CC BY
163
98
ТВОРЧЕСТВО МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
Акобиров С. О.
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Аннотация. В статье рассматриваются теоретико-методологические аспекты государственно-частного партнерства, выявлено его социально-экономическое содержание, выработан авторский подход к формированию терминологии в этой области.
Ключевые слова. Государственно-частное партнерство, государственное регулирование экономики, государственный сектор, частный сектор.
Akobirov S.O.
THEORETICAL AND METHODOLOGICAL BASIS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP
Abstract. The article discusses the theoretical and methodological foundations of the public-private partnership (PPP), revealed the socio-economic content of the PPP, proposed author definition of PPP.
Keywords. Public-private partnership, government regulation, the public sector, the private sector.
У У У
В последние годы во многих странах мира происходят кардинальные изменения в социальнозначимых отраслях экономики, что актуализирует вопрос привлечения долгосрочных инвестиций и соответствующих компетенций управления крупными проектами. Взаимодействие государства и бизнеса в решении актуальных экономических задач все чаще происходит в форме передачи государством в частную собственность объектов инфраструктуры на среднесрочное и долгосрочное владение и пользование. При этом государство оставляет за собой право регулирования и контроля. Характер данного партнерства вызван тем, что, с одной стороны, предприятия некоторых отраслей не могут быть приватизированы по причине их стратегической и социально-политической значимости, но, с другой стороны, у государства не всегда достаточно денежных средств на обеспечение их работы.
Для разрешения данного противоречия в зарубежных странах стала реализовываться такая форма экономических отношений государства и бизнеса, как государственно-частное партнерство (ГЧП). Впервые в современном понимании ГЧП появляется в Великобритании в 1992 г. Правительство объявило о новой концепции управления государственной собственностью в рамках инициативы частного финансирования (Private Finance Initiative - PFI). Основная идея здесь заключается в передаче частно-
ГРНТИ 82.33.17 © Акобиров С.О., 2015
Сардор Одилович Акобиров - аспирант кафедры экономической теории и экономической политики Санкт-Петербургского государственного экономического университета.
Контактные данные для связи с автором: 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21 (Russia, St. Petersburg, Sadovaya str., 21). E-mail: [email protected].
Публикуется по рекомендации д-ра экон. наук, проф. Л. А. Миэринь.
Статья поступила в редакцию 18.09.2015 г.
Для ссылок: Акобиров С.О. Теоретико-методологические основы механизма государственно-частного партнерства // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2015. № 5 (95). С. 98-102.
ТВОРЧЕСТВО МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
99
му бизнесу функции финансирования строительства, а также эксплуатации, реконструкции и управления государственными объектами производственной и социальной инфраструктуры [15]. Причины актуализации института ГЧП в XXI в. связаны с рядом обстоятельств. Во-первых, во многих странах наблюдается недостаток средств на развитие социально-значимых (преимущественно инфраструктурных) проектов в экономике. Во-вторых, качество предоставления государственных услуг находится на низком уровне, что снижает качество государственной работы и усиливает социальное напряжения в обществе. В-третьих, в силу вышеописанных двух факторов, пополнение бюджетов невозможно за счет повышения налогов, что обуславливает поиск внебюджетных инвестиционных средств.
За годы становления и развития данного института, «ГЧП зарекомендовало себя как эффективный механизм взаимодействия государства и частного капитала при реализации крупных общественно значимых инвестиционных программ и проектов в сфере природопользования, жилищнокоммунального хозяйства, общественного транспорта, сельского и лесного хозяйства, электроэнергетики и др.» [9] Несмотря на значительное число работ по ГЧП, в научной среде не сложилось единого определения данной категории и устойчивого единства по базовым аспектам терминологии института ГЧП. Проведенный обзор зарубежной и российской литературы показал наличие различных подходов к определению понятия ГЧП. Так, Всемирный Банк определяет ГЧП как «соглашение между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемых с целью привлечения дополнительных инвестиций и как средство повышения бюджетного финансирования» [12]. В Практическом руководстве ООН дается следующее определение ГЧП - обеспечение финансирования, планирования, реализации и эксплуатации объектов, производств и предоставления услуг государственного сектора. В «Зеленой книге о государственно-частных партнерствах и местном законодательстве о государственных контрактах и концессиях» для стран ЕС, ГЧП определяется как «форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнесом, основной целью которой является обеспечение финансирования, сооружения, реконструкции, управления и содержания объектов инфраструктуры или предоставления услуг» [11].
