CC BY
26А.Б. ГАББАСОВ
кандидат, юридических наук, начальник управления законотворческой деятельности -начальник отдела конституционного, административного, административно-процессуального законодательства и государственного управления Института законодательства РК
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ КОМПЛЕКСНОЙ КОДИФИКАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
(на примере законодательства о здравоохранении)
Современный этап государственно-правового строительства Республики Казахстан характеризуется бурным развитием системы законодательства. Страна переживает «правотворческий бум». Ежегодно принимается более 50 законов. В этом контексте особенно выделяется тенденция к кодификации нормативных правовых актов. В условиях становления государственности и правовой системы Казахстана, связанного с принятием на республиканском референдуме Конституции страны 1995 года, национальная правовая система характеризовалась отраслевой кодификацией - Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть) (1994 г.), Уголовный кодекс Республики Казахстан (1997 г.), а также ряд процессуальных кодексов. Отличительной же чертой нынешнего этапа развития системы казахстанского законодательства является постепенный переход к комплексной кодификации нормативно-правового материала в тех или иных сферах общественной жизни, что является новым явлением для отечественной правовой мысли. Так, принят Лесной, Водный, Таможенный и другие кодексы. В «Стратегии вхождения Казахстана в число 50 наиболее конкурентоспособных стран мира» поставлена задача: разработать проект Кодекса о здоровье народа и системе здравоохранения [1]. В этой связи его формирование включено в план законопроектных работ Правительства [2], что вызывает нэобходи-мость выработки ясных, четких теоретических подходов к кодификации законодательства в сфере охраны здоровья граждан.
В целом, признавая положительность динамичных темпов создания нормативных актов в условиях реформирования социальных институтов, следует признать и наличие проблем, вызванных с бурным правотворчеством в целом и законотворчеством в особенности. С увеличением массива источников права обостряются проблемы качества нормативных правовых актов и юридичес-
кой техники их подготовки и принятия, соотношения актов между собой. Это, безусловно, определяет актуальность обобщения сложившейся практики, определения проблем комплексной кодификации и путей их преодоления с позиции выработанных юридической наукой положений.
Теоретические аспекты развития системы законодательства Республики Казахстан нами рассматриваются с формально-правовой или чисто нормативной концепции права, не выходящей за пределы позитивных правовых норм. Исследование не только формального, но и реального Кодекса (включающего не только нормы, но и сами правоотношения, возникающие в результате урегулирования Кодексом фактических общественных отношений) на примере законодательства о здравоохранении является задачей будущих научно-правовых изысканий.
В научной литературе теоретические основы кодификации получили довольно широкое освещение как в современной российской [3, с. 60-75], так и казахстанской юридической науке [4, с. 1112; 5, с. 26]. Обобщая имеющиеся суждения, можно сделать однозначное заключение, что кодификация есть одна из наиболее сложных форм систематизации и правотворчества, поскольку требует намного больше организационно-технических, материальных, творческо-интеллектуальных и временных ресурсов, чем при разработке ординарных законов. В отличие от других форм систематизации, кодификация является правотворческим процессом, в результате которого происходит не только внешняя, но и коренная внутренняя переработка нормативного материала, обеспечивающая стройность и согласованность нормативных предписаний, направленных на максимальную полноту регулирования соответствующей сферы отношений. Сочетание упорядочения и обновления законодательства позволяет рассматривать Кодекс как «венец» законотворче-
ства, придающий системность и согласованность национальному праву в целом, и отдельной отрасли законодательства в частности.
В настоящее время комплексная кодификация относится к наиболее спорным и проблемным вопросам развития системы законодательства, в том числе и кодификация здравоохранительного законодательства. Отдельные признанные ученые скептически относятся к возможности и эффективности комплексной кодификации [6, с. 3435], другие же специалисты признают роль комплексных кодексов в обновлении права [7, с. 4546]. Комплексная кодификация, безусловно, имеет как субъективное (желание Министерства «прикрыться» собственным Кодексом), так и объективное основание, связанное с повышением целостности, системности и многомерности правового регулирования.
