CC BY
399
Т.А. Желдыбина
НАПРАВЛЕНИЯ КОДИФИКАЦИИ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В статье анализируются направления кодификации современного российского законодательства в аспекте юридической глобализации. Данный процесс рассматривается как средство совершенствования системы законодательства.
Ключевые слова: кодификация, юридическая глобализация, законотворчество, законодательство.
Т.А. Zheldybina
DIRECTIONS OF CODIFICATION OF THE RUSSIAN LEGISLATION
The article provides analysis of trends in the codification of the modern Russian legislation. The author pays attention to the codification in legal aspects of globalization, considering this process as a means of improving the system of legislation.
Keywords: codification, legal globalization, lawmaking, legislation.
Задача кодификации как наиболее совершенной, а потому представляющей наибольший интерес форме систематизации законодательства — кардинальное обновление правовой системы. Кодификация не связана с текущим законотворчеством, и кодификационный акт всегда является результатом переработки законодательства, а значит этому предшествует определенное, и иногда длительное по времени творчество законодателя. Данный вид систематизации всегда предполагает деятельность специальных компетентных органов, направленную на совершенствование законодательства путем коренной переработки норм права.
Удачной, на наш взгляд, является трактовка кодификации как наиболее востребованной формы систематизации законодательства, важной части законотворческого процесса, своеобразие юридической природы которой состоит в том, что это особый вид систематизационной деятельности и важнейшая сторона процесса унификационного правотворчества, предложенная И.Н. Сенякиным1. В настоящее время различают следующие виды кодификационных актов: кодекс (наиболее распространенный кодификационный нормативно-правовой акт, регулирующий определенную сферу общественных отношений);
основы законодательства (кодификационный нормативно-правовой акт, содержащий общие нормы по предмету правового регулирования отрасли (института права);
устав или положение (специальные нормативные акты, издаваемые не законодательными, а иными органами, имеющими право на правотворчество — Президентом, Правительством РФ);
правила (нормативно-правовой акт, определяющий порядок организации определенной деятельности).
Нередко результатом кодификации является создание кодекса — законодательного акта, объединяющего систему норм отрасли законодательства
© Желдыбина Татьяна Анатольевна, 2016
Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
(Гражданский, Трудовой кодексы). Кроме отраслевых кодексов, принимаются кодексы, носящие комплексный характер, регулирующие вопросы управления какой-либо сферой, а также хозяйственной и социально-культурной деятельности (Таможенный, Градостроительный). Иногда значение кодифицированных законов принимают акты, имеющие название федерального конституционного и федерального закона, и кодификационный акт может приниматься в форме закона без указания на кодифицированный характер (например Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» (в ред. от 2 марта 2016 г.))2.
Следует отметить, что понятия «кодекс» и «кодифицированный акт» не идентичны. Первое относится к заголовку нормативного правового акта, второе характеризует нормативный правовой акт в системе отрасли законодательства. С технико-юридической стороны кодифицированный акт содержит общие (выражающие отраслевую полноту правового регулирования) и специальные правовые конструкции (отражающие дифференциацию правового регулирования и являющиеся элементами системы отрасли или института права). Например, в ГК РФ имеются общие конструкции, такие как сделка, право собственности и специальные конструкции — обязательства купли-продажи, возмездного оказания услуг3.
Ю.А. Тихомиров и Е.А. Юртаева указывают на два свойства кодекса, имеющие стержневое значение для обеспечения однородности отраслей законодательства. Во-первых, он служит обобщенной нормативной базой для законов и иных актов в соответствующей отрасли права; во-вторых, обладает юридическим приоритетом при регулировании общественных отношений с помощью норм других отраслей. Осуществляя их корреляцию, кодекс способствует укреплению внутрисистемных связей в российском законодательстве4.
Сравнивая инкорпорацию и кодификацию как формы систематизации, П.В. Крашенинников заметил, что «если инкорпорация — это приведение в порядок жилого дома, то кодификация — это снос старого и постройка нового дома, но с частичным использованием полученных от сноса материалов»5.
