CC BY
87
И.В. ТИМОШЕНКО
ГЕНЕЗИС ФОРМИРОВАНИЯ НОРМАТИВНОЙ МОДЕЛИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ
В статье обосновывается тезис о том, что современная нормативная модель административной юстиции в России, воплощенная Кодексом административного судопроизводства РФ, есть результат полуторавекового перманентного процесса ее становления и развития от квазисудебных органов (губернских присутствий) в конце XIXe., работавших по принципу «ad hoc», далее
через деятельность общих судов (в советский и постсоветский периоды), использовавших гражданско-процессуальную форму рассмотрения публичных споров, к, собственно, административной юстиции, продекларированной в 1993 году Конституцией РФ в качестве самостоятельного вида судопроизводства и формализованного в качестве такового лишь в 2015 году.
Административная юстиция, административное судопроизводство, административный спор, нормативная модель, судебный контроль.
Формирование модели административной юстиции в законодательстве дореволюционной России
Ознакомление со специальной литературой, посвященной теме исследования, приводит к мысли, что институт административной юстиции попал в поле зрения отечественных юристов (в частности, таких видных государств оведов и административис-тов, как А.И. Елистратов, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.И. Лазаревский и др.) практически сразу после его внедрения во второй половине XIX в. в юридическую практику в странах континентальной Европы. Можно также констатировать, что с той поры и по настоящее время в нашей стране происходит активный и последовательный поиск и построение наиболее соответствующего постоянно меняющимся (и порой просто кардинально меняющимся) условиям российской правовой действительности формата (модели) административной юстиции.
Опираясь на работы указанных выше ученых, можно констатировать также и тот факт, что в середине -конце XIX в. состояние правового регулирования и юридической практики защиты прав граждан и организаций от незаконных решений, действий и бездействия органов государственного управления и их должностных лиц (а именно так в самом утрированном, этимологическом смысле можно определить содержание термина «административная юстиция») было крайне далеко от идеального. Административно-правовые споры (споры о налоговой и дорожной повинностях, о нарушениях полицейских установлений, о незаконном задержании, споры по городским, земским и крестьянским делам, а также по фабричным, горнозаводским и прочим публичным делам) рассматривались специальными квазисудебными органами - так называемыми «смешанными губернскими присутствиями», в состав которых входили как соответствующего уровня и направления деятельности чиновники, так и представители дворянского, земского и городского самоуправления, в силу чего эти присутствия и именовались как «смешанные».
В качестве основной задачи таких учреждений ставилось сдерживать «в пределах законов как деятельность выборных властей, так и распоряжения входящих в соприкосновение с ними местных прави-
тельственных органов, предупреждая и пресекая одинаково, как с той, так и другой стороны, ошибки, увлечения и действия необдуманные, произвольные» [1, с. 130]. В то же время образование и функционирование таких присутствий не основывалось на какой-либо единой концепции, а происходило под влиянием целого ряда социально-экономических факторов, порой случайно, то есть «по мере надобности» [2, с. 73] (ad hoc). Их деятельность не носила регулярный и постоянный характер, а их компетенция была узконаправленной и реализовывалась при полном отсутствии для этого четких процессуальных правил в рамках общего административного порядка, в силу чего эти органы лишь с большой (очень большой) натяжкой можно именовать администра-тивно-юстиционными (в современном их понимании), а скорее лишь как их некий прообраз.
На функционировании присутствий отрицательным образом сказывалось наличие административного элемента в их составе. Так, в частности, создаваемые для надзора за местным самоуправлением губернские присутствия по земским и городским делам, деятельность которых регламентировалась Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г., в своем составе предусматривали следующих лиц: губернатора, вице-губернатора, начальника казенной палаты, губернского предводителя дворянства, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы и городского головы губернского города, члена от губернского земского собрания, а с 1900 г. также и непременного члена [3]. При этом председательствующий на заседаниях присутствия губернатор был наделен правом в случае его несогласия с большинством членов присутствия приостановить его и безотлагательно доложить об этом министру внутренних дел, который, в свою очередь, либо предлагал губернатору привести решение в исполнение, либо предать его в Сенат (в следующую инстанцию) для отмены. Таким образом, присутствия, по сути, превращались в своего рода совещательные учреждения при губернаторе, через которого непосредственно проходили все поступающие в них дела. При этом упомянутое выше введение в 1900 г. в состав присутствий должности непременного члена, который вел все делопроизводство,
готовил доклады и осуществлял всю предварительную подготовку дела к рассмотрению, лишь еще больше усилило административную роль председателя присутствия.
До некоторой степени лучше обстояло дело в присутствиях по фабричным и горнозаводским административным делам, в состав которых входило по нескольку представителей общественности из числа работников местных фабрик, заводов и представителей горнопромышленников. Но в целом их роль в возможности повлиять на работу присутствий была также крайне мала по сравнению с административными возможностями губернатора и его аппарата. Примечательным здесь, пожалуй, является тот факт, что представители фабричной и горнозаводской общественности принимали участие в рассмотрении всех дел, за исключением тех, которые возбуждались по жалобам на их распоряжения, что можно рассматривать как некий прообраз современного правила о запрете быть судьей в своем деле.