Необходимость выявления объективных закономерностей развития системы законодательства Республики Казахстан ставит принципиальный теоретический вопрос о возможности комплексной кодификации и потенциале действия комплексных кодексов. На официальном уровне Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 года «О нормативных правовых актах» (далее - Закон) определяет Кодекс в качестве закона, в котором объединены и систематизированы правовые нормы, регулирующие однородные общественные отношения, предусмотренные ст. 3-1 данного закона [8]. Следуя логике законодателя, единственным формальным отличием Кодекса от закона является самостоятельный предмет - однородные общественные отношения (выделено нами - А.Г.), так как особой процедуры разработки и принятия кодифицированных актов законодательство не предусматривает. Если законодатель однородные общественные отношения понимает в широком социальном смысле, то все отношения в той или иной степени являются однородными, если же однородность понимается в чисто юридическом смысле, то ссылка на ст. 3-1 противоречит этому заключению. Насколько земельные, лесные или транспортные отношения однородны? Так, Земельный кодекс регулирует и право собственности на землю, что является сферой частного права, и компетенцию государственных органов в области земельных отношений - сфера исконно публичного права. Иными словами, данный кодекс однозначно имеет комплексный характер.
Статья 3-1 Закона закрепляет перечень общественных отношений из 16 позиций, которые регулируются Кодексами Республики Казахстан.
Возникает справедливый вопрос, какой критерий определения данного перечня? Ответ будет, на наш взгляд, один: какого-либо особого объективного основания нет. Исходя из данного тезиса следует, что закрепление закрытого перечня общественных отношений, которые могут быть предметом кодификации, не реально. В современных условиях «сжатого времени», заключающегося в том, что каждый этап общественного развития становится еще короче (феномен спирали), право, как главный регулятор поведения людей, должно отвечать требованиям гибкости и многомерности, что обеспечивают (при прочих равных условиях) кодифицированные акты, в том числе и комплексные кодексы. Иначе законотворческая практика пойдет по пути постоянного внесения изменений и дополнений в данную статью, что мы уже можем наблюдать на примере отношений в сфере здравоохранения [9].
Таким образом, формальное определение Кодекса, закрепленное на законодательном уровне, не позволяет выделить его специфические критерии, что обусловливает необходимость его рассмотрения с более широких социальных позиций.
На наш взгляд, главными основаниями кодификации той или иной комплексной отрасли законодательства выступают, во-первых, социально-политическая значимость конкретной сферы общественной жизни (например, принят Налоговый кодекс, «кануло в Лету» колхозное право и законодательство), во-вторых, достаточность развитых норм права, значительного объема нормативного материала для перехода его в кодифицированное качество.
Социально-политическая значимость здоровья населения, его охрана, как неотъемлемая составляющая общественной и государственной жизни, не вызывает сомнений, особенно теперь, в условиях, с одной стороны, ухудшения экологической обстановки, появления новых видов заболеваний и эпидемий, а с другой стороны, повышения внимания государства к сохранению и обеспечению здоровья населения, а главное - наличия реальных финансовых и научно-технических ресурсов к их решению. Бурное развитие научно-технического прогресса в медицине: генная инженерия, трансплантация органов и тканей человека, искусственное оплодотворение и выращивание зародышей человека (суррогатное материнство), изменение пола человека, использование коронарных клеток в лечении заболеваний, клонирование органов и тканей человека - все это поднимает комплекс философских, этических, а также юридичес-
ких проблем, требующих своего однозначного нормативно-правового решения.
