CC BY
52
Горбань Т.С., к.э.н.
РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РАЗВИТИИ ИНФРАСТРУКТУРЫ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА
Особую значимость в современных условиях приобретают вопросы развития внешнеэкономического потенциала России и ее регионов, что способствует приросту благосостояния национальной экономики. Данное развитие может быть реализовано на базе создания отвечающей современным реалиям инфраструктуры. В ситуации санкционного давления и ограниченности инвестиционных ресурсов масштабные инфраструктурные проекты могут осуществляться на базе государственно-частного партнерства, что актуализирует исследование его сущности и роли в развитии соответствующей инфраструктуры.
Ключевые слова: государственно-го-частное партнерство, инфраструктура, частный сектор, государственный сектор, внешнеэкономический потенциал
Gorban T.S.
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE DEVELOPMENT
THE FOREIGN ECONOMIC POTENTIAL
The issues of development of external economic potential of Russia and its regions have particular importance in modern conditions which contributes to the welfare gains of the national economy. This development can be realized through the creation of a modern infrastructure realities. In the situation of sanctions and limited investment resources, the imple-
mentation of major infrastructure projects may be based on public-private partnership that actualizes a study of its nature and role in the development of appropriate infrastructure.
Keywords: public-private partnership, infrastructure, private sector, public sector, foreign trade potential.
В настоящее время в сложившейся из-за санкционного давления на экономику России ситуации и кризисных явлениях в мировой экономике в целом наличествует объективная сложность в привлечении инвестиций в развитие различных сфер деловой активности в России. Данное обстоятельство в еще большей степени справедливо по отношению к реализации инфраструктурных проектов, составляющих собой основу развития потенциала национальной экономики и ее возможностей в сфере внешнеэкономической деятельности. Сама внешнеэкономическая активность традиционно является механизмом реализации национальных экономических интересов РФ и прироста благосостояния национальной экономики.
В практике большинства успешных стран государственно-частное партнерство является инструментом повышения конкурентоспособности национальных экономик и их внутреннего и внешнеэкономического потенциала за счет развития инфраструктуры. Это актуализирует интерес к использованию механизма государственно-частного партнерства (ГЧП) в современной России для восполнения дефицита средств для реализации инфраструктурных проектов, способствующих развитию внешнеэкономического потенциала.
Согласно Европейской экономической комиссии (ЕЭК) ООН, «ГЧП сочетает в себе лучшее из «двух миров»: частный сектор и его ресурсы, управленческие навыки и технологии, а также государственный сектор с его регулирующей деятельностью и защитой
общественных интересов. Этот сбалансированный подход особенно приветствуется в предоставлении общественных услуг» [4].
Имеет место быть активный интерес у крупных финансовых организаций к анализу существующего опыта реализации таких проектов. Такие крупнейшие международные организации, как Всемирный банк, ОЭСР, ЮНСИТРАЛ и ЕЭК ООН, региональные банки развития (ЕБРР и другие) прилагают значи-
Подобного рода опыт может быть полезен для России на современном этапе хозяйствования. В целом активное участие международных и региональных экономических организаций в развитии государственно-частного партнерства осуществляется по двум основным направлениям:
- участие в финансировании инфраструктурных проектов;
тельные усилия по сбору информации и анализу сложившегося мирового опыта, а также проводят выработку методических рекомендаций и руководств по государственно-частному партнерству. В связи с этим большое внимание вопросам ГЧП уделяется и в рамках интеграционных объединений, в частности в Европейском союзе. В таблице 1 представлена характеристика форм государственно-частного партнерства по классификации Всемирного банка [3].
- создание документов рекомендательного характера по регулированию ГЧП, управлению и оценке эффективности инфраструктурных проектов.
Все это способствует интенсификации применения государственно-частного партнерства на национальном уровне. Практически во всех странах мира создана действующая нормативно-правовая база по ГЧП на основе унифи-
Таблица 1 - Формы государственно-частного партнерства _согласно классификации Всемирного банка_
Форма Собственность активов Поддержка и эксплуатация Капитальные инвестиции Коммерческий риск Период функционирования
Сервисный Государ- Частный Государ- Государ- 1-2 года
контракт ственная сектор ственныи сектор ственный сектор
Соглашение Государ- Частный Государствен- Государ- 3-5 лет
на управле- ственная сектор ный сектор ственный сек-
ние и экс- тор
плуатацию
Лизинговое Государ- Частный Государствен- Распределен 8-15 лет
соглашение (аренда) ственная сектор ный сектор
Концессия Государ- Частный Частный сек- Частный сек- 25-30 лет
ственная сектор тор тор
В том числе Государ- Частный Частный сек- Частный сек- 20-30 лет
строитель- ственная и сектор тор тор
ство, экс- частная
плуатация и
передача
Полное или Частная или Частный Частный сек- Частный сек- Бессрочный
частичное государствен- сектор тор тор
отчуждение ная и частная
/ разукруп-
нение
цированных принципов, ключевых аспектов и форм ГЧП, выделенных международными организациями. Поэтому, несмотря на разнообразие проектов на условиях государственно-частного партнерства, реализуемых в разных странах, присутствует определенная схожесть в дефинициях ГЧП и подходах к его регулированию в разных авторитетных источниках. Несмотря на подобный интерес к данному направлению, единого общепринятого определения государственно-частного партнерства в настоящее время все еще не выработано.