Высшей инстанцией по отношению к губернским присутствиям выступал Сенат, его первый и второй департаменты (первая и вторая инстанции соответственно), в состав которых входили сенаторы, назначаемые председателем Сената (императором) из числа военных и гражданских чиновников. Каких-либо особых требований к уровню образования претендентов не предусматривалось, законодательно закрепленный порядок назначения членов Сената также отсутствовал. Имела место обычная (в виде сложившегося правового обычая) процедура назначения членов Сената по представлению министра юстиции, который выступал неким посредником между Сенатом и императором и имел, таким образом, колоссальные рычаги влияния как на департаменты Сената в целом, так и на отдельных его членов в частности. При этом сенаторам не гарантировалась их несменяемость, столь нужная для выполнения судейских обязанностей. Ну а такого понятия, как «конфликт интересов», в ту пору вообще не существовало.
Помимо сенаторов в работе I департамента могли принимать участие по должности с правом решающего голоса также министры, обер-прокурор синода и генерал-губернаторы во время их пребывания в Петербурге по делам своей губернии.
Как отмечал в своих работах С.А. Корф [4, с. 342], порядок делопроизводства в Сенате носил очень сложный и порой сугубо формальный характер, следствием чего являлась чрезмерная медлительность в прохождении дел. Разбирательство дел в Сенате проходило в условиях полного отсутствия гласности и публичности и имело замкнутый канцелярский характер. Принцип состязательности сторон не применялся вовсе, поскольку заседания департаментов Сената проходили без участия заинтересованных лиц, которым не представлялось возможным давать свои объяснения по делу. Из всего этого можно сделать вывод, что деятельность Сената не основывалась на принципах классического судопроизводства и, следовательно, не могла в должной мере обеспечить защиту прав граждан и организаций от административного произвола чиновников.
Большинство административно-правовых споров разрешалось в первом департаменте Сената. Это касалось споров о компетенции (именовались они тогда как «пререкания») между губернскими административными учреждениями и должностными лицами различных ведомств, между судебными и административными органами, а также частных жалоб на административные акты о взыскании недоимок по налогам, о неправомерном привлечении к отбыванию государственных повинностей, о незаконном отчуждении недвижимого имущества и ряду других. Причем указанные дела Сенат разрешал как в кассационном порядке (в апелляционном порядке в его нынешнем понимании), так и по существу (по первой инстанции). Однако процессуально определить, когда какой порядок должен был быть применен, увы, неясно: имел место так называемый «ситуационный» подход к каждому конкретному делу.
Выступая в качестве кассационной инстанции, Сенат зачастую не ограничивался формальной стороной вопроса, а касался также и фактических обстоятельств дела и, отменяя решение административного органа, указывал на допущенные нарушения закона и направлял дело для нового рассмотрения.
В то же время нередко возбуждаемые по частным жалобам дела первый департамент Сената рассматривал по существу. С одной стороны, это обусловливалось своего рода недоверием Сената к низшим инстанциям, а с другой - ситуация объяснялась тем, что по целому ряду отраслей государственного управления Сенат не имел под собой соответствующих губернских присутствий, подсудность дел четко определена не была, и в этой связи Сенат просто был вынужден рассматривать такие дела по существу. Указанная процессуально-правовая ситуация структуры административной юстиции в России конца XIX в. достаточно хорошо описана в юридической литературе и в ассоциативном плане была обозначена «куполом без здания и фундамента» [5, с. 241].
Второй департамент Сената (был выделен из состава первого в 1884 г.) специализировался на рассмотрении административно-правовых споров по крестьянским (частные жалобы на постановления губернских присутствий) и земским делам (об отмене постановлений земских начальников и уездных съездов) и в отличие от первого департамента дела по существу не рассматривал, а ограничивался лишь проверкой законности обжалуемых решений.
Отсутствие элементарных процессуальных правил рассмотрения дела, «размытость» компетенций, наличие второй инстанции при отсутствии первой, практика назначения сенаторов при отсутствии формально определенных требований к кандидатам, чрезмерная административная роль губернатора в работе присутствий, низкая эффективность как средства защиты прав граждан от произвола публичной администрации и многие другие дефекты и изъяны, связанные с разрешением административно-правовых споров в России конца XIX - начала XX в. подстегнули широкий научный интерес отечественных ученых к институту административной юстиции, его сущности, содержанию и поиску (с учетом западно-
европейского опыта) возможных организационно-правовых форм ее реализации в России.
Содержательно административная юстиция рассматривалась как определенный способ обжалования актов управления, реализуемый посредством предъявления административного иска [2, с. 74], и перед ней ставились двоякие задачи: с одной стороны, это защита субъективных публичных прав граждан от произвола и посягательств административных органов [4, с. 446-450], а с другой - это защита публичного правопорядка [6, с. 302-303] и обеспечение закономерности в развитии государственного управления [7, с. 32-33]. Представляется, что в настоящее время (т.е. спустя почти 150 лет) указанные задачи административной юстиции не потеряли своей актуальности в сущностном выражении данного правового института.
В указанных вопросах о понятии, содержании и задачах административной юстиции в научных кругах юридической общественности дореволюционной России было относительное единство. А вот в вопросах об организационной структуре, о том, кто (какой орган) может и должен взять на себя реализацию функции административной юстиции, единство мнений среди ученых отсутствовало.
