CC BY
528УДК 349.6
К ПРОБЛЕМЕ КОДИФИКАЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
© Наталия Евгеньевна САДОХИНА
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного права, e-mail: nsadokhina@yandex.ru
Анализируются предложения по систематизации материала в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Делается вывод о необходимости кодификации как вида систематизации норм права в рассматриваемой сфере, обосновывается необходимость принятия Экологического кодекса. Выводы подкрепляются исследованием истории систематизации материала в сфере экологического права как в России, так и за рубежом. Создание Экологического кодекса обосновывается необходимостью глубинной переработки материала с целью устранения в нем пробелов и противоречий. Выделяются основные этапы этого процесса. Характеризуются проблемы, стоящие на пути кодификации.
Ключевые слова: систематизация; кодификация; кодекс; охрана окружающей среды; природоре-сурсное законодательство.
Окружающая природная среда является обеспечивающим условием существования человечества. Именно этим вызван тот огромный интерес к проблемам сохранения ее целостности и надлежащего состояния, который присущ всем субъектам общественных отношений, вне зависимости от их социального статуса и рода деятельности. Ввиду неоспоримой важности окружающей среды для жизнедеятельности населения планеты в целом и каждого человека в частности, вопросы правового регулирование охраны окружающей среды решаются как на международном, так и на внутригосударственном уровне. Став органической частью российской правовой системы, международные договоры и конвенции в сфере охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования оказывают влияние и на внутригосударственное законодательство.
Масштабность вопросов в сфере природопользования и охраны окружающей среды способствовала разграничению полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и муниципальными образованиями, что позволило учитывать территориальные особенности наличия и использования природных ресурсов. Однако разрозненность правового регулирования привела к тому, что отдельные ученые стали называть экологическое право комплексной отраслью, юридически опосредующей новые слои социальности [1, с. 46].
Существование экологического права в качестве самостоятельной отрасли в настоящее время не вызывает сомнений у ученых. Следует заметить, что наличие кодифицированного акта зачастую рассматривается как дополнительный критерий деления норм права на отрасли. Безусловно, критерий этот не универсален, как не универсально восприятие предмета и метода правового регулирования, как единственно верных и отражающих реальное положение вещей критериев деления норм права на отрасли. Да, не все отрасли имеют кодифицированные акты, включающие в себя весь нормативный материал, относящийся к регулируемой ими сфере общественных отношений (например, финансовое право или административное), но, несомненно, к этому стремятся. Наличие единого кодифицированного акта будет способствовать не только единству правотворчества на всех уровнях его осуществления, но и единству правоприменения. А это играет большую роль в обеспечении режима законности в государстве. «Потребители» юридической продукции в разных частях страны должны быть уверены, что к ним будет применена норма определенного содержания» [2, с. 100].
Справедливости ради, следует обратить внимание на то, что попытки систематизации норм экологического права предпринимались неоднократно.
Разработка Экологического кодекса считалась необходимой и задумывалась еще в
советское время. Так, Н.Д. Казанцев отмечал: «В условиях развернутого строительства коммунизма законодательство об охране природы в СССР обособляется в отдельную отрасль советского законодательства» [3, с. 4]. Однако данным начинаниям не суждено было сбыться: «бурное десятилетие перестройки отложило развернутую дискуссию об Экологическом кодексе» [4, с. 17]. С признанием за РФ статуса правопреемника СССР наметилось и определенное преемство в обсуждении вопроса о принятии Экологического кодекса. Государственными органами использовались различные условия для кодификации нормативного материала: в одних случаях, концепция Экологического кодекса разрабатывалась в недрах законодательного органа, в других - создавались «рабочие группы при Министерстве природных ресурсов РФ» [5, с. 6], в третьих - проекты «разрабатывались научными учреждениями на основании государственного контракта на создание и поставку научно-технической продукции» [6, с. 23]. Но все безрезультатно. Возможно, причины неудач объясняются отсутствием координации в работе всех заинтересованных структур над созданием кодекса, а также столкновением интересов природоохранных служб и организаций и хозяйствующих субъектов, заинтересованных в получении прибыли с наименьшими затратами, в т. ч. и на экологию. Но работы по совершенствованию экологического законодательства не закончены. Высшим руководством страны была поставлена задача по формированию единой государственной экологической политики [6, с. 22], для реализации которой предполагается также систематизация экологического законодательства.