Можно обратиться к зарубежному опыту. Во Франции к данному времени подготовлено свыше 85 кодексов, что составляет почти половину французского права [10, с. 50-51]. В России действует около двух десятков кодексов. Относительно нашего предмета исследования нэобходи-мо отметить, что многие развитые страны мира (Австрия, США, Франция, Италия, Испания и другие) в своем национальном законодательстве о здравоохранении имеют так называемые медицинские или врачебные кодексы, нормы которых регулируют отношения между медиками и их пациентами, а также их родственниками, профессиональные отношения между собой, с администрацией учреждения здравоохранения и государственных органов [11, с. 121]. Необходимость кодификации законодательства в сфере охраны здоровья высказывается и на постсоветском пространстве как украинскими исследователями [12, с. 137], так и российскими учеными [13, с. 20-21]. В Российской Федерации озвучивается мнение относительно необходимости разработки нескольких кодифицированных актов: Санитарно-эпидемиологического кодекса и Кодекса законов о национальном здравоохранении [14, с. 19-20].
Достаточность правовых норм в контексте их кодификации выступает «мерилом» развитости отрасли законодательства. Необходимо осознавать, что Кодекс о здоровье народа и системе здравоохранения не может возникнуть на «пустом» месте, следовательно, важное значение приобретает вопрос отнесения тех или иных норм права, нормативных актов в кодифицированный акт. По мнению А.Ф. Шебанова, «чтобы быть предметом кодификации, та или иная группа нормативно-правовых актов должна представлять собой именно систему, обладающую свойствами отрасли законодательства, а точнее говоря, определяющего самостоятельного звена данной отрасли» [15, с. 34].
Казахстанское законодательство о здравоохранении представляет собой разветвленную, комплексную нормативную структуру, охватывающую широкий круг общественных отношений в рассматриваемой сфере общественной жизни. В рамках данного сообщения законодательство понимается в широком смысле, то есть включающим в себя не только законодательные акты, но и нормативные правовые акты Президента, Правительства, а также ведомственные акты. Оно представлено 13 законами, базовыми из которых являются Закон Республики Казахстан от 7 июля
2006 г. «Об охране здоровья граждан», Закон Республики Казахстан от 4 июня 2003 г. «О системе здравоохранения», Закон Республики Казахстан от 4 декабря 2002 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Закон Республики Казахстан от 13 января 2004 г. «О лекарственных средствах», а также большим количеством подзаконных нормативных актов. Только размещенное в справочной правовой системе «Юрист» количество нормативных правовых актов, принятых министерством здравоохранения, составляет порядка 150.
Их анализ позволяет рассматривать законодательство о здравоохранении в качестве комплексной отрасли законодательства, а не комплексного законодательного массива. Различие между отраслями законодательства и законодательными массивами, как верно отмечала С.В. Полени-на, «усматривается в широте охватываемых отношений и обусловленном ею характере связей между отдельными нормативными актами» [16, с. 32]. Иными словами комплексный массив, в отличие от комплексной отрасли, состоит из большого числа нормативных актов, регламентирующих столь обширный круг общественных отношений, что их правовое регулирование из одного центра становится беспредметным, например, законодательство о защите прав и свобод человека. Кодификации законодательства о здравоохранении могут подвергаться только те нормативные правовые акты, которые составляют именно систему законодательства о здравоохранении, то есть находящиеся во взаимосвязи между собой, проявляющейся в единой целевой установке, принципах управления и правового регулирования здравоохранения, что подтверждается невозможностью нормативных актов надлежащим образом выполнить свою социальную задачу, изолированно от других.
Однако общеправовой классификатор отраслей законодательства не выделяет законодательство о здравоохранении в самостоятельный раздел, а размещает его в разделе «Социально-культурное законодательство» [17].
Одной из проблем комплексной кодификации является нестабильность законодательства, так называемый феномен «законодательства переходного периода», ибо кодификация, как высшая форма систематизации и правотворчества, опирается на разработанные юридической наукой и апробированные практикой принципы правового регулирования, дефиниции, институты и нормы, без наличия которых сложно ставить вопрос о формировании свод-
ного, унифицированного акта. Иначе говоря, наибольший социальный эффект от комплексной кодификации есть в условиях сложившейся и стабильной системы законодательства. Вместе с тем преодоление «переходного законодательства» осуществляется, в том числе посредством комплексной кодификации, в результате чего национальная правовая система приобретает такие свойства, как системность, устойчивость и согласованность.