На отличительные черты кодификации верно указал Р.Л. Анахасян:
1) кодификация — вид систематизации органического характера, при подготовке кодифицированного акта пересматривается вся система правовых норм, восполняются пробелы действующего нормативно-правового массива;
2) кодификация осуществляется всегда периодически, в зависимости от накопления нормативного материала и объективной необходимости его всесторонней переработки и объединения по отдельным отраслям;
3) кодификация затрагивает правовые предписания и юридические институты в рамках конкретной отрасли права;
4) в итоге кодификационной работы система права пополняется новым источником права;
5) кодификация всегда носит официальный характер и осуществляется нор-мотворческими органами6.
Цель кодификации — радикальное обновление правового регулирования, устранение несогласованности, разрозненности и противоречий между действующими нормами и в конечном итоге — создание единого системного кодификационного акта на основе уже сформулированных правовых положений. Важное
свойство кодификации — ее возможность восполнять законодательные пробелы и защититься от правового партикуляризма.
Среди наиболее значимых направлений, оказывающих существенное влияние на кодификационный процесс, можно выделить следующие:
Первое. Перспективы развития и совершенствования кодификации можно рассматривать в условиях современной юридической глобализации — дискуссионного, но объективно существующего на сегодняшний день процесса. Например, возникает необходимость кодификации морского законодательства России. Между тем морские пространства и ресурсы традиционно были объектом регулирования на международно-правовом уровне. Как заметил А.Н. Вылегжанин, кодификация морского законодательства позволит усовершенствовать законодательный режим морских природных ресурсов. Нет нормативно-целостного механизма государственного управления морскими природными ресурсами (обязательство осуществлять такое управление предусмотрено Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г.). Нужна гармонизация нормативно-правовой основы проверок судов таможенными, пограничными и другими государственными органами, единая и стабильная законодательная основа взимания портовых, таможенных, иных сборов и т.д.7
Существенное влияние юридическая глобализация оказывает на многие другие отрасли права и законодательства.
Второе. На процесс кодификации российского законодательства оказывает влияние кодификация международного права, в первую очередь в сфере прав человека. Такая кодификация является способом международного правотворчества (кодификацией международного права занимаются структурные подразделения Организации Объединенных Наций).
Сегодня необходима наднациональная модель кодификации законодательного материала, учитывающая все «тонкости» как отечественного, так и международного права. Такая работа ведется. В свете обсуждения необходимости принятия образовательного кодекса в Российской Федерации на пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (Постановление от 29 ноября 2013 г. № 39-6) принят Модельный образовательный кодекс для государств — участников СНГ, содержащий в систематическом изложении общие для государств — участников СНГ нормы образовательного права. Такой кодекс предлагает ориентиры развития и носит рекомендательный характер. В России, как известно, обсуждение подготовки и принятия образовательного кодекса — вопрос дискуссионный (хотя в Республике Беларусь и Молдове такие кодексы приняты).
Третье. Современный кодификационный процесс необходимо рассматривать обязательно в русле формирования и развития направлений правовой политики той отрасли права и законодательства, которая требует настоятельной кодификации. Кодификация служит основой формирования правовой политики. Прежде всего, проблема кодификации законодательства связана с вопросом государственно-правовой политики в той или иной сфере (гражданского, трудового, экологического права). Например, кодификация банковского законодательства определяется необходимостью совершенствования направлений развития банковской системы и формирований правовой политики в данной сфере, а кодекс призван сгруппировать нужные нормы.
«Кодификация той или иной отрасли законодательства должна рассматриваться как составная часть работы по упорядочению всей правовой системы страны, т.е. как элемент продуманной и последовательной концепции правовой политики России, определяющей направления и формы совершенствования и развития современного Российского государства и российской правовой систе-мы»8. Данное высказывание В.Д. Зорькина в полной мере отражает вектор современного кодификационного развития.
Четвертое. Все большее значение в науке (особенно международном праве) приобретает неофициальная — доктринальная кодификация, осуществляемая учеными-юристами и общественными организациями в соответствующей отрасли права. Неофициальная кодификация может осуществляться отдельными учеными или коллективами, национальными институтами, общественными организациями, международными неправительственными организациями. Результатом данного вида кодификации выступает разработка проектов международных договоров, соглашений, которые не являются официальными источниками права. Такой вид кодификации, несмотря на ее спорный характер, с нашей точки зрения, играет весомую роль в развитии теории кодификации, поскольку учет вынесенных судебных решений, норм международного права в работе отдельных ученых-юристов, юридических научных учреждений и центров помогает обосновать и выработать основные позиции по кодификации той или иной отрасли права и законодательства. Как подчеркивает Р. Кабрияк, неофициальные кодификации представляют собой плодородную почву, без которой не могли бы развиваться кодификации официальные. Так, французский Гражданский кодекс очень многим обязан предшествовавшим ему неофициальным кодификациям9.
