CC BY
16
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОЗЗРЕНИЯ НА СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКЕ XIX - НАЧАЛА XX ВВ.
© Иванова Н.Ю.1
Российский государственный педагогический университет им. А.И. Герцена, г. Санкт-Петербург
Вопрос об определении и содержании термина «административная юстиция» возник в юридической науке еще в XIX веке [29, С. 4]. В 1914 году, когда дискуссия по данному вопросу продолжалась на страницах российских и зарубежных журналов уже несколько десятилетий, профессор А.И. Елистратов с сожалением констатировал, что многие еще не отдают себе ясного отчета в том, что такое административная юстиция [13, С. 712]. Но и до сих пор определение понятия административной юстиции остается одним из наиболее спорных вопросов современного административного права [28, С. 20]. Что такое административная юстиция? Немецкий государствовед Р. Гнейст, отмечая разнообразие определений, заметил, что «не легко найти хотя бы два, согласные в главных пунктах, воззрения на административную юстицию» [9, С. 269].
Именно поэтому многие исследователи данного вопроса за отправную точку своих рассуждений брали понятие законности управления и способы ее обеспечения: несомненно, отношения между государством (речь идет о правовом государстве) и подданными должны быть урегулированы законами, и в них администрация и должна искать правила для своей деятельности. Это начало неоднократно провозглашалось со стороны русского престола, признавалось законодательством, к осуществлению этого же принципа были направлены самые сокровенные помыслы, стремления и желания русского общества [10, С. 9].
Административным учреждениям и агентам власти во все времена принадлежали весьма существенные права в отношении частных лиц; администрация в различных целях (например, охраны порядка, спокойствия) может прибегать к разного рода принудительным мероприятиям, иногда весьма тяжело отражающимся на свободе и правах граждан. Такая деятельность администрации, проявляемая даже bona fide, может быть все же незаконной и нецелесообразной, может превышать законом установленную меру, или касаться не тех лиц, к которым должна быть применена [18, С. 164].
Одним из важнейших условий правильной государственной жизни признавалась возможность пользования частным лицом, принадлежащим
1 Доцент кафедры Международного права, кандидат юридических наук
ему правом [21, С. 1]. Всякое право, частное или публичное должно необходимо иметь за собой достаточно сильную охрану в случае его нарушения с какой-нибудь стороны. В тех случаях, когда нарушения исходили от частных лиц, для разрешения споров о праве, восстановления нарушенного права существовали гражданские и уголовные суды. Но законно приобретенные права могут быть нарушены и органами государства, так как установление норм административного права регулирующих те или иные области публичных отношений, еще не исключает возможности для органов управления совершать неправомерные действия, нарушать права граждан [6, С. 5].
Выдающийся юрист XIX - начала XX столетия Н.М. Коркунов отмечал, что для того чтобы юридические нормы, определяющие деятельность государственных учреждений, не были лишены санкции, не были leges imperfectae, чтобы самое начало законности управления не получило бы на деле значения лишь доброго намерения, необходимо организовывать особые средства надзора за законностью управления [19, С. 451].
Во-первых, некоторое обеспечение законности управления давалось уже самим его устройством, то есть правильною организацией администрации вообще. Так, если от должностного лица административного ведомства требуется образование и в особенности специальная юридическая подготовка, то это предохраняет управление от таких нарушений закона, которые обязаны темноте и неосведомленности чиновника [14, С. 51]. Необходимо было создать и подходящий административный механизм, так, например, коллегиальное начало в управлении, предупреждает нарушения закона, происходящих от поведения или злой воли отдельного лица.
Во-вторых, мерами, обеспечивающими согласие административных распоряжений с законами. Под этими мерами понимается организация многостороннего контроля за соблюдением законности: чтобы обеспечить правомерность управления, необходимо создать и систему действительного контроля над ним [26, С. 2]. Контроль в сфере государственного управления - один из важнейших инструментов регуляции административной деятельности, призванных обеспечить ее законность, эффективность и соответствие общественно значимым целям.
Понятие «контроль» происходит из старофранцузского языка - проверка определенного положения вещей двойным оформление документов. В английском языке слово control наряду с первоначальным значением «проверка и верификация» получило более широкое - «руководить, приказывать» [17, С. 8]. Немецкий и русский языки эти смысловые изменения не восприняли. Контроль рассматривается как проверка или наблюдение в целях проверки или надзора.
Административный контроль заключается в наблюдении за способами выполнения административными учреждениями и должностными ли-
цами своих функций, а также в устранении и исправлении в их действиях и актах того, что является противозаконным и свидетельствует о низком качестве управления.