Одни ученые утверждали, что административную юстицию должны осуществлять лишь судебные учреждения посредством рассмотрения исков частных лиц на нарушения их субъективных публичных прав [8, с. 3-5]. При этом особо подчеркивалось, что только судеб ные органы могут и должны разбирать споры между гражданами и публичной администрацией [4, с. 461; 6, с. 302].
Другие ученые полагали, что органами административной юстиции должны быть только суды, причем суды специальные - административные, включающие в себя не только профессиональных судей, но и подконтрольных им специалистов в различных сферах и отраслях управления (административной деятельности) [9]. При этом административные суды рассматривались как гарантия должной самостоятельности административной власти и обеспечения законности в управлении [10, с. 638].
Третьи ученые отстаивали позицию о соблюдении принципа единой юстиции [11, с. 5-42], согласно которому любые правовые споры вне зависимости от их содержания (споры публично-правовые либо частноправовые) должны быть подведомственны единому общему суду (суду общей юрисдикции). При этом при таком подходе не исключалась возможность формирования в общих судах особых отделений (департаментов либо коллегий) по административным делам наряду с отделениями по делам уголовным или гражданским [12, с. 40-47].
И наконец, четвертая группа ученых, опираясь на теоретический посыл о присущих публичному управлению самостоятельных и независимых началах, которые не могут и не должны быть нарушены вмешательством судебной власти, отстаивала позицию о том, что споры об административном праве должны находиться в ведении самой администрации, внутри которой для этих целей должны быть созданы
специальные административно-судебные коллегии (именуемые также административными судами) [13, с. 171-173].
Таким образом, можно сделать вывод, что отечественная юридическая мысль дореволюционной России испытывала на себе влияние нескольких западноевропейских школ административной юстиции и не могла отдать предпочтение ни одной из них в контексте разрешения в некотором роде философского вопроса о том, чего же в административной юстиции больше: администрации или все же юстиции?
12 декабря 1904 г. монархом (с подачи министра юстиции) был подписан Указ, которым была поставлена задача реформировать департаменты Сената и создать самостоятельные органы административной юстиции, обеспечив тем самым гражданам возможность обращения в органы правосудия за защитой от произвола властей. Основная идея проводимой реформы заключалась в том, чтобы преобразовать Сенат как высшую инстанцию по административным делам и учредить на местах административные суды как органы по рассмотрению жалоб на незаконные распоряжения местных властей.
На этой основе в 1907 г. под руководством министра внутренних дел П.А. Столыпина были разработаны проекты по уездной и губернской реформе всей структуры государственного управления, в том числе и посредством создания административных судов.
Предлагалась трехуровневая система административных судов.
На уровне губернии предлагалось создать губернский совет как высший орган управления в губернии, который осуществлял бы свои функции через деятельность присутствий. При этом административно-судное присутствие (собрание) выступало в качестве органа административного суда, в состав которого входил губернатор, губернский предводитель дворянства, помощник губернатора по административной части, председатель окружного суда, управляющий казенной палатой, председатель губернской земской управы и городской голова губернского города.
Нетрудно заметить, что по своему составу новые присутствия мало чем отличались от прежних и по-прежнему состояли в основном из представителей бюрократии. К их ведению относились все те же дела по рассмотрению частных жалоб на административные акты субъектов публичной власти, однако теперь уже имел место особый порядок разбирательства этих дел, во многом приближенный к так называемому «классическому судопроизводству» (в частности, административный истец, то есть заявитель, имел возможность присутствовать при рассмотрении своей жалобы, давать по делу свои устные и письменные пояснения и пр.). При этом решения административного суда не носили окончательного характера, и их можно было в месячный срок обжаловать в Сенат, а на уровне уездов планировалось также создать еще одну промежуточную инстанцию системы административной юстиции - уездный совет (или административно-уездное присутствие), решения которого, в свою очередь, могли быть обжалова-
ны в губернское административно-судебное присутствие. А по Закону от 26 декабря 1916 г. «О некоторых изменениях в устройстве и порядке производства дел департаментов Правительствующего Сената» административные дела в Сенате должны были рассматриваться на началах устности и состязательности, вводились иные существенные процессуальные новеллы (в частности, решения департамента Сената должны были облекаться в процессуальную форму определений с подробным изложением положенных в его основу фактических обстоятельств дела и соображений по ним), а также закреплялись формальные требования об обязательности наличия высшего образования у кандидатов в сенаторы и принцип их несменяемости [14].
Подводя некий итог, можно констатировать, что административная юстиция в царской России так и не сформировалась ни в самостоятельную отрасль права, ни в определенный вид государственной деятельности, которые бы эффективно и демократично регулировали складывающиеся в Российской империи административно-процессуальные отношения. В то же время вполне очевидно, что к 1917 г. в России сформировались все необходимые предпосылки для создания в стране национальной системы органов административной юстиции с учетом лучшего европейского опыта в этой сфере.
Справедливости ради в качестве исторической справки следует указать на то, что в 1917 г. Временным правительством А.Ф. Керенского была создана Особая комиссия по составлению проекта основных законов России, и одним из таковых был проект закона об административных судах [15]. Однако Октябрьская революция 1917 г. внесла свои «коррективы» во все сферы и отрасли общественной жизни, а что касается сферы юриспруденции, то идея о специализированных административных судах, административном судопроизводстве и административной юстиции, как говорится, на долгие годы «канула в Лету».
