CC BY
72
Проблемы экономики и менеджмента
3. Положения по бухгалтерскому учету (ПБУ 1-24). Федеральный закон «О бухгалтерском учете». - Новосибирск: Норматика, 2012. - 159 с.
4. Министерство финансов Российской Федерации: офиц. сайт. - URL: www.minfin.ru (дата обращения 13.10.2012 г.)
List of references:
1. New Instructions on Budget Accounting with Commentaries / author comments V.I. Nesterov. - M.: Business and Service, 2009. - 648 p. - (Series «To help the public sector accountant»; issue 1, 2).
2. New Chart of Budget Accounting and instructions for its use. Introduced from 1 January 2011. - M.: KNORUS, 2011. - 288 p.
3. Accounting Regulations (AR 1-24). Federal Law «On Accounting». - Novosibirsk: Normatika, 2012. - 159 p.
4. The Ministry of Finance of the Russian Federation: official site. - URL: www.minfin.ru (date accessed 13.10.2012g.)
УДК 336.131
И.А. Исаева
канд. экон. наук, доцент, кафедра «Финансы, денежное обращение и кредит», ГБОУ ВПО «Сургутский государственный университет Ханты-Мансийского
автономного округа - Югры»
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ
Аннотация. В статье приведен обзор видов, ограничений, показателей и критериев оценки эффективности общественных финансов, исследовано развитие принципа эффективности и результативности использования финансовых ресурсов в бюджетном процессе. Рассмотрены методические проблемы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: общественные финансы, эффективность, социальная эффективность, эффективность органа власти, оценка эффективности.
I.A. Isaeva, Surgut State University
THEORETICAL APPROACHES TO THE ASSESSMENT EFFICIENCY OF PUBLIC FINANCE
Abstract. The review of types, restrictions, indicators and criteria of an assessment of efficiency of public finance is provided in article, development of a principle of efficiency and productivity of use of financial resources in the budgetary process is investigated. Methodical problems of an assessment of efficiency of activity of executive authorities of subjects of the Russian Federation are considered.
Keywords: public finance, efficiency, social efficiency, efficiency of authority, efficiency assessment.
В условиях реформирования общественных финансов Российской Федерации особое значение приобретают вопросы оценки их эффективности.
Оценка общественных финансов - это комплекс мероприятий, направленных на изучение результатов и эффектов формирования и использования бюджетных средств и
74
№ 11 (15) - 2012
Проблемы экономики и менеджмента
использование указанных результатов в процессе управления общественными финансами для повышения эффективности их организации.
В Российской Федерации актуализировались следующие виды оценки эффективности общественных финансов [1, с. 90]:
1. Оценка социального (конечного) результата.
2. Анализ издержек / выгод (оценивается стоимость достижения одной цели или решения одной задачи для выбора самых экономических способов достижения целей).
3. Оценка управленческих процессов (оценка программ: уровня реализации, соответствия законодательству, ожиданиям потребителей и т. д.).
4. Оценка вклада программы в достижение социального (конечного) результата (оценка чистого эффекта программы на конечный результат).
5. Мониторинг по неагрегированной системе показателей.
Внедрение системы оценки эффективности общественных финансов в практику органов власти всех уровней и субъектов государственного сектора экономики, позволит получить ряд положительных эффектов [1, с. 101-102]:
1. Оценка эффективности - это форма управления непосредственным результатом. Такая система является желательной, поскольку узкое управление ресурсами и/или процессами сдерживает эффективность деятельности.
2. Внедрение процедур оценки эффективности может существенно улучшить качество финансовой политики органов власти и системы принятия управленческих решений.
3. Система оценки эффективности является стимулом для совершенствования бюджетной отчетности: органы государственной власти, осуществляющие оценку должны иметь прозрачный процесс разработки целей и механизм достижения результата.
4. Процедуры оценки эффективности способны улучшить взаимосвязь между системой выработки управленческих решений и внедрением этих решений на практике.
