CC BY
248
11.9. ТЕОРЕТИКОКОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
Бестаева Ирина Мэлсовна, соискатель. Должность: преподаватель. Место работы: Северо-Осетинский Государственный университет имени К.Л. Хетагурова.
Аннотация: В статье исследуются основные составляющие законодательства РФ в сфере образования, а также проблемы и направления систематизации указанной отрасли российского законодательства.
Ключевые слова: образование, отрасль законодательства, систематизация, нормативно-
правовой акт, концепция, кодификация.
THEORETIC-CONCEPTUAL PROBLEMS OF ORDERING LEGISLATIONS OF THE RUSSIAN FEDERATION IN AN EDUCATION SPHERE
Bestaeva Irina Melsovna, competitor. Position: lecturer.
Place of employment: North-Ossetia State university named after K.L. Khetagurov.
Annotation: In article the basic making legislations of the Russian Federation in an education sphere, and also problems and directions of ordering of the specified branch of the Russian legislation are investigated. Keywords: formation, legislation branch, ordering, the regulatory legal act, the concept, codification.
Стратегия развития России в XXI веке может и должна базироваться на приращении и вовлечении в общественную жизнь новых знаний, на инновациях. В связи с этим постоянно возрастает роль качественного образования, модернизация которого уже провозглашена одним из приоритетов государственной политики, тем более что рыночные отношения привнесли ряд негативных моментов и в образовательную сферу.
Одной из задач современного этапа развития отечественного образования становится необходимость приведения в соответствие действующей системы его нормативно-правового регулирования с задачами общественного развития. Требование тщательного законодательного регулирования отношений в области образования обусловлено рядом причин [1; с. 2].
Во-первых, нормы законодательства об образовании должны стать надежными юридическими гарантиями реализации закрепленного на конституционном уровне права каждого на образование. Положения ст. 43 Конституции РФ, раскрывающие конституционную формулу «каждый имеет право на образование», находят развитие в актах образовательного законодательства.
Во-вторых, нормы образовательного законодательства регулируют ту сферу общественных отношений, в которую сегодня вовлечено все российское общество, все его возрастные, тендерные и социальные группы. Концепция непрерывного образования, провозглашенная ЮНЕСКО в 1972 г. и успешно реализуемая сегодня во многих странах мира, многократно увеличивает число участников образовательных отношений.
В-третьих, образование представляет собой огромную по своим масштабам отрасль российской экономики, грандиозный имущественный комплекс, нуждающийся, с одной стороны, в регламентации возникающих в сфере образования гражданских и трудовых
отношений, а с другой - в достойном и бесперебойном финансировании, без которого невозможно предоставление качественных образовательных услуг.
Подчеркивая динамичность рассматриваемой отрасли образовательного законодательства, стоит отметить, что ее трансформации в определенной мере есть результат подвижности границ правового регулирования в указанной сфере, которые на современном этапе все более подвержены расширению. Границы действия законодательства меняются также и в зависимости от динамики условий общественной жизни [2; с. 210].
Определяя данные границы, необходимо учитывать существенную особенность нормативно-правового регулирования отношений в области образования - рассредоточенность норм образовательного права по различным актам российского законодательства, относящимся к самым разным его отраслям. Эта же особенность нормативной базы в полной мере применима и к правовым актам, регулирующим школьное образование. Они могут быть условно разделены на два блока [3; с. 124]:
1) «профильные» акты, принятые специально для регулирования отношений в области школьного образования;
2) «непрофильные» акты, которые приняты для регулирования образования в целом или отдельных видов отношений, не касающихся непосредственно образовательного процесса, но которые могут применяться для регулирования различных аспектов школьного образования (экономика образовательного комплекса, управление сферой образования, трудовые отношения в этой сфере и т.д.).
Первый блок нормативных правовых актов скромен по наполнению : ни одного закона о школе и немного подзаконных актов, регулирующих школьную проблематику: постановлений Правительства Российской Федерации и приказов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере образования (Министерства образования и науки Российской Федерации).
Второй блок источников школьного права представляет собой многочисленный нормативно-правовой массив, насчитывающий сотни актов различной юридической силы законов, указов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных министерств.
«Непрофильные» законы настолько многочисленны, что их следовало бы сгруппировать [4; с.11]:
- первую группу составляют федеральные законы, в которых содержатся нормы, регламентирующие общие и в то же время наиболее важные вопросы организации школьного образования в Российской Федерации: язык образования, светский характер образования, дополнительные гарантии реализации конституционного права на образование для отдельных лиц и т.д.;
- ко второй группе могут быть отнесены федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) школьного образования;
- третью группу образуют федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных правоотношений;
- в четвертую группу могут быть помещены федеральные законы, регулирующие трудовые отношения в школе и определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных правоотношений;
4'2011
Пробелы в российском законодательстве
- в пятую группу можно включить федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов образования вообще и школьного образования в частности (например, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. «Об автономных учреждениях») и др.