Термин «государственно-частное партнерство» в научной и практической среде часто используется в разных вариациях. В российской литературе можно встретить такие варианты, использующиеся как синонимы: государственно-частное партнерство, частно-государственное партнерство, партнерство государства и частного сектора, частно-общественное партнерство, частно-государственная кооперация, публично-частное партнерство, общественно-частное партнерство. При едином и однозначном признании значимости ГЧП, как важнейшего института развития экономики, до сих пор не сложилось единого определения института ГЧП. Таким образом, важно разобраться в понятийном аппарате терминологии ГЧП, выявить его социально-экономическое содержание и выработать авторское определение ГЧП.
Касательно вариаций использования различных терминов, по мнению автора, следует придерживаться терминологии, близкой к оригиналу (Public-Private Partnership), и использовать термин «государственно-частное партнерство»(ГЧП) в силу следующих причин: (1) государство практически всегда является инициатором проектов ГЧП и их главным действующим лицом; (2) предметом ГЧП, в основном, является государственная собственность, что обуславливает доминантное положение государства на начальном этапе; (3) в системе ГЧП отношения партнеров строятся на принципах равенства; однако, в процессе реализации ГЧП, если частный бизнес выступает в качестве партнера, то государство, помимо статуса партнера, выступает также в качестве выразителя интегрального интереса общества.
В рамках странового анализа определения сущности ГЧП, обратимся к следующим странам с успешной историей имплементации механизма ГЧП в экономике: Великобритания, Ирландия, Канада и США.
1. В Великобритании ГЧП определяется «как ключевой элемент стратегии правительства по обеспечению высококачественного коммунального обслуживания и повышению конкурентоспособности страны. Государственно-частные партнерства имеют широкий диапазон бизнес-структур и форм товарищества: от «частной финансовой инициативы» до совместных предприятий и концессий, аутсорсинга, продажи части акций в принадлежащих государству объектах коммерческой деятельности» [13].
2. В Ирландии под ГЧП понимается «сотрудничество государственного и частного секторов в целях реализации конкретного проекта или оказания услуг социального характера населению, обязанность предоставления которых возлагается на государственный сектор» [5].
3. В Канаде ГЧП представляет собой совместную деятельность государственного и частного секторов, построенную на опыте каждого партнера и возможности обеспечения каждым из них эффек-
100
Акобиров С. О.
тивности партнерства, для обеспечения общественных потребностей за счет распределения ресурсов, рисков и выгод.
4. В США под ГЧП понимается «закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней определенным образом участвовать в государственной собственности в большей степени по сравнению с существующей практикой... Термин ГЧП определяет широкий спектр отношений в диапазоне от относительно простых контрактов, по которым частная компания принимает на себя определенные риски и соглашается на систему штрафных санкций, до комплексных, технически сложных проектов, включающих строительство, модернизацию, эксплуатацию объектов и управление ими» [14].
Таким образом, необходимо сделать вывод о существенном различии понятия ГЧП в зависимости от национальных особенностей рыночных отношений и их зрелости, которые оказывают влияние на формирования данного понятия. Крупные консалтинговые компании дают свои определения ГЧП. Консалтинговая компания Дэлойт (Deloitte) определила ГЧП как «соглашение на контрактной основе, которое заключается между правительственным агентством и частной компанией, которое дает право частной стороне участвовать в большем объеме в предоставлении общественных услуг и общественном производстве» (цит. по [3]). В Прайсвотерхаус Куперс (Pricewaterhouse Coopers) под ГЧП подразумевают сделку, которая предполагает общую деятельность государственного и частного сектора в целях, являющихся на данный момент для них общими.