На основе анализа регулирующих документов значительного числа стран Всемирный банк понимает государственно-частное партнерство как договоренности между государственным и частным секторами, по которым часть услуг или работ, ответственность за которые несут государственные или муниципальные органы власти, предоставляются частными компаниями с четким согласованием совместных целей по предоставлению объектов публичной инфраструктуры и/или общедоступных услуг [3].
Развивая определение Всемирного банка, необходимо отметить, что «публичная инфраструктура» и «общедоступные услуги» образуют две важнейших категории, отражающие общественную значимость государственно-частного партнерства. Публичная инфраструктура означает материальные объекты или системы, которые используются для предоставления услуг, являющихся жизненно важными для населения.
Категория общедоступных, или публичных, услуг не столь однозначна и имеет различное содержание во многих странах мира, но обладает определенной характерной чертой. Общедоступные услуги являются объектом правительственной монополии или иным образом регламентируются и осуществляются по разрешению уполномоченно-
го органа государственной или муниципальной власти.
Международный валютный фонд определяет государственно-частное партнерство как соглашения, при которых частный сектор предоставляет активы и услуги инфраструктуры, традиционно предоставляемые правительством, такие как больницы, школы, тюрьмы, дороги, мосты, тоннели, железные дороги, водоснабжение и т.д. Случаи, когда частный оператор несет определенную ответственность за поддержание и модернизацию объектов инфраструктуры, также называют концессией. Если договор (соглашение) отсутствует, то определяющим признаком при квалификации государственно-частного партнерства является передача риска от государства частному сектору [3].
В соответствии с документами Европейской экономической комиссии ООН, государственно-частное партнерство основывается с целью обеспечить финансирование, планирование, исполнение и эксплуатацию объектов, производств и предоставления услуг государственного сектора и характеризуется:
- долгосрочностью обеспечения и предоставления услуг (в ряде случаев до 30 лет);
- передачей рисков частному сектору;
- многообразием форм контрактов, заключаемых между юридическими лицами и государственными и муниципальными структурами [4].
При этом частный сектор финансирует проект и управляет его реализацией в соответствии с бюджетом и заданными временными рамками, а государственные или муниципальные органы несут ответственность по обеспечению услугами населения на выгодных для него условиях [4].
Характеристика форм ГЧП по источнику финансирования представлена в таблице 2.
Таблица 2 - Характеристика форм государственно-частного партнерства __по источникам финансирования _
Управление Аренда(афермаж) Концессия Форфейтинг
Функциональная составляющая
Функции по управлению инфраструктурным объектом или предоставлению общедоступной услуги передаются частной компании Частная компания строит, модернизирует и эксплуатирует объект производственной или социальной инфраструктуры с финансированием работ за счет публичных фондов Частная компания строит, модернизирует и эксплуатирует инфраструктурный объект или имущество для предоставления общественных услуг за счет собственных инвестиций или совместного финансирования с органами власти Частная компания осуществляет строительство инфраструктурного объекта, самостоятельно финансируя проект за счет собственных или привлеченных (заемных) средств, и передает объект в аренду государственному или муниципальному предприятию
Финансовая составляющая
Оплата услуг производится государственными, региональными или муниципальными органами власти на фиксированной основе или в зависимости от результатов работы Оплата услуг производится потребителем, часть дохода возвращается государственным, региональным или муниципальным органам власти Оплата услуг производится, как правило, потребителем, но контрактом могут быть предусмотрены иные условия оплаты Оплата производится государственными, региональными или муниципальными органами власти
Схожую трактовку ГЧП дает Зеленая книга по государственно-частному партнерству и закон Сообщества о государственных контрактах и концессиях Европейского союза: государственно-частное партнерство является категорией, описывающей формы сотрудничества между органами государственной власти и хозяйствующих субъектов с целью финансирования, строительства, ремонта или эксплуатации объектов инфраструктуры и предоставления услуг в определенных отраслях [4].
