы государственных органов, ответственных за контроль и регулирование иммиграции в принимающих странах. Кроме того, иммиграция оказывает влияние на эволюцию институтов гражданского общества, связанных с самоорганизацией иммигрантов и развитием организаций по защите прав иммигрантов различных категорий.
Протекание политических процессов в странах, находящихся под воздействием интенсивных иммиграционных трендов, имеет достаточно сложный и неоднозначный характер, потому что социально-политические и экономические трансформации, порождаемые иммиграцией, носят комплексный характер, воздействующий на всю социальную и политическую систему в целом. В этих условиях адекватное предвидение последствий политических решений и изменений является одним из главных залогов построения эффективной стратегии и тактики поведения для всех политических акторов. Именно поэтому политический анализ зачастую концентрируется на выработке инструментария для процесса принятия и реализации политических решений и анализе уже принятых решений, оформленных документально и имеющих юридическую силу.
Исходя из вышесказанного, отметим, что иммиграция является фактором, инициирующим (и влияющим на) политические процессы, касающиеся регулирования и управления иммиграционными потоками, причем инициаторами (акторами) политических процессов в принимающих странах могут являться как сами иммигранты и их сообщества, так и институты и структуры гражданского общества и государства. Основным содержанием политического процесса, так или иначе связанным с иммиграцией, является целый комплекс политических решений, процедур и мер. Во-первых, это оформление государственного политического курса или долговременной стратегии в отношении иммиграции; во-вторых, это разработка и имплементация законодательства в иммиграционной сфере в соответствии с заранее установленными государством стратегическими целями и задачами в этой области; в-третьих, это собственно деятельность институтов государственной власти, направленная на осуществление поставленных целей и задач; в-четвертых, это контроль и мониторинг действий власти со стороны институтов гражданского общества (в том числе со стороны самих иммигрантских сообществ), а также деятель-
ность этих институтов, связанная с защитой прав иммигрантов путем оказания им помощи различного рода и лоббированием интересов иммигрантов во властных структурах. При этом в круг основной проблематики политических процессов, связанных с иммиграцией, входят такие проблемы, как экономическая эффективность иммиграции, этнокультурный конфликт иммигрантов и местного населения принимающих стран, защита прав и свобод иммигрантов, адаптация и/или ассимиляция иммигрантов в принимающих странах.
Иммиграционная политика, являющаяся одной из результирующих политического процесса, традиционно понимается как государственная политика по отношению к принятию иностранцев (граждан других стран или лиц без гражданства), намеревающихся остаться в стране на постоянное или временное место жительства. Поэтому иммиграционная политика состоит из следующих компонентов:
• Принятые правительством страны официальные государственные стратегии и/или концепции относительно понимания значения и роли иммиграции для развития данной страны.
• Национальное законодательство в сфере управления и регулирования иммиграционными процессами (которое, как правило, включает в себя законодательство о натурализации и гражданстве, критериях адмиссии, а также условиях и правилах временного пребывания иностранцев на территории страны, правилах предоставления убежища и статуса беженца, условиях отказа в пребывании на территории страны и механизмах депортации и реадмиссии).
• Система государственных органов и институтов, отвечающих за последовательное проведение предусматриваемых концепциями и законодательством мер в сфере иммиграции.
Специфика иммиграционной политики, в отличие от многих других видов внутригосударственной политики, заключается в том, что её объектом являются лица, проживающие на территории страны и участвующие в социально-экономической жизни страны, но не имеющие ни права, ни возможности легально повлиять на окончательно принимаемые государством решения в этой сфере.