Формирование нормативной модели административной юстиции в советский период
Пришедшие к власти после Октябрьской революции 1917 г. большевики, как уже отмечено, практически сразу же начали третировать юриспруденцию как «буржуазную» отрасль знания, что неизбежно коснулось и всех предыдущих «наработок» в области института административной юстиции. Декретом «О суде» от 24 ноября 1917 г. были ликвидированы все действующие общие судебные установления, в том числе и Правительствующий Сенат [16].
Однако проблему обеспечения законности в деятельности публичной администрации (на сей раз уже советской) и связанные с этой деятельностью споры издание указанного выше декрета не решало, проблема осталась, и она требовала от новой власти своего решения.
Среди первых шагов советской власти в деле об обеспечении социалистической законности в деятельности публичной администрации можно назвать принятие следующих нормативных правовых актов: - Декрет ВЦИК от 7 марта 1918 г. № 2 «О суде»,
который зафиксировал возможность осуществле-
ния судебного контроля за законностью действий органов управления [17];
- Постановление Чрезвычайного VI Всероссийского съезда Советов от 8 ноября 1918 г. «О точном соблюдении законов», которое предоставило каждому гражданину право требовать от советских учреждений составления протокола в случае волокиты или отказа в удовлетворении его законных претензий для целей последующего обжалования в суде с одновременным закреплением нормы об ответственности должностных лиц за явно неосновательный отказ от составления такого протокола [18];
- Декрет ВЦИК от 8 февраля 1920 г. «О Рабоче-Крестьянской Инспекции (Положение)», которым был создан специализированный орган по контролю и надзору за организацией приема и прохождения рассмотрения жалоб и заявлений граждан, позже трансформированный в Центральное бюро жалоб и заявлений при Наркомате государственного контроля [19].
Помимо бюро жалоб и заявлений в первые годы советской власти функционировал также целый ряд иных специализированных органов по защите субъективных прав граждан путем рассмотрения жалоб, в частности, конфликтные комиссии по жилищным делам при коммунальных отделах, уездные (окружные) налоговые комиссии по жалобам граждан на деятельность по взиманию подоходно-имущественного налога участковыми налоговыми комиссиями, земельные комиссии (волостные, уездные и губернские) и др. И хотя данные органы не имели судебного статуса, но поскольку разбирательство в них носило состязательный характер, то некоторые ученые того времени ассоциировали деятельность таких комиссий с административной юстицией [20, с. 195-198].
Параллельно с формированием административно-юрисдикционных органов практически с первых лет советской власти стала развиваться и подведомственность административных споров судам. В качестве примера можно привести, в частности:
а) судебный порядок разрешения споров между гражданами и органами управления по поводу неправильных записей в актах гражданского состояния, жалоб граждан на решения отделов соцобеспечения по поводу назначения содержания одному из супругов за счет другого, жалоб на постановления о назначении опеки над несовершеннолетними и над страдающими душевной болезнью гражданами (ст. 135, 116 и 200 Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве 1918 г. [21] соответственно);
б) судебный порядок рассмотрения жалоб на решения о призыве на военную службу лиц, не могущих по своим религиозным убеждениям нести военную службу, установленный Декретом СНК от 4 января 1919 г. «Об освобождении от военной повинности по религиозным убеждениям» [22];
в) судебный порядок рассмотрения споров граждан с таможенными учреждениями относительно дел
о контрабанде, установленный Декретом СНК от 3 января 1921 г. «О реквизициях и конфискациях» [23];
г) судебный порядок рассмотрения жалоб граждан на действия нотариусов либо на отказ в их совершении, установленный Положением о государственном нотариате РСФСР, утвержденном Декретом СНК от 4 октября 1922 г. [24]. Знаковым событием в истории формирования советской модели института административной юстиции стало принятие 1923 г. Гражданского процессуального кодекса РСФСР [25]. Анализируя его нормы, можно сделать вывод о том, что он не только аккумулировал в себе и закрепил как все указанные выше порядки рассмотрения жалоб на действия публичной администрации, так и многие другие, а также осуществил возврат к состязательному правосудию и, по сути, - к легализации именно судебно-юрисдикционного контроля за законностью в административном управлении.
В целом же анализ законодательства, практики его применения и общей политической ситуации в стране в первые годы советской власти позволяет сделать вывод о том, что обеспечение защиты субъективных прав и законных интересов граждан в сфере взаимодействия с органами публичного управления в эти годы осуществлялось преимущественно за счет административно-юрисдикционного (т.е. внесудебного) контроля многочисленными специализированными органами по разрешению административных споров при незначительной роли общесудебной подведомственности по таким спорам. В пользу такого вывода говорит и тот факт, что, например, разработанный в 1921 г. стенах Института советского права при МГУ проект Положения «Об утверждении Верховного Административного Суда, областных и губернских судов», согласно которому предполагалось создание в стране действенной двухзвенной системы административной юстиции (хотя и являющихся составной частью механизма реализации исполнительной власти в духе наследия дореволюционных традиций российской административной юстиции), так и не был принят, не возымел своего практического воплощения и получил, как выражаются отдельные авторы, «архивную прописку» [26, с. 83].