Проведенный анализ российской научной литературы выявил значимые работы ряда ученых (см. табл.), которые дают понятию ГЧП различные содержательные трактовки. Для выработки авторского определения ГЧП, необходимо изначально выявить его социально-экономическое содержание. С учетом сложности и многоаспектности ГЧП, при рассмотрении его содержания вначале определим цели и задачи как государства, так и бизнеса, и их роль в экономике. Роль государства в экономике и его функции в настоящий момент являются важнейшей общеметодологической проблемой. Роль государства в экономике складывается в зависимости от используемой, в качестве базового направления, экономической концепции формирования хозяйственной системы. В настоящий момент можно выделить два крайних подхода: неокейнсианство и неоклассическая модель (в современной трактовке «монетаристская»).
Подходы к определению термина «ГЧП» российскими авторами
Таблица
Автор, источник Экономическое содержание
В.Г. Варнавский [1] ГЧП - это стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг
Е.А. Дынин [6] ГЧП - это объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т.д.
В. А. Кабашкин [8] ГЧП - привлечение частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций
М.В. Вилисов [2] ГЧП - это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления
В.Н. Мочальников [10] ГЧП рассматривается как альтернатива приватизации, т.е. процессу преобразования собственности посредством передачи государственной (муниципальной) собственности в частные руки. Так, механизм ГЧП традиционно применяется в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, но на развитие которых у государства отсутствуют средства или их недостаточно (жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт и др.)
Н.А. Игнатюк [7] ГЧП - это вид сотрудничества органов публичной власти с субъектами негосударственного управления, осуществляемый на основе объединения ресурсов, средств, собственности, усилий или потенциала и направленный на реализацию государственной политики, удовлетворение общественных потребностей, создание общественно значимых объектов или защиты социальных, трудовых и иных прав граждан
ТВОРЧЕСТВО МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
101
Первый подход базируется на расширении государственного вмешательства в экономику. Второй подход в качестве исходного положения принимает последовательное сокращение методов государственного регулирования и акцентирует внимание на саморегулирующей функции рынка. Автор полагает, что рынок без государственного вмешательства не может справиться с регулированием в условиях сложных экономических проблем и углубления взаимодействия хозяйствующих субъектов. Экономический кризис 2008-2009 гг. и его последствия показали, что превалирующая роль государства в экономике абсолютна и следует исходить не из концепции «государство vs рынок (частный сектор)», а необходим акцент на концепции «государство + рынок».
Автор убежден, что роль государства в экономике, и в целом в жизни общества, важна не только в период кризисов и потрясений, но и в обычных условиях. Как показывает мировая практика, государство вмешивается в экономику не только из-за появления кризисных явлений, но также исходя из общегосударственных интересов в целях формирования сильной национальной экономики в мировой конкурентной борьбе. Курс активного сочетания государственных регуляторов и рыночных механизмов показал свою состоятельность в «рейганомике», «тэтчеризме», в Китае, Вьетнаме и ряде других стран. Рыночная система с доминирующей ролью частного сектора в большей степени ориентирована на богатство, чем на прогресс. Как показывает практика экономических реформ во многих странах СНГ в период 1990-2000 гг., главные тезисы либеральной школы: «минимальная роль государства в экономике» и идеализация «саморегулирующегося рыночного механизма», показали свою несостоятельность.
В экономической науке известен закон А. Вагнера о том, что по мере экономического развития в обществе возрастает доля государственных расходов [4]. Данное положение незаслуженно предается забвению, хотя оно подтверждается на примере ряда стран «догоняющего развития». Следовательно, многие страны СНГ, находясь в положении «догоняющего развития» или фокусируясь на «опережающее развитие», не могут обходиться без сильной роли государства в экономике и активного государственного дирижизма. С другой стороны, акцент на активную роль государства не означает умаления роли рыночных механизмов и свойств частного сектора. Частный сектор обладает своеобразными и отличными от государства свойствами, которые выражаются в мобильности и эффективности использования материальных и нематериальных ресурсов. Важно констатировать ошибочность и недопустимость односторонней абсолютизации рыночных механизмов, либо наоборот.