Гаген В.А, профессор Варшавского университета, выражая мнение большинства административистов того времени, определял административный контроль, как право высшей власти пересмотра решений низшего органа по соображениям незаконности и неудобства [7, С. 53]. Применялся этот контроль в различных формах: постоянный, отчетности, ревизии. В российском законодательстве отчетность низших чиновников перед высшими и высших перед государем была поставлена весьма широко [15, С. 299]. Ревизии и постоянный административный контроль существовали двух видов - внутренние и внешние. Внешней являлась ревизия, производимая лицами не причастными к данному ведомству; в конце XIX - начале XX века это были сенаторы, назначаемыми для этой цели по особым Высочайшим повелениям. Но, ревизии эти производились обыкновенно через столь продолжительные периоды времени, что беспорядок, неправда и хищения, пресеченные одною ревизией, успевали окрепнуть и созреть к новой ревизии [32, С. 171-239]. Внешний контроль после упразднения в 60-х годах XIX века губернской прокуратуры осуществлялся в финансовом управлении и в отношении органов самоуправления. Финансовый контроль осуществлялся особыми учреждениями государственного контроля, местными органами этого контроля являлись контрольные палаты [14, С. 53]. Признавая большое значение иерархического надзора высших органов над низшими для порядка в управлении, русские правоведы, тем не менее, единодушно отмечали, что административные органы не обладают ни надлежащей организацией, ни юридическим авторитетом, чтобы решать споры о правомерности действий администрации. Органы надзора бессильны пронизать снизу доверху все этажи административной организации [16, С. 15].
Наконец, есть еще парламентский контроль, когда лицо, считающее свои права нарушенными, может прибегать к законодательным собраниям, которые могут воздействовать на администрацию различными средствами, имеющимися в их распоряжении [3, С. 16]. Но это контроль по преимуществу политический, его сфера министерское управление и главное орудие - министерская ответственность; глубоко проникать во все сферы подчиненного управления и восстановлять нарушенные администрацией права в каждом отдельном случае он не может и не призван по существу. Тем более что использование такого контроля по любому, даже мелкому поводу, неудобно и нецелесообразно.
В эпоху перехода западно-европейских государств к конституционной форме правления гарантии публичных прав усматривались главным образом в определенной организации верховной власти, в народном предста-
вительстве, в их возможности воздействовать на короля и министров: отказ в утверждении бюджета, предание министров суду и т.п. Однако, постепенно приходило убеждение, что это средства слишком сильные, для повседневного употребления непригодные, а между тем нарушения прав граждан действиями администрации встречались на каждом шагу.
Говоря об отсутствии действенности этого контроля в условиях российских реалий, С.П. Покровский указывал на необходимость реорганизация устаревшей формальной ответственности министерской власти, что потребовало бы неосуществимых на тот момент изменений в среде высших государственных учреждений [27, С. 418].
Такие известные русские административисты конца XIX - начала XX века, как И.Т. Тарасов, А.И. Елистратов выделяли в теории еще один вид контроля за деятельностью публичной администрации: принцип закономерного повиновения. В некоторой мере способом обеспечения законности является то обстоятельство, что по общему правилу, следует всем и каждому подчиняться только законным требованиям власти. Между государством и гражданином может возникнуть спор о применении закона -гражданин отказывается повиноваться распоряжениям считая себя вправе, не соглашаясь следовать, в положительном или отрицательном направлении, известному образу действия [24, С. 58-59].
Принцип закономерного повиновения обеспечивался тем, что уголовная ответственность устанавливалась только за неисполнение законных требований правительственной власти. Ст.29 Устава о наказаниях угрожала денежным взысканием до 50 рублей за неисполнение законных распоряжений, требований или постановлений правительства и полицейской власти, а равно земских и общественных управлений. Гражданин даже не должен был доказывать незаконность предъявляемого ему требования; обвинитель должен был предоставить доказательство его законности [14, С. 54].
К сожалению, это, на первый взгляд, сильное средство для обеспечения законности, на деле оказывалось весьма ограниченным. В то время большая часть российского общества еще не была проникнута идеей законности, население сильно зависело от администрации [22, С. 80], не всегда могло разобраться в том, что законно, а что нет; и, отказываясь исполнять распоряжение в виду сомнения в его закономерности, рисковало поплатиться штрафом. Таким образом, граждане не часто прибегали к этому способу, тем более, что помимо выше указанных причин, предъявляемые требования во многих случаях должны были приводиться в исполнение без предварительного разбора дела, и лицо, препятствующее исполнению рисковало еще ответить за сопротивление власти.
Во взаимных отношениях органов власти начало закономерного повиновения проявлялось в праве предоставлений. Эта мера, обеспечивающая согласие административных распоряжений с законами заключалась в
праве и обязанности органов администрации, в случае получения ими незаконных распоряжений, делать по поводу таких распоряжений представления тем лицам или учреждениям, от которых получены эти распоряжения [33, С. 32].