Высказываются различные предложения по форме систематизации нормативных актов. Одни сходятся во мнении о необходимости простого учета экологического нормативного материала и создания обычной картотеки или базы данных, которая содержала бы в себе все нормы права в рассматриваемой сфере. Однако такой вариант вряд ли приведет к решению эколого-правовых проблем, а скорее может быть использован лишь как один из шагов на пути к более сложному виду систематизации - кодификации.
Другое предложение связано с необходимостью консолидации действующих актов
в этой сфере. Несомненно, данное суждение выигрывает перед предложением обычного учета нормативных актов. Оно предполагает определенный мыслительный и относительно творческий процесс обработки нормативного материала, целью которого должно стать «создание единого нормативного правового акта на основе нескольких действующих» при неизменности предмета правового регулирования [7, с. 16]. При этом подлежат переработке лишь акты одинаковой юридической силы «путем создания нового или путем включения в основной акт всех последующих решений, относящихся к нему» [7, с. 17]. Полагаем, что этот вид систематизации также может быть использован лишь в качестве промежуточного этапа в процессе выстраивания целостной структуры нормативного правового регулирования в рассматриваемой отрасли. Консолидация поможет решить технические, а не содержательные проблемы, т. к., сужая массив законодательных (подзаконных) актов, она не изменяет их содержательных характеристик.
Наиболее популярной в последнее время стала точка зрения, согласно которой наиболее эффективным способом систематизации экологического нормативного материала является кодификация ввиду того, что она предполагает «не только систематизацию действующих норм, но и ликвидацию про-бельности законодательства» [5, с. 5].
Процесс кодификации - это долгий процесс. На пути к созданию Экологического кодекса должны быть использованы все существующие виды систематизации. Это и инкорпорация, проведенная по предметному, а затем и хронологическому принципу, и консолидация норм отдельных институтов экологического права. А как результат - создание единого сводного акта - Экологического кодекса.
Являясь творческим и всесторонним процессом систематизации нормативного материала, кодификация вызывает к жизни множество проблемных вопросов при ее использовании. Для его запуска необходимо выстроить строгую последовательность действий с определением существенных компонентов задуманной деятельности.
Первоначально необходимо определить, какова цель или идеальный замысел кодификации норм права. Считаем, что непосредст-
венной целью кодификации будет являться создание единого и внутренне согласованного кодифицированного акта под названием Кодекс или Основы законодательства.
Следующий этап - определение задач кодификации. К числу таких задач могут относиться: 1) анализ правовых актов различной отраслевой принадлежности на предмет выявления норм, объектом которых является окружающая природная среда; 2) выявление пробелов и коллизий в действующем правовом регулировании рассматриваемой сферы;
3) создание норм, восполняющих выявленные пробелы, и устранение коллизий посредством правотворчества, заключающегося как в отмене противоречащих друг другу норм, так и в процессе принятия новых норм;
4) повышение значимости норм экологического права путем закрепления их в едином сводном акте, в котором также должны найти отражение специфические эколого-правовые меры ответственности за совершение правонарушений (например, приостановление деятельности предприятия и т. д.)