Рассматривая роль государства в системе ГЧП, необходимо отметить, что государство выступает не только в качестве партнера, но также в качестве выразителя интегрального интереса общества. Считаем, что ГЧП следует рассматривать не как один из инструментов контрактных отношений между государством и бизнесом, а следует исходить из института отношений, механизм которого обеспечивает положительные экстерналии для экономики. ГЧП имеет существенные отличия от государственного регулирования. Во-первых, ГЧП предполагает более широкое участие государства в проекте как с функциями контроля и регулирования, так и с иными функциями, обеспечивающими большую свободу сторонам партнерства. Во-вторых, субъекты ГЧП участвуют в проекте на добровольной основе и на базе принципа институционального равенства, в отличие от государственного регулирования экономики.
Формирование института ГЧП ведет к необходимости переосмысления широко известной теории факторов производства. В рамках данной системы отношений, классическая теория трех факторов производства (земля, труд, капитал) дополняется четвертым и пятым фактором: предпринимательской способностью бизнеса и организационной способностью государства. Таким образом, совокупность эффективных факторов производства на макроуровне позволяет обеспечить стабильность модели «общество-государство-бизнес». В силу того, что в рамках ГЧП государство выступает также в качестве выразителя интегрального интереса общества, в процессе партнерства наблюдается неявное доминирование общественных интересов. Именно общество выступает в качестве основного заказчика благ, производимых системой ГЧП.
Выделим основные признаки ГЧП: институциональное равенство участников партнерства; система перераспределения рисков между участниками ГЧП; наличие общих и параллельных интересов участников; получение синергетического эффекта и возникновение положительных экстерналий. Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что под ГЧП следует понимать экономическую концепцию, базирующуюся на институциональном механизме взаимодействия государственного и частного сек-
102
Акобиров С. О.
тора путем объединения совместных ресурсов и перераспределения рисков в рамках удовлетворения интегральных интересов общества и реализации социально-экономической политики. На наш взгляд, данное авторское определение охватывает весь спектр вариантов ГЧП.
В заключение отметим, что ГЧП имеет важное значение для экономики страны за счет улучшения качества предоставляемых общественных благ. Следовательно, успешное функционирование института ГЧП позволит в полной мере реализовать новые источники роста экономики и содействовать решению стратегических социально-экономических задач.
ЛИТЕРАТУРА
1. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки. 2004. № 6.
2. ВилисовМ.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект // Власть. 2006. № 7.
3. Волкова Е.М. Совершенствование механизма государственно-частного партнерства при реализации социально-значимых проектов. Дис. ... канд. экон. наук. М., 2013.
4. Гневко В.А. Формирование новых экономических отношений в России: государственные и рыночные механизмы регулирования. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургской академии управления и экономики, 2008.
5. Государственно-частные партнерства - новая форма взаимодействия государственного и частного секторов в финансировании инфраструктурных и социальных проектов. М.: Посольство Великобритании, 2003.
6. Дынин Е.А. Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве // Общество и экономика. 2007. № 5-6.
7. Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство в Российской Федерации / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.: Эксмо, 2009.
8. Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М.: МИЦ, 2010.
9. Маховикова Г.А., Ефимова Н.Ф. Государственно-частное партнерство: теория и практика. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2012.
10. Мочальников В.Н. Государственно-частное партнерство: отечественный опыт, мировые тенденции, вектор развития для России. М.: Экономика. 2012.
11. Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Commission of the European Communities. Brussels, 30 April 2004.
12. Private Participation in Infrastructure Projects Database. The World bank Group. The Public-Private Infrastructure Advisory Facility. July 2008.
13. Public Private Partnerships - the Government’s Approach. London. The Stationary Office. 2000. 6 p.
14. Report to Congress on Public-Private Partnerships. US Department of Transportation. 2004. 10 p.
15. Wilson T. PFI - the Private Finance Initiative in the UK // Infrastructure Journal. 1999. Vol. 35.