Следует отметить, что характерными чертами ГЧП во всех трактовках являются: продолжительность отношений между партнерами; метод финансирования проекта; роль партнеров в определении целей, проектировании, комплектации, реализации и финансировании; распределение рисков [2].
Например, Американский национальный совет по государственно-частному партнерству определяет ГЧП как контрактное соглашение между государственным органом (федеральным, региональным или местным) и организацией частного сектора, в рамках которого навыки и активы (ресурсы) государственного и частного секторов объединяются для предоставления услуг или объекта для общественного использования с распределением рисков, выгод и потенциала [5].
Закрепленные в правовом аспекте определения государственно-частного партнерства на уровне национальных законодательств стран, а также сформировавшиеся в научной среде подходы дают достаточно большой разброс в понимании сущности ГЧП: от контрактных взаимоотношений исключительно в области инфраструктуры до любых форм взаимодействия государства и бизнеса в
широком спектре сфер деятельности (инфраструктуре, стратегических предприятиях, научных исследованиях, экологии и т.д.) [1].
Следует также указать, что подходы к трактовке государственно-частного партнерства, сложившиеся в научных публикациях западных экономистов, рассматривают теоретические и практические аспекты ГЧП в одном из следующих четырех качеств.
Первый подход характеризует государственно-частное партнерство как инструмент управления и менеджмента, при котором общедоступная инфраструктура и общественные услуги предоставляются на новых, рыночных принципах. Такая трактовка соответствует «Новой модели управления обществом» 1 , в которой приватизация, рыночные механизмы, дерегулирование, переосмысление роли государства, состязательность в предоставлении общественных товаров и услуг активно применялись в экономической политике ряда развитых стран (например, США, Великобритания и др.).
Согласно следующему подходу, ГЧП является специфическим инструментом финансирования проектов, востребованным в связи с дефицитом средств бюджетов страны, региона, муниципалитета на реализацию проектов по созданию и поддержке инфраструктуры. В рамках данной концепции преимущественно рассматривается государственно-частное партнерство по созданию, реконструкции и поддержанию объектов инфраструктуры транспортной, инженерной, коммунальной и т.д.,
1 New Public Management (NPM) - «Новая модель управления обществом», или «Новая модель общественного управления». Главными принципами NPM является сокращение государственных расходов, делегирование полномочий частному сектору и стимулирование добровольного участия частного сектора в предоставлении общественных благ. NPM призывала к созданию государственно-частного партнерства (ГЧП) в качестве нового инструмента управления.
основным видом которого является концессия.
Восприятие государственно-
частного партнерства как механизма, стимулирующего социально-
экономическое развитие стран и регионов, является третьим подходом к теоретическому и практическому осмыслению явления. Объединение ресурсов широкого круга участников ГЧП дает возможность реализовывать крупные дорогостоящие инфраструктурные проекты, необходимые для решения проблем прежде всего развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки. Данная характеристика ГЧП дается абсолютным большинством международных и региональных экономических организаций, деятельность которых связана с предоставлением финансирования в разных формах (кредиты, инвестиции, финансовая помощь) для целей структурной перестройки экономик стран прежде всего банками реконструкции и развития и аналогичными институтами.
Существует трактовка ГЧП, согласно которой государственно-частное партнерство рассматривается как ширма, прикрывающая иные цели властей, такие как приватизация инфраструктурных объектов или закупка общественных услуг у частного сектора по государственным и муниципальным контрактам. ГЧП необходимо для того, чтобы снизить оппозиционные настроения в обществе и помочь государственным, региональным или муниципальным властям достичь запланированного результата по увеличению доли частного бизнеса в публичной инфраструктуре и общественных услугах, пусть даже и в завуалированной форме.
Обобщая рассмотренные дефиниции, целесообразно не формулировать полное универсальное определение государственно-частного партнерства, а пойти по пути выделения его наибо-
лее значимых для практической сферы характеристик, таких как:
- государственно-частное партнерство предполагает равноправное взаимодействие двух сторон - бизнеса и государства. Получается, что, являясь стороной соглашения, государственные органы власти отказываются от статуса субъектов реализации властно-подчиненных отношений и становятся равными участниками проекта со своим кругом прав и обязанностей;
- взаимодействие бизнеса и государства происходит на специфической юридической основе. ЕС и ЕЭК ООН по данному признаку выделяют всего две категории государственно-частного партнерства: институциональное ГЧП, которое охватывает все формы совместных предприятий между государственными и частными участниками; контрактное ГЧП с превалирующим развитием формы концессионных соглаше-ний1;
- государственно-частное партнерство предполагает объединение ресурсов государственного и частного секторов для реализации проектов;
- государственно-частное партнерство предполагает разделение ответственности и рисков государственного и частного секторов по реализуемому проекту, а также потенциальных доходов на заранее согласованных условиях;
- сохраняется целевое использование объектов и предоставление услуг, имеющее общественную, публичную направленность.