Пятое. Развитие информационных технологий получает все большее распространение. В этой связи актуальным становится создание автоматизированной информационной системы кодификации законодательства. Накопление большого количества нормативного материала связано с проблемой создания единого информационно-правового пространства с правом на доступ к информации. Выдвигается идея о проекте Информационного кодекса, принят Модельный информационный кодекс для государств-участников СНГ от 3 апреля 2008 г.
Шестое. Следует отметить важную роль судебной практики для кодификации законодательства и формулирования практикой правовых положений, служащих основой для разработки того или иного кодификационного акта. Усмотрение законодателя и принятие им решения о кодификации зачастую связано с судебными актами.
Обсуждается в научной литературе и вопрос о кодификации актов судебных органов, что вызывает больше противников данной точки зрения, чем ее сторонников. Так, Ю.В. Васильева считает, что закрепление правоположений судебной практики в кодифицированном акте должно осуществляться посредством их учета в законотворчестве и последующей интеграции в статьи кодекса. В этом случае кодифицируемое положение, независимо от своего первоначального источника, приобретает законодательную силу10.
Седьмое. В контексте нашего анализа важным ресурсом к повышению качества кодификации будет учение о технике кодификации — кодистике как важнейшем условии успешного проведения кодификации.
В процессе совершенствования современной кодификации огромную роль играет законодательная техника. При подготовке того или иного кодекса формируются технико-юридические требования — недопустимость оценочных понятий, общих отсылок к законодательству без уточнения предметной области и т.д. В процессе кодификации используются различные приемы и способы законодательной техники: устранение противоречий, повторений в действующем законодательстве, расхождений между законодательными актами, изданными в разное время, законодательных пробелов. Часто в кодификационном процессе используются технико-юридические средства — унификация терминологии и создание его единой системы, правовая конкретизация.
Вопрос систематизации и кодификации законодательства, по мысли
B.Д. Зорькина, — вопрос не только юридической техники, но и эффективности и жизнеспособности той или иной конкретной правовой системы. Не соблюдены требования систематизации законодательства — открывается возможность ошибочного и произвольного выбора норм, деформируется правоприменительный процесс. Систематизация и кодификация законодательства не является проблемой чисто юридической, а превращается в стратегическую проблему развития общества и государства11.
Итак, кодификация современного законодательства имеет основные направления развития, что отражает в целом модернизацию системы российского законодательства.
1 См.: Сенякин И.Н. Специализация и унификация российского законодательства. Проблемы теории и практики / под ред. М.И. Байтина. Саратов, 1993. С. 120.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53, ст. 7598; 2016. № 10, ст. 1320.
3 См.: Щелокаева Т.А. Сколько кодексов нужно России? // Известия вузов. Правоведение. 2009. № 4.
C. 103.
4 См.: Тихомиров Ю.А., Юртаева Е.А. Кодекс в системе законодательных и иных правовых актов // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 8-9.
5 Крашенинников П.В. Кодификация отечественного гражданского права // Кодификация российского частного права 2015 / под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2015. С. 22.
6 См.: Анахасян Р.Л. Проблемы инкорпорации нормативно-правовых актов России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 22.
7 См.: Вылегжанин А.Н. О необходимости кодификации морского законодательства России // Теория и практика морской деятельности. Развитие морской деятельности в условиях глобализации (материалы научной конференции). М., 2004. Вып. 3. С. 45.
8 Зорькин В.Д. Право в условиях глобальных перемен. М., 2013. С. 76.
9 См.: КабриякР. Кодификации / пер. с фр. Л.В. Головко. М., 2007. С. 126-127. Неофициальная кодификация является исключительно компиляцией (в отличие от официальной кодификации, которая может быть как компиляцией, так и реформой), т.к. ее составители не обладают властью изменять действующее право. См.: Кабрияк Р. Указ. раб. С. 290-291)).
10 См.: Васильева Ю.В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: теоретические и практические проблемы: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2010. С. 26.
11 См.: Зорькин В.Д. Указ. раб. С. 73.