На наш взгляд, одним из возможных путей правового обеспечения развития здравоохранения является предварительная консолидация нормативно-правового материала в рассматриваемой сфере. На нынешней стадии развития системы законодательства объединение актов и нормативных предписаний, регулирующих сферу здравоохранения в единый, консолидированный акт, а возможно, и несколько консолидированных актов, является необходимым этапом на пути кодификации отрасли законодательства. Основываясь на консолидированном акте, комплексная кодификация законодательства о здравоохранении выступит именно как высшая форма, «венец» систематизации и правотворчества, так как она рассчитана на создание более устойчивых, стабильных норм, рассчитанных на длительный срок их действия.
Отрасль законодательства и теоретическая конструкция Кодекса о здоровье народа и системе здравоохранения (в особенности Общая часть) должна выкристаллизовываться годами. Проведение кодификационных работ выступает своеобразным критерием уровня научных медико-правовых исследований и разработок. Здесь невозможно переоценить роль ученых-правоведов в выработке категориально-понятийного аппарата, юридических конструкций, а полнее, целостной научно обоснованной концепции будущего Кодекса. И в этом плане кодификация есть специфический критерий состояния такой отрасли права, как медицинское право. Не вдаваясь в теоретические рассуждения обоснования комплексной отрасли права - медицинского права, а именно собствен-
ной аргументации выделения самостоятельного предмета и метода правового регулирования, поскольку это не является предметом настоящего исследования, которое посвящено теоретическим проблемам реформирования комплексных отраслей законодательства, необходимо отметить, что в юридической науке концепция комплексных отраслей права, выдвинутая В.К. Райхером [18, с. 190], получает все большее признание в современной теории права [19], в том числе и концепция медицинского права [20]. В Российской Федерации «медицинскому праву» придан статус академической дисциплины [21, с. 3]. «Вызревание» новых отраслей права - длительный процесс, поэтому нелегитимность в настоящее время в Казахстане медицинского права в качестве самостоятельной отрасли права свидетельствует не об отсутствии фактической отрасли права, а об отставании науки медицинского права от отрасли права.
Именно при такой законотворческой практике - нацеленной на положения и выводы юридической науки, эволюция законодательства о здравоохранении завершится быстрее и увенчается ее кодификацией.
Таким образом, на примере законодательства о здравоохранении мы попытались показать, что отведение комплексной кодификации до недавнего времени второстепенной роли в правотворчестве и систематизации законодательства не отвечает современным требованиям интеграции правового регулирования. Более того, можно сделать прогноз, что тенденция расширения комплексной кодификации является перспективным направлением развития правовой системы, первыми предпосылками последующей, постепенной, сплошной кодификации законодательства Республики Казахстан. При этом с развитием правовой системы, а именно сплошной кодификации законодательства спадут темпы принятия новых законов и кодексов и вырастут темпы принятия законов о внесении изменений и дополнений к ним.
Использованная литература
1. Назарбаев H.A. Послание Президента страны народу Казахстана на 2006 год «Стратегия вхождения Казахстана в число 50-ти наиболее конкурентоспособных стран мира. Казахстан на пороге нового рывка вперед в своем развитии» // Казахстанская правда, 2006, 2 марта.
2. Постановление правительства Республики Казахстан от 2 февраля 2007 года №78 «О Плане законопроектных работ Правительства Республики Казахстан на 2007 год» // Справ. прав. система «Юрист» - по сост. на 5.04.2007.
3. Рахманина Т.М. Кодификация законодательства. - М.: Юристъ, 2005. - 141 с.
4. Табанов С.А. Совершенствование законодательства: теория и опыт Республики Казахстан. -А.: Жет жаргы, 1999. - 288 с.
5. Мороз С.П. Проблемы кодификации законодательства Республики Казахстан // Юрист. - 2004. -№10. - С. 25-27.