В Европе эта теория ремонстрации была распространена в начале XIX века. В российском праве начала XX века еще сохранялось ее влияние: если в предписании министра начальство ему подчиненное усматривало отмену закона, то оно обязано было, не исполняя предписания, представить об этом министру. Профессор Н.И. Лазаревский подверг эту теорию жесткой критике. С одной стороны проверка законности каждого распоряжения вышестоящего начальства не помогает, а вредит делу управления, замедляя его и подрывая авторитет власти. С другой стороны, даже если поступившее указание очевидно нарушает закон, но получает вторичное подтверждение, выполнение его все равно необходимо - и указанная мера не достигает поставленной цели [23, С. 2041].
В Европе на смену теории ремонстрации пришла теория формальной правильности приказа. Приказ подлежит обязательному выполнению, при наличии трех условий:
1. Приказ состоялся в установленной форме;
2. Давший приказ является компетентною на то властью;
3. Получивший приказ имеет право совершить указанное действие.
Эта теория находит большую поддержку у Н.И. Лазаревского, но, тем
не менее, он не спорит с мнением немецкого юриста О. Майера, который выступает против нее, утверждая, что это мало измененная теория ремонстрации: та же проверка, но по пределам компетенции [23, С. 2048].
В тесной связи с вышеуказанными видами защиты права в области управления стоит право граждан, испытывающих неправильное вторжение в сферу своих прав и интересов, обращаться к высшим органам администрации с жалобами на действия и распоряжения низших. Этот путь не только открывал возможность обжалования действий подчиненного административного органа с точки зрения их противоречия праву, но и являлся вместе с тем средством защиты чисто фактических интересов частных лиц против администрации [2, С. 75]. Право жалобы в России было поставлено весьма широко, ведь во многих случаях граждане для защиты своих прав и своей неприкосновенности не имели других средств, кроме подачи жалоб по начальству. Например, на низших полицейских служителей можно было жаловаться исправнику или начальнику местной полиции. На распоряжения исправника или уездного полицейского управления губернатору или губернскому правлению, если полицейское управление действовало по повелению высшего начальства, можно обратиться с жалобою непосредственно в то место, от которого последовало это повеление и пр. Как, однако, ни широко предоставлена была гражданам возмож-
ность обжаловать незаконные распоряжения власти по начальству, этим способом еще не обеспечивалась в должной мере законность управления: жалобщик не имел возможности поддержать свои доводы при рассмотрении жалоб. С другой стороны, во многих случаях представление жалоб по начальству могло оказываться недостаточным, неудобным или нежелательным: обжалуемые действия могли нередко иметь своим основанием распоряжения самого начальства [11, С. 87]. И, наконец, население, по своей зависимости от администрации, в большинстве случаев было лишено фактической возможности обжаловать ее незаконные действия, и, таким образом, исправление допущенных неправильностей зачастую было возможно лишь, если начальство само случайно их откроет и пожелает
исправить [22, С. 80].
Остается контроль судебный. Для устранения существующих недостатков необходимо было предоставить заинтересованным лицам, наряду с обжалованием действий высшему начальству, возможность обратиться за разрешением спора о законности действий того или другого представителя ее к власти судебной. Эту форму контроля, юристы того времени единодушно признавали, как наиболее целесообразную и самую действенную [См.: 30, 3, 8 и др.].
«Принадлежащее субъекту административное право личной свободы, - говорит А. Дайси, - не что иное, как право его на то, чтобы Икс не напал на него, не арестовал его или (это право его в случае нападения со стороны Икса) возможность обращения к суду для защиты своего права» [1, С. 267]. Кулишер Е.М. определяет судебную защиту, как возможность добиваться в судебном порядке исполнения лежащей на государстве и органах его в отношении гражданина обязанности или устранения противозаконного вмешательства, возможность отыскивать по суду убытки за противозаконное бездействие и, при противозаконном действии власти, возможность возбуждать уголовное преследование против должностного лица, виновного в преступном бездействии или деянии, и обвинять его перед судом [20, С. 10]. Всякое лицо, потерпевшее от незаконных актов администрации, обратившись к суду может защитить свое право, доказав его перед компетентным, доступным и надлежаще организованным органом правосудия [26, С. 7].
Однако, признавая целесообразность данного способа, ученые-правоведы также признавали, основываясь на практике всех государств в области деятельности администрации, независимо от явных, прямых и сознательных правонарушений и уклонений от служебного порядка, всегда возможны такие действия, которые не подлежат компетенции суда или дисциплинарной власти начальства и, тем не менее, ими могут быть существенно нарушены законные права и интересы граждане может быть систематически искажаем закон до такой степени, что от него не останется даже и подобия [33, С. 33].
