CC BY
34
Становление в России социального правового государства неразрывно связано с обеспечением и укреплением законности в сфере государственного управления. Способом реализации начала законности в управлении, обеспечивающим защиту субъективного публичного права, является институт административной юстиции. Формирование новых подходов к проблеме организации специальных административных судов и административного судопроизводства невозможно осуществлять без учета творческого наследия выдающихся русских юристов, к числу которых принадлежит Аркадий Иванович Елистратов (1872-1955).
Выдающийся ученый-административист первой трети XX в. А. И. Елистратов - выпускник юридического факультета Императорского Казанского университета (1896). В этом же университете он начал свою научную и педагогическую деятельность. В 1899-1906 гг. являлся приват-доцентом кафедры уголовного судопроизводства юридического факультета Казанского университета [2]. Здесь же защитил представленную на степень магистра полицейского права диссертацию под названием «О прикреплении женщины к проституции» (1906) и утвержден в степени магистра полицейского права [1]. В 1909 г. защитил представленную на степень доктора полицейского права диссертацию «Борьба с проституцией в Европе» и был утвержден в степени доктора полицейского права [18, с. 253-254]; переехал в Москву, где получил кафедру государственного и административного права в Императорском Московском университете [21]. В 1911-1918 гг. - ординарный профессор кафедры полицейского права юридического факультета Московского университета; в 1911-1913 гг. -проректор Московского университета [13, с. 249]. В 1918-1920 гг. работал в Таврическом университете в Симферополе. В 1921 г. вернулся в Москву, чтобы снова читать курс административного права в Московском университете. Творческая и общественная деятельность А. И. Елистратова закончилась в конце 1920-х гг., когда в советской юриспруденции утвердилась мысль о ликвидации государственного и административного права как научных отраслей знания и преподавание административного права как учебной дисциплины в университетах было отменено.
В результате возросшего в юридической науке в конце XX в. интереса к проблеме организации административной юстиции работы А. И. Елистратова приобрели актуальное звучание.
Проблема административной юстиции в России (специальных административных судов, административного судопроизводства, судебного контроля за исполнительной властью) была поставлена учеными еще в конце XIX в. Административная юстиция - это самостоятельная ветвь судопроизводства (правосудие), занимающаяся рассмотрением правовых споров, возникающих в сфере управления, и направленная на обеспечение субъективных публичных прав и свобод физических и юридических лиц. Административная юстиция выполняет важнейшую функцию судебного контроля посредством использования соответствующих процессуальных форм в системе административного судопроизводства [19, с. 212].
В конце XIX - начале XX вв. вопросы о сущности, назначении, правовых формах и организации административной юстиции в России и Западной Европе в своих трудах рассматривали российские юристы Г. Аншютц, В. А. Гаген, П. Н. Гуссаковский, В. Ф. Дерюжинский, В. В. Ивановский, Н. М. Коркунов, С. А. Корф, Н. О. Куплеваский, И. Т. Тарасов. Среди тех, чьи работы внесли вклад в исследование данной проблематики, и А. И. Елистратов.
С именем А. И. Елистратова в отечественной юриспруденции связаны такие явления: развитие отдельных положений государственного (конституционного) права, переход от науки полицейского права к праву административному, предложение о создании общей теории комплексного государственного управления. Ядром государственно-правовых воззрений А. И. Елистратова стало учение о правоотношениях в области государственного управления.
В рамках учения о публичных правоотношениях, субъектами которых выступают должностные лица и граждане, А. И. Елистратов развивал идеи об установлении контроля над государственным управлением и его персоналом со стороны закона. Важнейшим способом обеспечения начала законности [14] в сфере государственного управления, направленным на защиту публичного права, А. И. Елистратов считал институт административной юстиции.
Научную и общественно-политическую деятельность А. И. Елистратова, направленную на обеспечение начала законности в сфере государственного управления, можно условно разделить на несколько этапов:
1) 1914-1917 гг. - приоритетное значение в исследовании имели вопросы, касающиеся форм устройства административной юстиции в западноевропейских странах, и проблема организации системы административной юстиции в Российской империи;
2) 1917-1922 гг. - научное обоснование А. И. Елистратовым необходимости учреждения в Советском государстве административной юстиции и разработка проекта положения об организации двухуровневой системы специализированных административных судов в советской России;
3) 1922-1925 гг. - разработка А. И. Елистратовым вопросов, касающихся урегулирования государственно-управленческих отношений, и работа над созданием проекта Административного кодекса РСФСР.
Сущность административной юстиции, по мнению А. И. Елистратова, заключается в судебном характере обжалования гражданином решения должностного лица, в праве обывателя на подачу административного иска в случае нарушений его правомочия или публичного правопорядка [7, с. 301-302]. Административная юстиция, по убеждению А. И. Елистратова, выступала как публично-правовая гарантия защиты прав и свобод граждан.