В советском государстве и обществе постепенно стали формироваться представления об отсутствии конфликтов между публичной администрацией и трудящимися массами, в силу чего отсутствовала острая необходимость в создании специализированных судебных органов (да и внесудебных органов тоже), которые бы рассматривали и разрешали эти конфликты по существу. Как следствие этого посыла, в научном сообществе также постепенно стал угасать интерес к научно обоснованным изысканиям, направленным на поиск и построение оптимальной для советского общества модели административной юстиции: в 20-30-е гг. XX в. таких научных работ в стране было немного.
Следующей (после перечисленных выше) важной нормативной вехой в развитии института административной юстиции советского периода истории нашего государства можно, пожалуй, упомянуть
Конституцию СССР 1936 г., которая провозгласила тезис о том, что правосудие в СССР осуществляется только судом (ст. 102) и что судьи независимы и подчиняются только закону (ст. 112) [27]. Указанные нормы Основного закона СССР повлекли за собой полную трансформацию (отмену старых и принятие новых) действующих на тот момент подзаконных нормативных правовых актов в области регламентации порядка и условий подачи и рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения субъектов государственного управления. В качестве примера таких актов можно, в частности, привести Постановление ЦИК № 94 и СНК СССР № 603 от 11 апреля 1937 г. «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан» [28]. Ну, и как следствие, опять активизировались научные разработки в области института административной юстиции.
Следует отметить, что проблема становления и развития административной юстиции в нашей стране в 1930-60-е гг. прошлого столетия трактовалась отечественными учеными по-разному и порой даже диаметрально противоположно: от констатации факта ее существования («судебная защита административных правоотношений знаменует собой зарождение советской юстиции, рамки которой должны быть расширены» [29, с. 68]) до полного отрицания даже самого факта возможности существования данного правового института в условиях советского социалистического государства («в советском праве нет и не может быть административного иска и административного процесса» [30, с. 10]).
Следующим этапом в развитии нормативной модели административной юстиции в СССР стал период начала 60-х гг. XX в., в частности, принятие 21 июня 1961 г. Указа Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» [31], который предоставил гражданам право обжаловать в суд постановления административных органов о наложении на них штрафов.
Далее можно отметить Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о гражданском судопроизводстве от 8 декабря 1961 г. (закрепили за судами подведомственность дел по жалобам на неправильности в списке избирателей, по жалобам на действия должностных лиц при наложении административных взысканий и др. [32]) и принятый на их основе и просуществовавший вплоть до 2002 г. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 г., в котором содержалось целых четыре отдельных главы, регламентирующих административно-процессуальную подсудность:
- глава 22, содержавшая общие положения о рассматриваемых судом делах, вытекающих из административных правоотношений;
- глава 23, определявшая порядок подачи и рассмотрения судом жалоб на неправильности в списке избирателей;
- глава 24, регламентировавшая подачу и рассмотрение судом жалоб на действия административных органов и должностных лиц;
- глава 25, регламентировавшая особенности рассмотрения административных дел о взыскании с граждан недоимок по налогообложению, а также по самообложению сельского населения и по государственному обязательному страхованию [33]. Следующим «знаковым» событием в нормативном регулировании административной юстиции можно назвать принятие в 1977 г. Конституции СССР, ст. 5 8 которой впервые на уровне Основного закона страны закрепляла возможность судебного обжалова-ния в установленном порядке действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан [34]. Аналогичные нормы были впоследствии отражены и в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 56).
Завершился советский период формирования модели административной юстиции в нашей стране принятием двух союзных законов, направленных на процессуальное воплощение упомянутой выше ст. 58 Конституции СССР 1977 г.:
- Закона СССР от 30 июня 1987 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» [35] и
- Закона СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц». Оба эти закона достаточно подробно трактовали
судебную процедуру обжалования незаконных действий (бездействия) и решений субъектов публичной власти, однако предусматривали для этого обязательную административную преюдицию: жалоба могла быть подана в суд лишь после того, как акт управления был обжалован вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу.
Таким образом, отнесение советским законодателем административных споров к ведению народных судов и постепенное расширение сферы судебного контроля за законностью в деятельности исполни -тельных органов (к концу 80-х годов прошлого века суды рассматривали уже более тридцати категорий дел, вытекающих из публичных правоотношений) постепенно предопределило понимание советскими учеными-юристами административной юстиции как особого вида деятельности общих судов по разрешению споров в области государственного управления [37], осуществляемого на основе норм гражданского процессуального права [38, с. 19]. В то же время признаки административной юстиции усматривались в деятельности самих органов государственного управления, а также отчасти и в деятельности органов прокуратуры [39, с. 536-537]. При этом самая широкая трактовка данного правового института звучала так: «И административный, и судебный порядок рассмотрения всех жалоб, в том числе - на незаконные решения, действия (бездействие) должностных лиц и государственных органов, представляют
собой две неразрывно связанные формы единого демократического института обжалования, административной юстиции в СССР» [40, с. 25].
Постсоветский этап формирования нормативной модели административной юстиции в России
Распад СССР и появление новой российской государственности нашли свое неизбежное отражение в трансформации всего отечественного законодательства (где-то сразу, где-то постепенно), в том числе и в правовой регламентации общественных отношений в области урегулирования правовых споров в деятельности публичной администрации.