6. См. напр.: Сулейменов М.К. Гражданский кодекс в иерархии нормативных правовых актов // Проблемы иерархии нормативных правовых актов в контексте кодификации законодательства Республики Казахстан: Сборник материалов круглого стола 26 июня 2006 года. - Астана: ТОО «Институт законодательства Республики Казахстан, 2006. - 160 с.
7. Иоффе О.С. Понятие права и его типы. Гражданское законодательство Республики Казахстан: статьи, комментарии, практика. Под ред. А.Г. Диденко. Вып. 12., - Алматы, 2001. С. 45-60.
8. Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 года №213 «О нормативных правовых актах» // Справ. прав. система «Юрист» - по сост. на 5.04.2007.
9. Постановление правительства Республики Казахстан от 7 сентября 2006 года № 850 «О проекте Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах»» // Справ. прав. система «Юрист» - по сост. на 5.04.2007.
10. Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. О кодификации и кодексах // Журнал российского права. -2003. - № 3. - С. 47-54.
11. Гладун З.С. Законодательство о здравоохранении: проблемы формирования новой теоретической модели // Государство и право. - 1994. - № 2. - С. 116-122.
12. Сенюта И.Я. Некоторые аспекты законодательного регулирования охраны здоровья в Украине. Актуальные проблемы правового регулирования медицинской деятельности: Материалы 2-й Всероссийской науч.-прак. конференции. - М., 26 марта 2004 г. / Под общ. ред. д.ю.н С.Г. Стеценко - М., 2004. - С. 133-137.
13. Медицинский кодекс России: каким ему быть? // Российская юстиция. - 1997. - № 9. - С. 20-22.
14. Новоселов В.П. Административно-правовые проблемы управления здравоохранением в субъектах Федерации. Автореф. дисс... докт. юрид. наук. - Екатеринбург, 1999. - 46 с.
15. Шебанов А.Ф. Система законодательства как научная основа кодификации // Советское государство и право. - 1971. - № 12. - С. 30-38.
16. Поленина С.В. Система права и система законодательства в современных условиях // Правоведение. - 1987. - № 5. - С. 29-37.
17. Постановление правительства Республики Казахстан от 26 декабря 2002 года № 1378 «О классификации отраслей законодательства Республики Казахстан» // Справ. прав. система «Юрист» - по сост. на 5.04.2007.
18. Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. - М-Л.: Изд-во Акад. наук СССР, 1947. - 282 с.
19. См.: Алексеев С.С. Теория права. - 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1995. С. 196-199; Протасов В.Н. Что и как регулирует право: Учебное пособие. - М.: Юрист, 1995. - С. 43.
20. См.: Стеценко С.Г., Пищита А.Н., Гончаров Н.Г. Очерки медицинского права. - М.: ЦКБ РАН, 2004. -172 с.; Литовка А.Б., Литовка П.И. Медицинское право - комплексная отрасль национального права России: становление, перспективы развития // Правоведение. - 2002. - № 1. - С. 80-83; Флоря В. Медицинское право как самостоятельная отрасль права // Медицинское право - 2004. - № 1. - С. 8-9; Мохов А.А. Медицинское право - самостоятельная отрасль российского права // Право и политика. - 2002. - № 8. - С. 128-138; Габбасов А.Б. Медицинское право: вопросы теории // Научные труды «Эдшет». - 2005. - №2. - С. 102-109.
21. Яценко Е.Ю., Эммануилов С.Д. О достижении и проблемах становления медицинского права
в Российской Федерации // Медицинское право. - 2006. - № 1. - С. 3-7.
* * * * *
Мацалада К^азацстан Республикасыныц денсаулыц сацтау туралы зацнамасын кодифика-циялаудыц теориялыц мэселелерг, соныц штде республика дамуыныц цазгргг кезецтдегг ке-шендг кодификациялаудыц пэш мен жург1зу жолдары царастырылады.