Проанализировав формы организации административной юстиции в западноевропейских государствах, А. И. Елистратов выделил типы организации административных судов [7, с. 303-307]. Ученый подчеркивал: «Вопрос о том, какая из этих форм устройства административной юстиции представляется наиболее целесообразной, надо разрешать с большой научной осмотрительностью» [7, с. 307]. При этом А. И. Елистратов не отдавал предпочтения какому-либо типу. Ему удалось определить требования для организации административной юстиции, которая была призвана обеспечивать гарантию законности в государственном управлении [7, с. 302-303, 307].
В Российской империи не существовало формально организованной и целостной системы административной юстиции [15]. А. И. Елистратов указывал на проблему отсутствия в России института судебного обжалования актов управления (по словам ученого, наблюдались лишь его зачатки и подобия). К зачаткам относились административные департаменты Правительствующего Сената [7, с. 314]. Ученый отмечал необходимость проведения кардинальной реформы Сената, чтобы он действительно мог являться органом судебного обжалования актов управления. Реформа состояла в изменении устройства Сената по образцу гражданского и уголовного департаментов и в введении нового порядка сенатского делопроизводства [7, с. 320].
Преобразования Сената, проведенные в 1916 г., касались создания Четвертого департамента Сената (Судебного департамента) и внесли в старый Сенат черты судебной организации и процесса. Эта реформа представляла особую ценность для образования в России высшего органа административной юстиции [8, с. 282-283].
Отмечая, что Правительствующий Сенат лишь в определенной мере выступает высшим органом административной юстиции, А. И. Елистратов соглашался с мнением И. Т. Тарасова о том, что в Российской империи существуют только «подобия низших органов административной юстиции» (смешанные присутствия) [7, с. 321; 8, с. 284]. Поэтому административная юстиция, по справедливому замечанию И. Т. Тарасова, остается «как бы куполом без здания и фундамента, ибо ни средних, ни низших общих судебно-административных инстанций или административных судов не существует» [20, с. 241].
В 1917 г. Юридическое совещание Временного правительства выработало предложение о создании административной юстиции, которое явилось «одним из значительнейших нововведений, подготовленных в Юридическом совещании» [9, с. 378]. В мае 1917 г. было разработано Положение «О судах по административным делам», согласно которому в каждый уезд назначался административный судья со своим делопроизводством. В губернских городах учреждались административные отделения при окружных судах. Административные судьи наделялись правом рассматривать конфликты между органами самоуправления и комиссарами Временного правительства, а также жалобы на должностных лиц. Административные отделения окружного суда или отдельный суд проверяли законность действий должностных лиц, а не разрешали конфликт по существу. Назначив в них старых судебных работников, правительство нейтрализовало демократические черты этих органов [10, с. 257-258].
Организованные Временным правительством административные суды были сметены событиями Октября 1917 г. Вопрос обеспечения законности в области государственного управления А. И.
Елистратов не оставил без внимания и в Советском государстве. Проблема отступления органов государственного управления от требований законности и замена их свободным усмотрением, основанным на целесообразности, а также отсутствие гарантий законности управления в государстве нового типа заставили ученого вновь обратиться к вопросам организации административной юстиции.
Как «некоторый зародыш административной юстиции» охарактеризовал А. И. Елистратов организованное в 1922 г. Бюро жалоб Рабоче-крестьянской инспекции, деятельность которого обеспечивала возможность обжалования действий и распоряжений должностных лиц и органов советской власти [5, с. 197]. Наряду с Бюро жалоб был также учрежден прокурорский надзор за соблюдением законов. По мнению ученых, главным недостатком таких органов было отсутствие у них права отменять обжалованные акты и недостаточность процессуальных гарантий, что ослабляло ценность таких способов обжалования. Целью этих учреждений являлось выявление недостатков госаппарата, поэтому данные учреждения выступали «близкими к административной юстиции установлениями» [11, с. 30; 12, с. 242-243; 4, с. 316-317].
В связи с вышеизложенным А. И. Елистратов отмечал, что «поворот на новый курс экономической политики делает введение административных судов в Советской Республике ударной задачей». По мнению А. И. Елистратова, опорой законности является суд; судебная гарантия - это наивысшая юридическая гарантия не только в частных отношениях, но и в области публичных отношений. При отсутствии института судебного обжалования актов управления составление протокола и принесение жалобы является «паллиативом, чахлым, практически почти что бесплодным» [6, с. 129].
А. И. Елистратов отмечал совместимость института административной юстиции с советским укладом, построенным на начале диктатуры пролетариата. По его мнению, административный суд -это не противовес пролетарской власти, а орган советской власти, который функционально отличается от других органов. Поэтому административные суды «не являются каким-либо политическим отрывом в общей системе советского строительства», а объединены общей политической концепцией, звеньями государственного целого РСФСР [6, с. 130].