Массив «непрофильных» подзаконных актов, принимаемых на федеральном уровне, еще более внушительный. Речь идет об указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ и приказах федеральных министерств, которые принимаются по вопросам, непосредственно не связанным со школьным образованием, но которые содержат отдельные нормы, используемые для регулирования школьного образования.
Российское образовательное законодательство вце-лом характеризуется следующими чертами.
Принципиальным отличием российского законодательства об образовании от законодательных источников образовательного права западных государств является то, что объектом правового регулирования в российских законах об образовании становятся не столько собственно образовательные отношения, в которые вступают в процессе обучения и воспитания обучающиеся и образовательные учреждения, педагоги на различных уровнях российской образовательной системы, сколько отношения по управлению образованием и его экономикой.
В образовательном законодательстве не развиты процессуальные формы. Проблема регламентации разнообразных процедур в образовании недостаточно исследована, а ведь действующее законодательство в этой сфере изобилует подзаконными нормативными правовыми актами и актами ведомственного характера, регулирующими порядок осуществления тех или иных процедур.
Многие вопросы, непосредственно касающиеся реализации прав граждан на образование, остаются вне сферы действия закона, между тем именно они прежде всего должны являться предметом регулирования закона (процессуальные вопросы итоговой аттестации выпускников, апелляция, соотношение льгот и преимуществ при поступлении в средние профессиональные и высшие профессиональные учебные заведения и результаты Единого государственного экзамена). Следует отметить, что законодательные акты создают основу для локального нормотворчества, поэтому особое значение приобретает реализация субъективных прав граждан посредством не ведомственных актов, а законов, на основании которых могут быть приняты акты локального уровня. В результате затруднена и судебная защита прав в сфере образования.
Усиление властно-императивных начал в законодательстве относительно управления образованием, контроля качества образования, в том числе путем косвенных методов воздействия (предоставление государственной поддержки по факту государственной аккредитации). При этом концентрация законодательной регламентации приходится на уровень высшего профессионального образования, тогда как практика демонстрирует крайне неудовлетворительные результаты итогов сдачи Единого государственного экзамена.
В последние годы в России развернулась острая дискуссия о выборе формы систематизации законодательства в области образования. Проблемы, вызванные несистематизированным, внутренне противоречи-
вым и непоследовательным характером актов этой отрасли законодательства, давно уже стали очевидны для многих. Несколько лет назад началась работа по подготовке концепции Кодекса Российской Федерации об образовании. Один из вариантов проекта, подготовленный коллективом ученых и практиков под руководством проф. В. М. Сырых, был обнародован и активно обсуждался общественностью и специалистами [5; с.131].
Аргументы в пользу принятия в будущем Кодекса РФ об образовании можно свести к следующему.
1. Принятие Кодекса об образовании, по существу, ставит четкие пределы нормотворческим полномочиям Министерства образования и науки РФ. Нормативное правовое регулирование наиболее важных вопросов в области образования становится исключительной компетенцией законодательной власти. Чиновники, занятые в сфере образования, перестают восполнять пробелы права, самостоятельно заполнять правовой вакуум. Они лишаются права принимать нормативный акт по любому вопросу, касающемуся вопросов образования. Министерство осуществляет нормотворческую функцию исключительно в рамках установленной компетенции и, как правило, в силу непосредственных предписаний Кодекса.
2. Значительное увеличение количества правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере образования, их усложнение, частые изменения приводят к известным сложностям при применении законодательства об образовании. Нормы образовательного права становятся нечеткими и неясными для тех, кому они в первую очередь адресованы. Поиск нужной нормы оказывается затруднительным не только для простого гражданина, но даже для юриста-профессионала. Обеспечение доступности права - одно из важнейших направлений законодательной политики государства. В такой ситуации принятие Кодекса об образовании представляет эффективное средство, нацеленное как на улучшение качества правового регулирования отношений в сфере образования, так и на обеспечение доступности самого образовательного права.
3. Принятие Кодекса позволяет решить ряд проблем юридико-технического характера: устраняет несоответствия и разночтения, возникающие в связи с применением большого количества разрозненных нормативных правовых актов; обеспечивает унификацию понятийного аппарата, содействует устранению так называемых скрытых коллизий (коллизий правовых норм, возникающих из-за того, что одно и то же понятие по-разному определяется в разных нормативных правовых актах); содействует отмене неэффективных и устаревших (недействующих) норм и т.д.
4. Принимая в расчет комплексный характер законодательства об образовании, Кодекс будет содействовать более четкому разрешению коллизий между нормами образовательного законодательства и нормами «пограничных» отраслей законодательства (гражданского, административного, бюджетного и т.д.).