Самым первым нормативным правовым актом в области административной юстиции современной России можно, пожалуй, назвать ныне уже утративший свою силу Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [41], в основу принятия которого легла Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., закрепившая общий принцип обращения граждан в суд в случае ущемления их прав любыми решениями или действиями (бездействием) любых должностных лиц, государственных органов и общественных организаций.
Спустя полгода (в декабре 1993 г.) была принята Конституция РФ, ст. 118 (часть 2) которой закрепила положение о том, что судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
С появлением конституционной нормы о том, что административное судопроизводство является одной из форм реализации судебной власти, активизировались научные изыскания по подготовке соответствующих законов, регламентирующих порядок административного судопроизводства, которого как такового тогда формально не было, а рассмотрение административно-правовых споров осуществлялось через нормы гражданского (и отчасти арбитражного) процесса. При этом, как справедливо отметили в 2004 г. своей работе «Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции» А.К. Соловьева и Л.А.Николаева, «образование в Российской Федерации отдельной системы административных судов -дело будущего, необходимы глубокие исследования и разработки теоретического и практического характера в этой сфере, для проведения данной реформы необходим и соответствующий уровень правосознания и правовой культуры населения для правильного восприятия столь существенных изменений в судебной системе» [42, с. 43].
Не вдаваясь в особенности полемики, развернувшейся в научной общественности России в конце XXв. по вопросу формирования в Российской Федерации административной юстиции как самостоятельной ветви судебной системы, отметим, что в 2000 г. на базе Института государства и права РАН состоялся научный семинар по административной юстиции, который вызвал широкий резонанс в связи с остротой поставленной проблемы: необходимостью установления отдельных административных процедур для рассмотрения жалоб и обращений граждан на
деятельность органов исполнительной власти и создания системы административных судов в России. На семинаре был представлен инициативный проект федерального конституционного закона об административном судопроизводстве, разработанный ведущими научными сотрудниками Института государства и права РАН Н.Г. Салищевой и Е.Б. Абросимовой, который был позже внесен в Государственную Думу РФ и 22 ноября 2000 г. даже принят Государственной Думой РФ в первом чтении.
В соответствии с названным проектом в рамках существующей системы судов общей юрисдикции предполагалось в два этапа создать четырехзвенную систему административных судов [43].
Первый этап предполагал образование на уровне Верховного Суда РФ Судебной коллегии ВС РФ по административным делам, а также образование федеральных окружных административных судов в количестве 21 и судебных коллегий по административным делам уровня субъектов Российской Федерации.
Второй этап требовал значительных материальных, финансовых и кадровых затрат и предполагал создание в России порядка 600-700 специализированных межрайонных административных судов.
Согласно проекту, закон должен был вступить в силу с 1 января 2001 г., однако, как уже отмечено, прошел только первое чтение в Государственной Думе РФ и из-за ряда организационных причин и (как представляется) в связи с отсутствием должного финансирования принятие данного закона, увы, так и не состоялось и было отложено на неопределенное время.
С 1 февраля 2003 г. был введен в действие тогда новый (а ныне действующий) Гражданский процессуальный кодекс РФ, нормами которого по-прежнему (как и при ГПК РСФСР 1964 г.) регламентировались многие аспекты рассмотрения в судах общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства публично-правовых (административных) споров. При этом продолжал действовать и целый ряд специализированных федеральных законов, регламентирующих отдельные аспекты урегулирования административно-правовых споров, в частности: «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об информации, информатизации и защите информации», «О системе государственной службы Российской Федерации» и др. Некоторые административные споры были отнесены к компетенции арбитражных судов в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об арбитражных судах в Российской Федерации» [44], а их рассмотрение урегулировано Арбитражным процессуальным кодексом РФ, введенным в действие с 1 сентября 2002 г.
И так продолжалось еще более 10 лет. Однако множественность и очевидное «своеобразие» законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов, посвященных особенностям рассмотрения публично-правовых споров, их явная несогласованность (а по-
рой даже и противоречивость) между собой постоянно вызывали определенного рода трудности при их применении в судебной практике, что в конце концов (наряду с изменением общественного правосознания и общего уровня правовой культуры) и привело к принятию в марте 2015 г. отдельного кодифицированного закона в области административной юстиции - Кодекса об административном судопроизводстве РФ [45].
При этом представляется, что важнейшим «толчком» к принятию, наконец, в 2015 г. первого в истории России Кодекса административного судопроизводства явилось адресованное Федеральному Собранию РФ послание Президента РФ В.В. Путина от 12 декабря 2012 г. [46], а также его выступление 18 декабря 2012 г. на VIII Всероссийском съезде судей, где, рассуждая о первоочередных задачах по реализации концепции проводимой в стране судебной реформы, Президент РФ сказал буквально следующее: «В первую очередь следует завершить создание административного судопроизводства, в кратчайшие сроки принять соответствующий кодекс и сформировать судебные составы, которые будут разрешать споры граждан с органами государственной власти и местного самоуправления. Смысл, философия административного судопроизводства всем нам хорошо известны. Изначально это ориентировано на защиту граждан, в том числе бремя доказывания здесь возлагается на госорган, а не на самого человека» [47].