Немаловажным этапом в процессе подготовки к кодификации является определение предмета регулирования. Относительно данного вопроса в науке высказываются неоднозначные суждения. Экологическое право содержит в себе две крупных подотрасли: 1) охрану окружающей среды; 2) природоре-сурсную подотрасль. Мы не можем отрицать взаимосвязи данных подотраслей права ввиду закрепления их единства на уровне Конституции РФ в п. «д» ст. 72. Однако высказываются позиции относительно того, что «полная кодификация, включающая нормы как природоохранительной, так и природоре-сурсной направленности, не имеет перспектив реализации» [5, с. 4], указывая на неэффективность объединения норм, которые, с одной стороны, направлены на охрану природы, а с другой - на использование ее ресурсов, которое зачастую сопровождается хищническим истреблением. При этом, являясь не совсем уверенной в высказанном суждении, автор сама задает вопрос: «Насколько вообще реалистично и целесообразно разделение органически взаимосвязанных по своей сути аспектов эколого-правового регулирования?» [5, с. 8]. Полагаем, что сочетание в едином акте норм, регулирующих две стороны единого предмета - охрану и использова-
ние, приведет к более эффективному выстраиванию самого правового механизма и продемонстрирует логически осязаемую цепочку последовательных действий, где предел одной подотрасли будет являться началом другой. Искусственное разъединение однородных явлений может способствовать целостному уничтожению единого организма, оторванности проблем от способов их решения, субъективному ухудшению состояния самой природной среды и ее компонентов, т. к. этой сфере «свойственна органическая нераздельность, обусловливаемая объективно существующим взаимодействием всех компонентов окружающей среды» [7, с. 18].
Из данной проблемы последовательно вытекает иная, заключающаяся в определении названия отрасли. Высказываются различные суждения относительно того, как должен именоваться кодифицированный акт. Считают, что термин «экологический» неправомерен и логически не объясним ввиду того, что данный термин не закреплен в Конституции РФ и, следовательно, не имеет юридического обоснования [7, с. 16]. На теоретическом уровне предлагаются такие названия, как Кодекс об охране окружающей среды, Природоресурсный кодекс. Однако, как уже было отмечено, данные названия символизируют лишь определенную часть комплексной отрасли и могут так именоваться лишь в случае кодификации части комплексной сферы.
В российской правовой действительности сложилась такая ситуация, при которой кодификации подлежали нормы исключительно предметной или объектной направленности, регулирующие однородные лесные, водные, земельные, общественные отношения. При этом систематизировались как природоохранительные, так и природоре-сурсные нормы, которые характеризовали данные объекты, как природные объекты и как природные ресурсы. Однако сами эти кодексы не отличаются высокой юридической техникой: в них содержится множество бланкетных норм, имеющих формулировку «если иное не предусмотрено законом», иные формулировки. Эти нормы практическими деятелями рассматриваются как коррупцио-генные. При этом многие авторы в самом наличии этих кодексов видят проблему: «приступая к составлению Экологического
кодекса, надо определиться с тем, как поступать с имеющимися природоресурсными кодексами» [4, с. 19].
Полагаем, что, приступая к кодификации в любой области общественных отношений, в т. ч. и в экологическом праве, при обосновании ее необходимости требуется обратить внимание на наличие следующих условий.
Во-первых, необходимо учесть общественные потребности, выяснив, насколько задуманная деятельность отвечает требованиям тех субъектов, которые и будут претворять данные нормы в жизнь. Ведь в классической теории выстроена структура, согласно которой первоначально возникают общественные потребности, вырабатывается общественный интерес, а после зарождается в недрах правотворческих органов норма права.
Во-вторых, необходимо выяснить необходимость и своевременность введения нового законодательного акта, который кардинальным образом изменит сложившиеся стереотипные отношения. В правовой жизни России не редки случаи, когда изданная норма права является «мертвой», т. к. не находит своей сферы для претворения в жизнь.
В-третьих, необходимо выстроить процесс адаптации субъектов, заинтересованных в реализации норм нового кодифицированного акта, с целью сглаживания негативных последствий в процессе внедрения новых правил в жизнь.
На пути к кодификации законодателю придется столкнуться с рядом проблем. Немаловажное значение в процессе совершенствования экологического законодательства и создания единого сводного акта, регулирующего отношения в рассматриваемой сфере, имеет формирование единого понятийного аппарата, его унификация, недопущение различного обозначения одних и тех же явлений.
Следует также обратить внимание на то, что экологические нормы «разбросаны» по разным отраслям права, и их вычленение представляет также большую проблему. При проведении кодификационных работ необходимо определиться с тем, какова дальнейшая судьба данных норм при комплексной систематизации.