Следовательно, если права частных лиц нарушены при добросовестной деятельности администрации, то есть, когда эта деятельность со стороны самих органов администрации считалась, хотя может быть и ошибочно, законной, применение данного способа невозможно. Очевидно, что для защиты прав и интересов граждан в отношении к администрации и для обеспечения закономерности в управлении одной судебной и дисциплинарной ответственности органов администрации недостаточно [31, С. 360]. Но и в этом случае граждане не должны быть лишены законной защиты.
Не всякое нарушение права со стороны администрации является преступлением. Так, неправильное включение кого-либо в избирательные списки, или неправильный отказ включить в них кого-либо не всегда является злостным; он может проистекать из неправильного толкования закона, в чем нет состава преступления, что не может дать повода для возбуждения уголовного процесса. Тут нет и нарушения, чьих бы то ни было имущественных интересов, а, следовательно, и повода для предъявления гражданского иска, между тем, нарушенное право нуждается в восстановлении. Возможна, конечно, жалоба по начальству, но на него трудно положиться. Возможен запрос в парламент, но прибегать к таким средствам в повседневной жизни - трудно, между тем коллизии между администрацией и гражданином случаются постоянно [4, С. 432].
Возникает вопрос о том, какой путь должен быть предоставлен потерпевшим в этом случае; кто должен решить вопрос о законности или незаконности деятельности администрации [18, С. 165]; вопрос о создании таких условий и учреждений, которые имели бы целью предупреждение и пресечение таких административных действий.
Отвечая на этот вопрос, русские ученые были единодушны и признавали самой действенной формой контроля за законностью управления институт административной юстиции [См.: 25, 12, 5 и др.].
Список литературы:
1. Dicey A.V. Introduction to the study of the law of the constitution. London, 1897.
2. Аншютц Г. Юстиция и администрация // ЖМЮ. - 1907. - № 6.
3. Берендтс Э.Н. Лекции по административному праву Великого Княжества Финляндского. - СПб., 1910.
4. Водовозов В. Административная юстиция // Энциклопедический словарь Гранат. 7-е издание.
5. Вступительная лекция, читанная и. д. экстра-ординарного профессора государственного и административного права Э.Н. Берендтсом. - Ярославль, 1891.
6. Гаген В.А. Административная юстиция. - Ростов-н/Д., 1916.
7. Гаген В. А. Очерки по истории Сената в XIX столетии. - СПб., 1911.
8. Гессен В.М. Из лекций по полицейскому праву, читанных в 19011902 годах в Александровской Военно-юридической Академии. - СПб., 1902.
9. Гнейст Р. Правовое государство и административные суды Германии. - СПб., 1896.
10. Горбунов А. Законность управления и ее необходимые условия // Право. - 1905. - № 1.
11. Дерюжинский В.Ф. Административные суды в государствах Западной Европы // Журнал министерства юстиции. - 1906. - № 6.
12. Диспут барона С. А. Корфа в Юрьевском университете // Право. -1911. - № 3.
13. Диспут С.П. Покровского в московском университете // Право. -1914. - № 9.
14. Елистратов А.И. Административное право. - М., 1911.
15. Елистратов А.И. Основные начала административного права. - М., 1914.
16. Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы. - М., 1925.
17. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. - М., 2002.
18. Ивановский В.В. Учебник административного права. - Казань, 1907.
19. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. - СПб., 1897.
20. Кулишер Е.М. Судебное преследование должностных лиц. - М., 1907.
21. Куплеваский Н.О. Мнения французских и немецких писателей по вопросу об административных судах. Б.м., 1877.
22. Лазаревский Н.И. Законность и пределы ее осуществимости // Право. - 1905. - № 2.
23. Лазаревский Н.И. Пределы обязательности приказа начальства // Право. - 1904. - № 13.
24. Моль Р. Наука полиции по началам юридического государства. -СПб., 1871.
25. Палибин М.Н. Повторительный курс полицейского права. - СПб., 1898.
26. Палиенко Н.И. Сущность административной юстиции и основные черты ее организации в европейских государствах. - Киев, 1898.
27. Покровский С.П. Министерская власть в России. - Ярославль, 1906.
28. Правилова Е.А. Законность и права личности: административная юстиция в России. - СПб., 2000.
29. Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в РФ. - М., 2001.
30. Тарасов И.Т. Административная юстиция // Земство. - 1882. - № 8, № 15, № 18.
31. Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. -Ярославль, 1888.
32. Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому праву. Т. 2. - М., 1910.
33. Тарасов И.Т. Организация административной юстиции // Юридический вестник. - 1887. - № 9.