5. Система оценки эффективности побуждает к постоянному улучшению качества результатов работы, органов государственной власти, органов местного самоуправления, субъектов государственного сектора экономики.
6. Оценка эффективности может быть важным стимулом к повышению производительности государственных и муниципальных учреждений. В процессе оценки эффективности производственный процесс учреждений становится открытым, и к учреждению могут быть применены меры стимулирования или дестимулирования.
7. Оценка эффективности позволяет органам государственной власти отчитаться за свою работу, обеспечивая тем самым прозрачность деятельности, и является важным инструментом повышения объективности публичной отчетности.
Одновременно, система оценки эффективности общественных финансов сталкивается с существенными ограничениями [1, с. 101-102]:
1. Часть продуктов субъектов государственного сектора экономики не поддается оценке, и этот факт нужно учитывать при создании процедур оценки эффективности их деятельности.
№ 11 (15) - 2012
75
Проблемы экономики и менеджмента
2. Способность системы разрастаться. К разрастанию системы могут приводить попытки оценить все возможные виды деятельности органов государственной власти, что влечет за собой непродуктивный рост количества показателей.
3. Система оценки эффективности несостоятельна без использования качественных методов анализа. Это относится, прежде всего, к результатам деятельности, которые нельзя выразить в количественных показателях. Качественный анализ важен и для содержательной оценки количественных показателей.
4. Измерение и вознаграждение результатов деятельности может служить стимулом к стратегическому поведению. Государственные и муниципальные учреждения увеличивают объем произведенного продукта (услуги) в соответствии с критериями системы, но, с точки зрения организационной целесообразности, этот рост либо не является существенным, либо имеет отрицательное воздействие.
5. Система оценки эффективности может скрыть истинные результаты работы органов государственной власти. Чем выше степень агрегирования информации, тем дальше она от первичного процесса, который она измеряет. Как следствие, возникает риск потери самой сути связей между основным процессом и количественными показателями.
6. Количественные показатели, отражающие деятельность органов государственной власти, являются усредненными оценками. Их нельзя использовать в контексте отдельных подразделений, предоставивших первичную информацию. В случае прямого проецирования общей картины на отдельные подразделения или в случае построения причинно-следственных связей на основе обобщенных данных возникает риск несправедливой оценки результатов деятельности.
7. Оценка эффективности использования бюджетных средств может запустить механизм «вытеснения» системной ответственности, присущей государственному сектору экономики. Результаты деятельности указанных субъектов должны быть доступны другим субъектам.
8. Оценка эффективности вынуждает государственные и муниципальные учреждения оптимизировать свою деятельность, выступая сдерживающим фактором для развития сотрудничества и кооперации. Что может привести к департаментализации или служить преградой к сотрудничеству в рамках совместной деятельности.
Эффективное управление общественными финансами в условиях бюджетирования, ориентированного на результат направляет администраторов на достижение эффективности расходования бюджетных средств, которая оценивается как соответствие достигнутых результатов поставленным целям. В центре внимания оценки - актуальность и эффективность программ и политик, при этом деятельность органов власти также оценивается по результатам реализуемых программ и по их воздействию на общество.
В деятельности органов власти всех уровней и в реализуемых ими программах принято различать два вида результатов - непосредственный и конечный. Непосредственный результат - это предоставление государственных услуг определенного качества и объема; конечный результат - это эффект от предоставления услуг для их получателей.
76
№ 11 (15) - 2012
Проблемы экономики и менеджмента
Оценке деятельности по расходованию государственных средств должны предшествовать: определение категории эффективности использования бюджетных средств, способов измерения эффективности, формулировки критериев эффективности, а также возможностей применения результатов такой оценки в управлении финансами.