Правовед руководствовался мыслью, что «в самой организации административной юстиции следует твердо держаться того начала, что основное право административного суда есть право отмены противозаконного акта управления». Основными положениями концепции А. И. Елистратова об административной юстиции явились следующие: административный суд призван проверять законность актов государственного управления; по своему составу он должен быть высоко квалифицированным проводником в жизнь советского права; административные судьи должны пользоваться значительными гарантиями самостоятельности и независимости в осуществлении возложенной на них задачи по правовому укреплению советского строя; производство дел в административных судах необходимо строить на началах публичности, состязательности и равноправия сторон [6, с. 130-131].
В соответствии с этими соображениями А. И. Елистратов приступил к участию в организованной Институтом советского права разработке проекта «Положения о Верховном Административном Суде и об Областных и Губернских Судах Республики», который был напечатан в приложении к его статье [6, с. 131-134].
Этому проекту не было суждено воплотиться в жизнь. После свертывания новой экономической политики во второй половине 1920-х гг. в печати стали появляться обвинения в буржуазном уклоне авторов учебников и монографий по административному праву [17, с. 175], идеи которых реализации не подлежали. Мысли А. И. Елистратова о включении института административной юстиции в советскую государственную систему тоже не были реализованы.
В 1920-1930-х гг. руководители советской юридической науки выступали против перенесения на советскую почву института административной юстиции в том виде, в каком он существовал в царской России и в «индивидуалистических» государствах Западной Европы. Советские ученые-административисты К. Н. Носов [16, с. 71, 75], М. С. Берцинский [3, с. 79], находясь на позициях ленинско-марксистской идеологии, отмечали, что «противопоставление индивида государству противоречит советскому административному праву, где права и обязанности индивида гармонически сочетаются с правами и обязанностями органов управления» [3, с. 81], поэтому считали нецелесообразным организацию института административной юстиции в Советском государстве.
Таким образом, строительство социального правового государства, в котором одинаковым образом признаются и защищаются права и свободы человека и гражданина, невозможно осуществить без учета творческого наследия А. И. Елистратова, который рассматривал административную юстицию как важнейший способ обеспечения начала законности в сфере государственного управления. А. И. Елистратов боролся за юридическое оформление возможности подчиненному государственной власти лицу обратиться в суд с иском на неправомерные действия и произвол должностного лица. Однако опыт построения института административной юстиции стал значимым лишь в настоящее время, когда перед государством были поставлены цели осуществления полноценного судебного контроля за действиями и решениями исполнительной власти и реального обеспечения прав и свобод граждан.
Литература
1. РГИА. Ф. 733. Оп. 153. Д. 530. Л. 12-13 об.
2. РГИА. Ф. 740. Оп. 7. Д. 21. Л. 160-163.
3. Берцинский С. М. Предмет советского административного права и метод его изучения // Проблемы социалистического права. 1939. № 2.
4. Евтихиев А. Ф. Основы советского административного права. Харьков, 1925.
5. Елистратов А. И. Административное право РСФСР. Л., 1925.
6. Елистратов А. И. Об утверждении законности в советском строительстве // Советское государство. 1922. № 1.
7. Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1914.
8. Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1917.
9. Исаев И. А. История государства и права России. М., 1999.
10. Клеандрова В. М., Мулукаев Р. С. и др. История государства и права России / под ред. Ю. П. Титова. М., 2004.
11. Карадже-Искров Н. П. Новейшая эволюция административного права. Иркутск, 1927.
12. Кобалевский В. Л. Очерки советского административного права. Харьков, 1924.
13. Летопись Московского университета: в 3 т. / авт.-сост. Е. В. Ильченко. М., 2004. Т. I.
14. Нижник Н. С. Социоюридический феномен «законность» в условиях диалога научных парадигм в современной юриспруденции // Проблемы права. 2012. № 3.
15. Нижник Н. С., Гугасари Е. С. Министерство внутренних дел и проблемы институционализации полицейской деятельности в Российской империи // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2012. № 53.
16. Носов К. Н. По вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. 1925. № 4.
17. Пашуканис Е. Обзор литературы по административному праву // Революция права. 1927. № 34.
18. Протоколы заседаний Совета Императорского Казанского университета 29 мая 1909 г. // Ученые записки Казанского Императорского университета. 1909. Т. 76. Кн. XII.
19. Старилов Ю. Н. От административной юстиции к административному судопроизводству // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2013. Вып. 7.
20. Тарасов И. Т. Лекции по полицейскому праву. Т. II: Общая часть. М., 1910.
21. РГИА. Ф. 740. Оп. 4. Д. 423. Л. 126-127 об.