5. Кодекс позволил бы объединить в единую систему правового регулирования различные проявления образовательной деятельности, значительно расширить субъектный состав отношений, регулируемых образовательным правом. Сегодня федеральные законы, не входящие в состав законодательства об образовании, регулируют вопросы образования военнослужащих, особенности получения профессионального образования лицами, осужденными к лишению свободы, от-
дельные аспекты государственной образовательной политики в отношении соотечественников за рубежом, коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и т.д. Предметом «непрофильных» законов становятся вопросы организации экологического образования (Федеральный закон «Об охране окружающей среды»), спортивной подготовки (Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации») и т.д. При этом в законодательстве об образовании соответствующие нормы отсутствуют.
Проводимая в Российской Федерации реформа системы образования, курс на вхождение нашей страны в единое европейское пространство высшего образования, а также существенные изменения, вносимые в «смежные» отрасли законодательства, предопределяют активное развитие образовательного права. Нормы образовательного права динамично изменяются в соответствии с сиюминутными потребностями как самой системы образования, так и ее внешней среды. Однако накопившиеся за последнее десятилетие многочисленные организационно-правовые проблемы в сфере образования настоятельно требуют видоизменения образовательного права, концептуального обновления всей системы образовательного законодательства [6; с. 12].
Список литературы:
1. Суханов Е.А. О концепции Кодекса об образовании и самостоятельного «образовательного права» // Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации: Материалы VI Международной научно-практической конференции. Москва, 11
- 12 октября 2001 г. / Отв. ред. А.Я. Капустин, В.В. Еремян. - М., 2002. - 18 с.
2. Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. - М., 2002. - 236 с.
3. Спасская В.В. Законодательство Российской Федерации в сфере образования: становление и перспективы развития. - М., 2006. - 112 с.
4. Зенков В.Н. Концепция развития законодательства в сфере образования // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. - М., 2004. - 186 с.
5. Кодекс Российской Федерации об образовании. Общая часть: Проект. С изменениями и дополнениями / Отв. ред. В.М. Сырых. М.: ИЦПКПС, 2003. - 267 с.
6. Ягофаров Д.А. О некоторых теоретико-правовых и практических аспектах кодификации российского образовательного законодательства // Право и образование, 2003. № 2. - С. 10-23.
Literature list
1. Sukhanov Е.А. About the Code concept about
formation and independent «The educational right»//Problems and prospects of the legislation on formation and its codification: Materials of VI International scientifically-practical conference. Moscow, 11 - on
October, 12th, 2001 / The editor-in-chief A.JA.Kapustin, V.V.Eremjan. - М, 2002. - 18 p.
2. Surush V.M. Introduction in the theory of the educational right. - М, 2002. - 236 p.
3. Spassky V.V. The legislation of the Russian Federation in an education sphere: formation and development prospects. - М, 2006. - 112 p.
4. Zenkov V.N. The concept of development of the legislation in an education sphere//Concepts of
development of the Russian legislation / Under the editorship of T.J.Habrievoj, JU.A.Tikhomirov, JU.P.Oryol. -М, 2004. - 186 p.
5. The code of the Russian Federation about formation. The general part: the Project. With changes and additions / Otv. ред. V.M.Syryh. М., 2003. - 267 p.
6. Yagofarov DA About some teoretiko-legal and practical aspects of codification of the Russian educational legislation//The Right and formation, 2003. № 2. - P. 1023.
Реиензия
на статью «Теоретико-концептуальные проблемы систематизации законодательства РФ в сфере образования»
В статье анализируются отдельные вопросы, касающиеся современных проблем систематизации законодательства РФ в сфере образования.
Актуальность темы статьи обусловлена тем, что в настоящее время вопросы развития отечественного образования связаны с необходимостью приведения в соответствие действующей системы его нормативноправового регулирования с задачами общественного развития.
Автор убедительно показывает, что, во-первых, нормы законодательства об образовании должны стать надежными юридическими гарантиями реализации закрепленного на конституционном уровне права каждого на образование. Положения ст. 43 Конституции РФ, раскрывающие конституционную формулу «каждый имеет право на образование», находят развитие в актах образовательного законодательства; во-вторых, нормы образовательного законодательства регулируют ту сферу общественных отношений, в которую сегодня вовлечено все российское общество, все его возрастные, тендерные и социальные группы; в-третьих, образование представляет собой огромную по своим масштабам отрасль российской экономики, грандиозный имущественный комплекс, нуждающийся, с одной стороны, в регламентации возникающих в сфере образования гражданских и трудовых отношений, а с другой - в достойном и бесперебойном финансировании, без которого невозможно предоставление качественных образовательных услуг.
Статью можно рекомендовать к публикации, поскольку в ней сформулированы принципы и условия, как вхождения нашей страны в единое европейское пространство высшего образования, так и регулирование сферой образования в отечественном праве.
Д.ю.н., профессор кафедры гражданского и предпринимательского права СОГУ Л.Т.Кокоева