Резюмируя вышесказанное, отметим, что иммиграционная политика с необходимостью включает в себя следующие составляющие [3]: превентивную политику, подразумевающую сотрудничество принимающей иммигрантов
страны со страной их выбытия, международными и негосударственными организациями. Иными словами, задача этой политики заключается в воздействии на иммиграционный поток еще до того, как он достигнет границ страны прибытия. Политику адмиссии (приема иммигрантов), т. е. определения и законодательного закрепления различных иммиграционных категорий и селективных критериев, с помощью которых в дальнейшем осуществляется управление иммиграционным потоком. Считается, что политика адмиссии должна включать в себя элемент планирования. Политику контроля, направленную на создание эффективного управления иммиграционными потоками, особенно на границах, и противостояния нелегальной иммиграции. Как правило, это делается через введение в политику контроля рестриктивных элементов. Политику интеграции, ориентированную на создание эффективных социальных, культурных, политических и экономических условий для интеграции легальных иммигрантов, уже обосновавшихся в стране въезда. Сюда входит и мультикультуралистская установка на создание в стране приема иммигрантов обстановки этнической и конфессиональной толерантности, и обеспечение иммигрантам доступа к системе социального обеспечения, здравоохранения, образования. Поощрение иммигрантов к активному участию в политической жизни на локальном уровне, наконец, защита трудовых прав иммигрантов.
Содержательное наполнение иммиграционной политики конкретной страны зависит от целого ряда гипотез, которыми руководствуются разработчики стратегической линии этой политики, а также от контекстуальных факторов, прямо или косвенно воздействующих на всех участников политических процессов в принимающих иммигрантов странах. Среди гипотез следует отметить следующие дилеммы, ответ на которые предопределяет содержание иммиграционной политики и то, будет ли она либеральной или же рестриктивной. Во-первых, это дилемма структуры иммиграции -является ли она процессом массовым или индивидуальным? Во-вторых, это дилемма продолжительности иммиграции - является ли она процессом перманентным или временным? На-
конец, в-третьих, это дилемма характера протекания миграционных процессов - являются ли они прогрессирующими, регрессирующими или носят цикличный характер [4]? Что касается контекстуальных факторов оформления иммиграционной политики, то основными следует признать следующие: группу исторических факторов, состоящую из традиций политической культуры данной страны. Под этим подразумевается то, что политические установки относительно иммиграции будут различаться в странах, имевших длительный опыт управления иммиграционными потоками, и странах, не имевших такого опыта, но сталкивающихся с возрастающими иммиграционными потоками. К факторам, связанным с политической культурой, относят идеологические и морально-религиозные ценности, господствующие в принимающей иммигрантов стране. В этом смысле можно проводить сравнение государств, где доминируют (или декларируются как доминирующие) мусульманские и христианские ценности или сравнительный анализ функционирования иммиграционной системы в условиях авторитарных, тоталитарных и демократических режимов правления. Группа экономических факторов связана с обуславливающим влиянием на иммиграционную политику таких сфер, как состояние рынка труда, демографическое развитие и финансовая состоятельность принимающей страны. Таким образом, устанавливается взаимосвязь между «старением» нации, безработицей, высокими налогами на содержание государственной системы социального обеспечения и степенью либе-ральности/рестриктивности иммиграционной политики. Группа социальных факторов имеет отношение к готовности и способности общества принимающей страны ассимилировать прибывающих иммигрантов, а также готовности самих иммигрантов к интеграции. Поэтому речь здесь идет не только о взаимной толерантности как потенциале мультикультура-лизма, но и готовности к компромиссам как со стороны иммигрантов и их сообществ, так и со стороны местного населения. Определенное значение в степени влиятельности всех групп контекстуальных факторов на политические процессы имеет также степень концентрации иммигрантов в принимающей стране.
1. Политический процесс: основные аспекты и способы анализа: Сборник учебных материалов. Под ред. Е.Ю. Мелешкиной. М.: Изд-во «Весь мир», 2001. 304 с.
2. Kaya B. The Changing Face of Europe - Population Flows in the 20th century. Strasbourg: Council of Europe, 2002. P. 25-31.
3. Hailbronner K. et.al. Immigration Admissions. Oxford University Press, 1997. P. 53-75.
4. Luciani G. Migration Policies in Europe and in the United States. New York, 1993. P. 2-6.