На основе государственно-частного партнерства предоставляются объекты публичной инфраструктуры и общедоступные услуги. При этом государственные, региональные или мест-
1 Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства, ЕЭК ООН, Нью-Йорк и Женева, 2008 г. и Green Paper on public-private partnerships and Community la won public contracts and concessions [COM(2004) 327final].
ные органы власти несут ответственность за предоставление услуг или инфраструктуры населению, а также зачастую обеспечивают соблюдение частным сектором специфических условий ценообразования (применение действующих льгот и тарифов). Поэтому надежность (устойчивость) предоставления инфраструктуры и услуг, их наименьшая цена при стандартизированном качестве являются необходимыми факторами государственно-частного партнерства и обеспечивают соблюдение общественного интереса;
- четко определенная законодательством стран отраслевая принадлежность государственно-частного партнерства;
- среднесрочный или долгосрочный характер взаимоотношений государственного и частного сектора при использовании ГЧП.
Государственно-частное партнерство принято также отграничивать от приватизации и государственных закупок, хотя вопросы обособления этих экономических категорий остаются открытыми и дискуссионными. Мнения исследователей в отношении разницы между ГЧП, приватизацией, закупками могут быть диаметрально противоположными. Например, аналитики Центра развития государственно-частного
партнерства Российской Федерации считают приватизацию производственной и социальной инфраструктуры одной из форм государственно-частного партнерства. Как ГЧП, так и приватизационные соглашения могут накладывать на частных инвесторов ограничительные обязательства, и в дальнейшем органы власти будут отслеживать их выполнение. В случае несоблюдения приватизационных обязательств объект приватизации может быть возвращен в государственную или муниципальную собственность. Реализация как приватизационных, так и ГЧП соглашений также зависит от решений и поведения
публичной власти при передаче социально или инфраструктурно значимого объекта частным компаниям.
На наш взгляд, неправильно считать ГЧП приватизацией, т.к. практически всегда собственность на объекты сохраняется за государственными, региональными или муниципальными органами власти, а также потому, что юридически долгосрочный характер соглашений не эквивалентен передаче имущества частному сектору на бессрочной основе (как долгосрочная аренда не одно и то же с полной передачей прав собственности). Помимо этого, ГЧП предполагает сохранение ответственности государства за предоставление общественных услуг, а при приватизации ответственность переходит к частным компаниям (государство ограничивается регулированием тарифов и цен) [4].
Резюмируя, отметим, что, несмотря на неоднозначность существующих трактовок и отсутствие общепринятых устоявшихся понятий, государственно-частное партнерство выступает важным механизмом привлечения инвестиций, оживления деловой активности и реализации крупных инфраструктурных проектов, поэтому дальнейший анализ сложившейся успешной мировой практики в ведущих мировых экономиках представляется обоснованным и необходимым для российских реалий в плане наращивания внешнеэкономического потенциала и благосостояния национальной экономики в целом. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Запатрина И.В. Потенциал публично-частного партнерства в развивающихся экономиках - К.: Центродрук, 2011. - С. 9-10.
2. Зеленая книга по государственно-частному партнерству [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://europa.eu/legislation_summaries/inte mal_market/businesses/public_procuremen
t/l22012_en.htm - Green Paper on public-private partnerships and Community law on public contracts and concessions [COM (2004) 327 final].
3. Официальный сайт Ресурсного центра по государственно-частному партнерству в инфраструктуре Всемирного банка [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.worldbank.org/public-private-partnership/ - (PPP in Infrastructure Resource Center).
4. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства, ЕЭК ООН, Нью-Йорк и Женева, 2008 г.
5. http://www.ncppp.org/howpart/in dex.shtml#define
BIBLIOGRAPHIC LIST
1. Zapatrina I.V. The Potential of public-private partnerships in emerging economies. - K.: CENTROTEC, 2011. -P. 9-10.
2. Green paper on public-private partnership [Electronic resource]. - Access mode:
http://europa.eu/legislation_summaries/inte rnal_market/businesses/public_procuremen t/l22012_en.htm - Green Paper on public-private partnerships and Community law on public contracts and concessions [COM(2004) 327 final].
3. The official website of the Resource centre for public-private partnerships in infrastructure World Bank [Electronic resource]. - Regime of access: http://www.worldbank.org/public-private-partnership/ - (PPP in Infrastructure Resource Center).
4. A practical guide to promoting good governance in public-private partnership, UNECE, New York and Geneva, 2008.
5. http://www.ncppp.org/howpart/ index.shtml#define free