Мы полагаем, что особое влияние на кодификационную деятельность должна оказать правоприменительная практика, а имен-
но ее учет и анализ при отборе норм, которые должны быть включены в Экологический кодекс. Так как именно практика поможет выявить те нормы, которые наиболее эффективно решают проблемы в этой сфере и соответствуют общественным потребностям, а также нормы недействующие. Именно практика подскажет причину их неработоспособности: является ли это следствием отсутствия в них нужды, их избыточности, либо несформированностью необходимых механизмов для их реализации.
Создание новых норм потребует тщательного анализа объективных обстоятельств развития природной среды.
Определяя модель и направления кодификации, стоит обратиться к опыту зарубежных государств, где такая работа давно и успешно ведется.
Особая историческая связь между Россией и странами СНГ «позволяет использовать наиболее приемлемые для российских условий правовые конструкции, осваивать прогрессивные юридические способы влияния на различные субъекты в их взаимодействии с окружающей средой, перенимать механизмы реализации соответствующих правовых норм» [8, с. 28]. Между государствами СНГ подписаны договоры об унификации правовых систем. В Казахстане и Украине принятые концепции Экологических кодексов не дают возможности анализа их практического применения ввиду нереализованности. В полноценном виде кодекс принят в Республике Беларусь, причем его структура сходна со структурой российского Закона об охране окружающей среды.
Руководство нашей страны установило курс на интеграцию в мировое пространство, в правовое поле международного сообщества. Стоящие перед государственной властью разных стран экологические проблемы носят глобальный характер, едины для каждого из государств и различны лишь в степени проявления. В этой связи актуально проанализировать опыт европейских государств по комплексной систематизации экологического нормативного материала. Проанализировав опыт по кодификации экологического законодательства в ФРГ, Франции, Швеции, можно выявить следующие общие закономерности. Так, при подготовке материала к кодификации, помимо основных субъектов,
таких как законодательные органы, привлекались и специализированные государственные органы, осуществляющие выработку соответствующей государственной политики, а также юристы-практики, анализировавшие и демонстрировавшие существующие и предлагаемые правоприменительные механизмы, а также ученые-правоведы ведущих университетов государств. Кодификация германского и шведского кодексов происходила стандартными для кодификации правилами, при этом кодификация французского законодательства более походила на инкорпорацию, где весь перерабатываемый материал включался в установленный закон.
Рассматриваемые кодифицированные акты различаются и в определении сферы правового регулирования. Наиболее расширена сфера регулирования в Швеции: в предмет регулирования входят не только классические объекты, но и обращение с химическими веществами, генная инженерия, обращение и использование продуктов потребления. Необходимо отметить, что предмет настолько расширен, что в него оказались включены нормы гражданского законодательства. В предмет регулирования французского кодекса помимо классических положений входит регулирование климата и Арктики. Помимо этого, швейцарский кодекс расширяет объекты, на которые распространяются нормы кодекса: «индивидуальные очистные сооружения, компостные сооружения, больницы, тепловые насосы, аэропорты, термальные энергетические станции» [9, с. 37]. Также «Кодекс предусматривает создание специализированных судов по вопросам окружающей среды» [9, с. 38].
Анализ зарубежного и российского опыта правотворчества в сфере экологического права позволяет сделать вывод о том, что существуют различные модели систематизации. Полагаем, что, учитывая накопленный в рассматриваемой сфере нормативный материал и определенный опыт по систематизации путем кодификации отдельных институтов экологического права, следует продолжать работу по созданию кодекса, который смог бы стать модельным правовым актом и способствовать совершенствованию законодательства в сфере природоохраны и природопользования за счет устранения пробелов и коллизий, отсылочных и бланкетных норм,
которые снижают определенность правового регулирования.
Кодификация экологического законодательства - это не только средство упорядочения нормативных правовых актов, но и наиболее действенный способ решения экологических проблем, способствующий созданию целостной отрасли законодательства, повышению уровня значимости данной сферы перед иными отраслями. Несмотря на то, что по российскому законодательству кодексы имеют статус федеральных законов, на уровне обыденного сознания сфера общественных отношений, урегулированная кодексом, имеет большую значимость перед неко-дифицированными актами.
Солидаризируясь с мнением С.А. Боголюбова, хотелось бы подчеркнуть: «подготовка и принятие нового головного экологического закона в виде экологического кодекса - дело, рассчитанное на благодарность не только нынешних, но и будущих поколений»
[4, с. 21].
1. Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М.,
1999.
2. Гаджиев Г.А. Феномен судебного прецедента Российской Федерации // Судебная практика как источник права: сборник статей / Б.Н. То-порнин, Э. Серверэн, К. Гюнтер и др. М.,
2000. С. 91-103.
3. Казанцев Н.Д. К вопросу о научных основах кодификации законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право.
2006. № 3. С. 2-7.
4. Боголюбов С.А. Проблемы и задачи Экологического кодекса // Экологическое право. 2010. № 6. С. 15-21.
5. Васильева М.И. Особенная часть экологического права как объект кодификации // Экологическое право. 2010. № 6. С. 3-12.
6. Волков Г.А. Кодификация законодательства об охране окружающей среды как реализация единой государственной экологической политики // Экологическое право. 2010. № 6. С. 21-24.
7. Игнатьева И.А. Кодификация экологического законодательства: современные проблемы и условия применения // Экологическое право. 2008. № 1. С. 16-19.
8. Игнатьева И.А. Опыт кодификации экологического законодательства в государствах -участниках СНГ // Экологическое право.
2007. № 3. С. 27-33.
9. Бринчук М.М., Редникова Т.В. Кодекс окружающей среды Швеции // Экологическое право. 2010. № 6. С. 36-39.
1. Alekseev S.S. Pravo: azbuka - teoriya -filosofiya: Opyt kompleksnogo issledovaniya. M., 1999.
2. Gadzhiev G.A. Fenomen sudebnogo pretsedenta Rossiyskoy Federatsii // Sudebnaya praktika kak istochnik prava: sbornik statey / B.N. Topornin, E. Serveren, K. Gyunter i dr. M., 2000. S. 91103.
3. Kazantsev N.D. K voprosu o nauchnykh osnovakh kodifikatsii zakonodatel'stva ob okhrane okruzhayushchey sredy // Ekologicheskoe pravo. 2006. № 3. S. 2-7.
4. Bogolyubov S.A. Problemy i zadachi Ekologicheskogo kodeksa // Ekologicheskoe pravo. 2010. № 6. S. 15-21.
5. Vasil'eva M.I. Osobennaya chast' ekologicheskogo prava kak ob"ekt kodifikatsii // Ekologicheskoe pravo. 2010. № 6. S. 3-12.
6. Volkov G.A. Kodifikatsiya zakonodatel'stva ob okhrane okruzhayushchey sredy kak realizatsiya edinoy gosudarstvennoy ekologicheskoy politiki // Ekologicheskoe pravo. 2010. № 6. S. 21-24.
7. Ignat'eva I.A. Kodifikatsiya ekologichesko-go zakonodatel'stva: sovremennye problemy i usloviya primeneniya // Ekologicheskoe pravo. 2008. № 1. S. 16-19.
8. Ignat'eva I.A. Opyt kodifikatsii ekologicheskogo zakonodatel'stva v gosudarstvakh - uchastnikakh SNG // Ekologicheskoe pravo. 2007. № 3. S. 2733.
9. Brinchuk M.M., Rednikova T.V. Kodeks okruzhayushchey sredy Shvetsii // Ekologicheskoe pravo. 2010. № 6. S. 36-39.
Поступила в редакцию 19.02.2015 г.
UDC 349.6
TO THE PROBLEM OF CODIFICATION OF ECOLOGICAL LEGISLATION
Natalya Evgenievna SADOKHINA, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of Jurisprudence, Associate Professor, Associate Professor of Constitutional Right Department, e-mail: nsadokhina@yandex. ru
Proposals for the systematization of the material in the field of nature and environmental protection were analyzed. The conclusion about the need to codify as a kind of systematization of the law in this sphere is made, justified the need for the Environmental code. Conclusions are supported by the study of the history of systematization of the material in the field of environmental law, both in Russia and abroad. The creation of the Environmental code justified by the need of deep processing of the material in order to eliminate it gaps and contradictions. Outlined key steps in this process. Problems standing in the way of codification are characterized.
Key words: systematization; codification; code; environmental protection; natural resources legislation.