Одним из ключевых вопросов является правильное понимание термина «эффективность». В соответствии с теорией эффективность рассчитывается как отношение полученных результатов к стоимости затраченных на их достижение ресурсов. Достижение эффективности подразумевает достижение баланса между результатами и имеющимися ресурсами. Применяя эту общую формулу к бюджетным расходам, можно понять, что эффективность бюджетных расходов определяется как соотношение достигнутых социально значимых результатов к затраченным на их достижение бюджетным средствам. Чтобы быть эффективными, необходимо увеличивать объем социально значимых результатов, либо сокращать объем бюджетных расходов, и обе эти задачи на практике часто вступают в противоречие.
Наряду с «эффективностью» в бюджетной сфере используют понятие «результативность». Эффективность и результативность использования бюджетных средств является одним из принципов бюджетной системы, установленных ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Он означает, что «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».
Данное определение вносит дополнительную сложность в процесс оценки эффективности в бюджетном секторе, поскольку отождествляет понятия «результативность» и «эффективность», в то время как результативность - абсолютный показатель непосредственных результатов, а эффективность - относительный показатель, устанавливающий связь полученных результатов с затратами. Из определения неясно чему эквивалентен наилучший результат, что же именно является «заданным результатом», в чем он выражается и как измеряется [2]. Квалификация деятельности по использованию бюджетных средств как «неэффективной» требует специальных доказательств того, что существует практическая возможность альтернативного варианта деятельности, способного привести к лучшему использованию средств. Очевидно, что на сегодня отсутствует соответствующий правовой механизм для получения и представления таких доказательств и, соответственно, для проведения оценки эффективности [3].
Оценка непосредственных и конечных результатов проводится на основе трех показателей эффективности (см. рис. 1):
1. Экономическая эффективность - соотношение непосредственного результата деятельности, планируемого для достижения в рамках тактических задач, программных мероприятий, с затратами на его достижение.
2. Общественная (социальная) эффективность - соотношение общественно зна-
№ 11 (15) - 2012
77
Проблемы экономики и менеджмента
чимого эффекта деятельности (показателя конечного результата деятельности) с непосредственным показателем деятельности.
3. Общественно-экономическая (социально-экономическая) эффективность - соотношение величины достигнутого в результате реализации программы конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение.
ЭкОНрМИЧНОСТ^
Социальная
эффективность
Экономическая
эффективность
СФцнелы1доонои1г«ся01
эффективность
Рисунок 1 - Оценка эффективности деятельности администраторов бюджетных средств
В последние годы в рамках реформирования бюджетного процесса было принято значительное количество подзаконных нормативных правовых актов, которые могут рассматриваться в качестве необходимой предпосылки для регулирования вопросов, связанных с определением эффективности.
К примеру, перечень мероприятий, определенных Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг., предусматривает: разработку ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства; внедрение технологий и процедур целе-полагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям; выработку показателей, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей; разработку и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать контроль за достижением результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за решение указанных задач; разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов; внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению намеченных целей.
78
№ 11 (15) - 2012
Проблемы экономики и менеджмента
Указом Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» от 28 июня 2007 г. № 825 (далее - Указ № 825) утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионального уровня. Чуть позднее введен перечень дополнительных показателей, в том числе показателей эффективности использования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Утверждены также методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и форма доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период.
Практика реализации Указа № 825 выявила ряд недостатков представленной системы показателей и методики оценки эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти, устранение которых необходимо в целях проведения более качественной оценки их деятельности.
В дальнейшем уточнялся и дополнялся перечень показателей, методика оценки эффективности и форма доклада руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Однако, несмотря на последовательное развитие основ оценки эффективности, необходимо отметить, что предлагаемая система показателей еще далека от совершенства.
Во-первых, существует проблема измеримости непосредственных и конечных результатов. Так, показатели непосредственного результата - количество произведенных услуг, выраженное в количестве потребителей услуги, можно определить только для услуг индивидуального пользования, поскольку непосредственный потребитель известен. Услуги же коллективного пользования производятся для всех членов общества и потребляются ими пассивно и на постоянной основе, поэтому единицу выпуска, выраженную в количестве потребителей услуги, определить невозможно. Основная проблема показателей конечного результата - сложность выражения и измерения общественно значимого социального эффекта, а также трудность его достижения в рамках деятельности отдельного органа власти (исполнителя программы).