Подводя итог проведенному исследованию генезиса формирования нормативной модели административной юстиции в России, хочется согласиться с профессором Ж.И. Овсепян в том, что принятый 8 марта 2015 г. первый в истории России Кодекс административного судопроизводства (КАС) - это своего рода рубежное (знаковое) событие в реализации одновременно двух российских правовых реформ последних десятилетий (начиная с 1991 г.) - судебной и административной [48, с. 7], целью которых является обеспечение должного функционирования системы государственного управления и мотивация эффективной, социально («клиенте») ориентированной работы органов и должностных лиц публичной власти.
ЛИТЕРАТУРА
1. Дурденевский В.Н. Русская литература по административной юстиции/ В.Н. Дурденевский // Вопросы административного права. Кн. 1. - М., 1916 [Электронный ресурс]. - URL: http://lawlib rary.ru/article1166471.html
2. Петухов Г.Е. Административная юстиция в царской России/ Г.Е. Петухов // Правоведение. - 1974. - № 5 [Электронный ресурс]. - URL: http://lawlib rary.ru/article1017263.html
3. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://мyзeйpeфopм.pф/node/13679
4. Корф С.А. Административная юстиция в России/ С.А. Корф. - СПб., 1910. Кн. 2-3 [Электронный ресурс]. - URL: http://elib.shpl.ru/ru/nodes/23158-korf-s-a-administrativnaya-yustitsiya-v-rossii-spb-1910
5. Тарасов И. Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. Том 2. Общая часть/ И.Т. Тарасов. - М., 1910 [Электронный ресурс]. - URL: http://avidreaders.ru/download/lekcii-po-policeyskomu-administrativnomu-pravu-tom.html?f=pdf
6. Елистратов А.И. Основные начала административного права/ А.И. Елистратов. - М., 1914 [Электронный ресурс]. - URL: http://books.e-heritage.ru/book/10079421
7. Тарасов И.Т. Организация административной юстиции/ И.Т. Тарасов // Юридический вестник. -1887. - № 9 [Электронный ресурс]. - URL: http://naukaprava.ru/ catalog/435/1501/3236/21028
8. Кулишер A.M. Защита субъективных публичных прав посредством иска (Отдельный оттиск из журнала «Юридический вестник». 1913. Kh.IV)/ A.M. Кулишер. - М., 1913 [Электронный ресурс]. - URL: http://base.garant.ru/6186010/
9. Дерюжинский В.Ф. Административные суды в странах Западной Европы. - СПб., 1906 / цит. по: Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. - Воронеж, 1998 [Электронный ресурс]. - URL: http://law.vsu.ru/ .../personal/books/ starilov_32.pdf
10. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. Часть особенная. 6-е издание/ Н.М. Коркунов. -СПб., 1909 [Электронный ресурс]. - URL: http://dshinin.ru/.. ./2011-12-11/201112112232061 .pdf
11. Лозина-Лозинский M. А. Административная юстиция и преобразование Правительствующего сената/ М.А. Лозина-Лозинский // Журнал Министерства юстиции. - 1907. - № 1 [Электронный ресурс]. - URL: http://naukaprava.ru/catalog/435 /1501 /1868 /17391
12. Рязановский В. А. Единство процесса/ В. А. Рязановский. - М., 2005.
13. Ивановский В.В. Учебник административного права. - Казань, 1907 / цит. по: Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. -Воронеж, 1998 [Электронный ресурс]. - URL: http://law.vsu.ru/.../personal/books/starilov _31.pdf
14. Рустамова С.М. Изменения в правовом статусе 1-го департамента Правительствующего Сената в начале XX века / С.М. Рустамова [Электронный ресурс]. - URL: http://www.rusnauka.com/28_ 0INXXI_2010/Pravo/71721 .doc.htm
15. Жетписбаев Б.А., Медетова A.M. Ретроспектива и эволюция правовых взглядов в сфере административно-процессуальных отношений и административной юстиции / Б. А. Жетписбаев, A.M. Медетова [Электронный ресурс]. - URL: http://pandia.ru /text/80/022/25286.php
16. Декрет Совета Народных Комиссаров (О суде) [Электронный ресурс]. - URL: http://constitution. garant. ru/history/act1600-1918/
17. Декрет ВЦИК от 7 марта 1918 г. № 2 «О суде» // Собрание узаконений РСФСР. - 1918. - № 26. -Ст. 420 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc &base=ESU&n=4476#0.
18. Постановление Чрезвычайного VI Всероссийского съезда Советов от 8 ноября 1918 г. «О точ-
ном соблюдении законов» // Собрание узаконений РСФСР. - 1918. - № 90. - Ст. 908 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?base=ESU&n=18723&req=doc#0
19. Декрет ВЦИК от 8 февраля 1920 г. «О Рабоче-Крестьянской Инспекции (Положение)» // Собрание узаконений РСФСР. - 1920. - №16. - Ст. 94 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consul tant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ESU;n=1578 5#0
20. Кабалевский В.Л. Административная юстиция в положительном советском праве/ В.Л. Кабалевский // Вестник советской юстиции. - 1923. - №8 / цит. по: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. - М., 2001.
21. Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве от 16 сентября 1918 г. // Собрание установлений РСФСР. -1818. - № 76-77. - Ст. 818 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi %3Freq%3Ddoc%3Bbase%3DESU%3Bn%3D2902#0
22. Декрет СНК от 4 января 1919 г. «Об освобождении от военной повинности по религиозным убеждениям» // Библиотека нормативных правовых актов Союза Советских Социалистических республик [Электронный ресурс]. - URL: http://www.libussr.ru/ doc_ussr/ussr_434.htm
23. Декрет СНК от 3 января 1921 г. «О реквизициях и конфискациях» // Библиотека нормативных правовых актов Союза Советских Социалистических республик [Электронный ресурс]. - URL: http://www.libussr.ru/ doc_ussr/ussr_812.htm
24. Положение о государственном нотариате РСФСР. Утверждено Декретом СНК от 4 октября 1922 г. // Библиотека нормативных правовых актов Союза Советских Социалистических республик [Электронный ресурс]. - URL: http://www.libussr.ru/ doc_ussr/ussr_1404.htm
25. Постановление ВЦИК от 10 июля 1923 г. «О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Р.С.Ф.С.Р.» // Собрание узаконений РСФСР. - 1923. - № 46-47. - Ст. 478 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/cons /cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=3568#0
26. Артамонов А.Н. Формирование и развитие органов административной юстиции в России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
27. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. Утверждена Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 г. [Электронный ресурс]. -URL: http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/ 1936/red_1936/3958676/chapter/9/#block_ 1900
28. Постановление ЦИК № 94 и СНК СССР № 603 от 11 апреля 1937 г. «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан» // Библиотека нормативных правовых актов Союза
Советских Социалистических республик [Электронный ресурс]. - URL: http://www.libussr.ru/ doc_ussr/ussr_4105.htm
29. В Институте права Академии Наук СССР (Доклад Д.И. Полумордвинова) // Советское государство и право. - 1947. - № 5 [Электронный ресурс]. -URL: http://naukaprava.ru/catalog/435/436/31652
30. Абрамов С.Н. К разработке кодексов: в советском праве нет и не может быть административного иска // Социалистическая законность. - 1947. -№3 / цит. по.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. - Воронеж, 1998 [Электронный ресурс]. - URL: https://law. vsu.ru/.../personal/books/starilov_26.pdf
31. Указ Президиума Верховного Совета СССР 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» // Библиотека нормативных правовых актов Союза Советских Социалистических республик [Электронный ресурс]. - URL: http://www.libussr.ru/ doc_ussr/usr_5704.htm
32. Закон СССР от 8 декабря 1961 г. «Об утверждении Основ гражданского судопроизводства СССР и союзных республик» // Ведомости ВС СССР. -1961. - № 50. - Ст. 526 [Электронный ресурс]. -URL: http://www.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi? req=doc&base=ESU&n=1606#0
33. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://docs. pravo.ru/document/view/19409427/17546112/
34. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. Принята Верховным Советом СССР 7 октября 1977 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1977. - № 41. -Ст. 617 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc ;base=ESU;n=3009#0
35. Закон СССР от 30 июня 1987 г. № 7287-XI «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» // Ведомости Верховного Совета СССР. -1987. - № 26. - Ст. 388 [Электронный ресурс]. -URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc;base=ESU;n=14357#0
36. Закон СССР от 2 ноября 1989 г. № 719-1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц» // Ведомости СНД и ВС СССР. - 1989. - № 22. - Ст. 416 [Электронный ресурс]. -URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi? req=doc&base=LAW&n=1186&fld= 134&dst=10000 00001,0&rnd=0.725949550978396#0
37. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР/ Н.Г. Салищева. - М., 1964 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.op.raj.ru/ pdf/salisheva_ cut.pdf
38. Бахрах Д.Н., Боннер А.Т. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования/ Д.Н. Бахрах, А.Т. Боннер // Советское государство и право. - 1975. - № 8.
39. Карадже-Искров Н.П. Новейшая эволюция административного права / Н.П. Карадже-Искров
// Административное и финансовое право: сборник. - М., 2007. Т. 2.
40. Ремнев В.И. Право жалобы и административная юстиция в СССР/ В.И. Ремнев // Советское государство и право. - 1986. - № 6.
41. Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. -1993. - № 19. - Ст. 685 [Электронный ресурс]. -URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc-_LAW_1889/
42. Соловьева А.К., Николаева Л.А. Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции: сборник. - СПб., 2004 [Электронный ресурс]. -URL: http://fictionbook.ru/.../trials/11/15/56/11155 651.a4.pdf
43. Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве. Общая часть». Инициативный проект с комментариями/ Н.Г. Салищева, Е.Б. Абросимова. - М., 2001.
44. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 18. - Ст. 1589.
45. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 10. -Ст. 1391.
46. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2012 г. «Послание Президента Владимира Путина Федеральному Собранию РФ» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW _138990/
47. Выступление Президента РФ В.В. Путина 18 декабря 2012 г. на VIII Всероссийском съезде судей (17-19 декабря 2012 г.) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.kremlin.ru/ events/ president/news/17158
48. Овсепян Ж.И. Кодекс административного судопроизводства как рубежный этап в истории судебной и административной реформ в России/ Ж.И. Овсепян // Вестник Южного федерального университета. - 2015. - № 2(4).