Во-вторых, вызывает сомнение использование показателей, на значение которых могут оказывать непосредственное влияние органы исполнительной власти через так называемый административный ресурс. Статистические данные, являющиеся информационной базой для проведения оценки, зависят от действий самого исполнителя, что искажает достоверность анализируемых показателей.
Следующая группа проблемных показателей - это показатели, характеризующие лояльность общественности к деятельности исполнительных органов власти и функционированию бюджетного сектора. Например, удовлетворенность населения качест-
№ 11 (15) - 2012
79
Проблемы экономики и менеджмента
вом образования, медицинской помощью, деятельностью органов исполнительной власти в целом. Результаты значений по данным показателям напрямую зависят от того, какие группы населения выражают свое мнение.
Еще одна проблемная зона в системе показателей связана с включением в перечень показателей, не имеющих информационной и смысловой ценности для оценки эффективности. Например, расходы консолидированного бюджета региона по отдельным сферам деятельности, констатирующие удельный вес данных расходов в общем объеме бюджета.
Согласно утвержденной методике оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, эффективность оценивается, в том числе по доле неэффективных расходов в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Такой подход имеет определенные противоречия, вытекающие из особенностей функционирования органов власти по вертикали бюджетной системы. Далеко не всегда орган власти имеет прямой механизм воздействия на показатели неэффективного использования бюджетных средств. Это касается, в первую очередь, вопросов оплаты труда и формирования штатного расписания государственных и муниципальных учреждений.
Наряду с проблемами определения значения эффективности и результативности и установления соответствующих индикаторов, остаются нерешенными ряд проблем методического характера.
Так, внимания специалистов требует формирование критериев оценки эффективности использования бюджетных средств.
Критерии оценки эффективности представляют собой качественные и количественные характеристики процессов и результатов использования государственных средств, которые показывают, какие результаты являются свидетельством эффективного использования государственных средств.
Всемирный банк в рамках системы оценки эффективности управления общественными финансами установил следующие критерии оценки:
1) реалистичность бюджета;
2) полнота и прозрачность (мониторинг за бюджетными и финансовыми рисками, общедоступность и открытость финансовой и бюджетной информации);
3) составление бюджета в соответствии с целями государственной политики;
4) предсказуемость и контроль в процессе исполнения бюджета;
5) учет, ведение документации и отчетность;
6) внешний контроль и аудит.
Критерии оценки эффективности использования бюджетных средств должны включать в себя [2]:
1. Правовые критерии. Основным признаком эффективности служит отсутствие нарушений законодательства в процессе реализации программ, деятельности органов власти, учреждений.
80
№ 11 (15) - 2012
Проблемы экономики и менеджмента
2. Экспертные критерии. Признаком эффективности является отсутствие жалоб и положительные отзывы населения о реализации программ, деятельности органов власти, учреждений.
3. Социальные критерии. Оценка эффективности осуществляется на основании заключения независимых экспертов о социальной эффективности деятельности органов власти, учреждений.
4. Прагматические критерии - оценка эффективности осуществляются по конечным результатам.
Следует отметить, что правовые, экспертные и социальные критерии оценки эффективности использования бюджетных средств формируются аналитически на основе интеграции объективных и субъективных оценок. Прагматические критерии наиболее объективны, формализованы с применением количественных методов оценки.
Для оценки эффективности государственных программ, кроме критериев эффективности и результативности можно предложить следующие критерии:
1) целесообразность (релевантность) - соответствие цели проекта тем задачам, которыми предстояло заняться в рамках проекта, а также условиям физического и стратегического характера, в которых осуществлялся проект, включая анализ качества подготовки и структуры проекта - логику и завершенность процесса планирования проекта, а также внутреннюю логику и согласованность со структурой проекта;
2) контролируемость проекта - наличие четкого функционального, ресурсного и временного закрепления, наличие механизмов мониторинга и освещения в СМИ, наличие системы самооценки на различных этапах реализации программы;
3) устойчивость - оценка вероятности того, что преимущества и выгоды от проекта продолжат поступать после завершения внешнего финансирования. Необходимы конкретные ссылки на факторы, связанные с правом собственности, принадлежащем бенефициарам, на фактор поддержки политики, на экономические и финансовые факторы, на аспекты социально-культурного характера, на фактор гендерного равенства, наличия должной технологии, экологических аспектов, а также на факторы институционального и управленческого потенциала.
Кроме общих критериев оценки эффективности использования бюджетных средств каждая программа должна иметь и частные критерии.
Выбор критериев эффективности - очень сложный и ответственный момент в оценке эффективности. При этом должны соблюдаться основные принципы этих критериев: объективность, четкость, сравнимость, достаточность.
Отдельного внимания требует проблема использования результатов оценки эффективности бюджетных расходов, и общественных финансов в целом, в процессе управления общественными финансами для повышения эффективности их организации.
Оценка эффективности должна стать инструментом обратной связи между представителями органов власти, юридическими и физическими лицами и программой. На основе оценки должны приниматься взвешенные, экономически рациональные реше-
№ 11 (15) - 2012
81
Проблемы экономики и менеджмента
ния, касающихся деятельности органа власти, реализации программы, повышения их эффективности и результативности.
Грамотно проведенная оценка способствует улучшению механизмов предоставления бюджетных услуг, повышению эффективности и меньшей затратности реализуемых программ. Оценка эффективности использования бюджетных средств повышает прозрачность и должна играть важную роль в процессе бюджетной отчетности.
Используя систему оценки эффективности для самоконтроля, органы власти, исполнители программ и государственные учреждения способствуют внедрению принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами.
Список литературы:
1. Баранова, И.В. Методологические основы оценки эффективности общественных финансов: дисс. ... д-ра экон. наук / И.В. Баранова. - Томск, 2009. - 458 с.
2. Хасанов, Р.Н. Проблемы оценки эффективности целевых программ на стадии их отбора и реализации / Р.Н. Хасанов // Проблемы современной экономики: материалы междунар. заоч. науч. конф. (г. Челябинск, декабрь 2011 г.). - Челябинск: Два комсомольца, 2011. - С. 45-48.
3. Асташова, Н.Н. Использование механизмов оценки эффективности использования бюджетных средств при проведении государственного финансового контроля / Н. Н. Асташова // Актуальные вопросы современной экономической науки: сб. докладов IV Междунар. науч. заоч. конф. (Липецк, 26 февраля 2011 г.). - Липецк: Гравис, 2011. - С. 7-10.
4. Сильвестрова, Т. Критерии оценки эффективности использования бюджетных средств при современной модели управления бюджетными ресурсами / Т. Сильвестрова // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. -
2007. - № 5. - С. 26-29.
List of references:
1. Baranova, I.V. Methodological of a basis of an assessment of efficiency of public finance: Dissertation of the Doctor of Economics/ I.V. Baranova. - Tomsk, 2009. - 458 p.
2. Chasanoff, R.N. Problems of an assessment of efficiency of target programs at a stage of their selection and realization / R.N. Chasanoff // Problems of modern economy: materials international correspondence scientific conference (Chelyabinsk, December, 2011). - Chelyabinsk: Two Komsomol members, 2011. - P. 45-48.
3. Astashova, N.N. Use of mechanisms of an assessment of efficiency of use of budgetary funds at carrying out the state financial control / N.N. Astashova // Topical issues of a modern economic science: collection of reports of the IV International scientific correspondence conference (Lipetsk, on February 26, 2011). - Lipetsk: Gravis, 2011. - P. 7-10.
4. Silvestrova, T. Criteria of an assessment of efficiency of use of budgetary funds at modern model of management of the budgetary resources / T. Silvestrova // Budgetary organizations: accounting and taxation. -2007. - № 5. - P. 26-29.
82
№ 11 (15) - 2012
