CC BY
285
Развитие принципа эффективности использования государственных финансовых ресурсов Development of а principle of effective use of public financial resources
Исаева Ирина Александровна кандидат экономических наук, доцент Сургутский государственный университет ХМАО-Югры
isaeva_ia@mail.ru
Аннотация: В статье показаны основные этапы развития принципа эффективности использования государственных финансовых ресурсов. Приведен обзор видов, ограничений, показателей и критериев, методического инструментария оценки эффективности общественных финансов. Обозначены направления повышения эффективности бюджетных расходов.
Annotation: In article the main stages of development of a principle of efficiency of use of the state financial resources are shown. The review of types, restrictions, indicators and criteria, methodical tools of an assessment of efficiency of public finance is provided. The directions of increase of efficiency of the budgetary expenses are designated.
Ключевые слова: общественные финансы, эффективность, бюджетная реформа, бюджетные расходы, целевая программа, государственное (муниципальное) задание
Key words: public finance, efficiency, budgetary reform, budgetary expenses, target program, state (municipal) task
Одной из основных целей экономической политики является формирование эффективной бюджетной системы, ее ориентация на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства. Обеспечение устой-
чивости бюджетной системы требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов.
Повышение эффективности использования финансовых ресурсов, прежде всего, связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. В то же время все составляющие реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом.
Оценке деятельности по расходованию государственных средств должны предшествовать определение категории эффективности использования бюджетных средств, способов измерения эффективности, формулировки критериев эффективности, а также возможностей применения результатов такой оценки в управлении финансами.
Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, заложенный Бюджетным кодексом, означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Данное определение вносит дополнительную сложность в процесс оценки эффективности в бюджетном секторе, поскольку отождествляет понятия «результативность» и «эффективность», в то время как результативность - это абсолютный показатель непосредственных результатов, а эффективность - относительный показатель, устанавливающий связь полученных результатов с затратами. Из определения неясно, чему эквивалентен наилучший результат, что же именно является «заданным результатом», в чем он выражается и как измеряется [1]. Квалификация деятельности по использованию бюджетных средств как «неэффективной» требует специальных доказательств того, что существует практическая возможность альтернативного варианта деятельности, способного
привести к лучшему использованию средств. Очевидно, что на сегодня отсутствует соответствующий правовой механизм для получения и представления таких доказательств и, соответственно, для проведения оценки эффективности [2].
Оценка непосредственных и конечных результатов проводится на основе трех показателей эффективности:
1. Экономическая эффективность - соотношение непосредственного результата деятельности, планируемого для достижения в рамках тактических задач, программных мероприятий, с затратами на его достижение.
2. Общественная (социальная) эффективность - соотношение общественно значимого эффекта деятельности (показателя конечного результата деятельности) с непосредственным показателем деятельности.
3. Общественно-экономическая (социально-экономическая) эффективность
- соотношение величины достигнутого в результате реализации программы конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение.
Одним из ключевых вопросов является правильное понимание термина «эффективность». В соответствии с теорией эффективность рассчитывается как отношение полученных результатов к стоимости затраченных на их достижение ресурсов. Достижение эффективности подразумевает достижение баланса между результатами и имеющимися ресурсами.
Применяя эту общую формулу к использованию государственных финансовых ресурсов, можно понять, что эффективность бюджетных расходов определяется как соотношение достигнутых экономических и / или социально значимых результатов к затраченным на их достижение бюджетным средствам. Чтобы быть эффективными, необходимо увеличивать объем экономических и / или социально значимых результатов, либо сокращать объем бюджетных расходов, и обе эти задачи на практике часто вступают в противоречие.
В настоящее время, в рамках бюджетных реформ, происходит содержательное развитие принципа результативности и эффективности использования
бюджетных средств как одного из принципов ответственного управления общественными финансами.
Базовый перечень принципов (компонентов) эффективного и ответственного управления общественными финансами [3] включает в себя:
1. финансовую (налогово-бюджетную) прозрачность;
2. стабильность и долгосрочную устойчивость бюджетов;
3. эффективную и справедливую систему межбюджетных отношений;
4. консолидацию бюджета и бюджетного процесса;
5. среднесрочное финансовое планирование;
6. бюджетирование, ориентированное на результаты;
7. эффективный финансовый контроль, отчетность и мониторинг.
Эти принципы (компоненты) следует рассматривать в рамках единой системы управления общественными финансами, требующей постоянного развития и адаптации к меняющимся условиям и возникающим новым задачам.
Реформирование системы управления общественных финансов в Российской Федерации осуществляется в несколько этапов, и направлено оно на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. В 2000-х годах Правительством Российской Федерации были утверждены и реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ: Программа развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года; Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, Концепция повышения эффективности межбюд-жетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах, а также мероприятия по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003-2004 годы.
Суть реформирования бюджетного процесса состоит в смещении акцентов от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результа-
тами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Ядром бюджетного процесса стала широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель содержит переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигно-
ваний и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.
Среднесрочное финансовое планирование требует перехода к программноцелевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Расширение сферы применения программно-целевого метода планирования целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ и (или) объемов их финансирования, сколько за счет преобразования сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы. Федеральные и ведомственные целевые программы рассматриваются в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.
С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной составляющей бюджетной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возмож-
ность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).
Таким образом, на первом этапе своего развития, новая система управления общественными финансами включила в себя:
целостную систему регулирования бюджетных правоотношений, установление единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;
организацию бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
разграничение полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников публично-правовых;
поэтапное внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты, таких как: приоритетные национальные проекты, доклады о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственные целевые программы, обоснование бюджетных ассигнований, государственные (муниципальные) задания;
переход к среднесрочному финансовому планированию; создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ.
Следующим этапом модернизации системы управления общественными финансами стала разработка и реализация системы мер по повышению эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных и муниципальных функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных и муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития. Указанные меры нашли отражение в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.
Эффективность деятельности публично-правовых образований оценивается по результатам, достигнутым в сферах экономического развития; здравоохранения и здоровья населения; общего образования; начального и среднего профессионального образования; жилищного строительства и обеспечения граждан жильем; жилищно-коммунального хозяйства; дорожного хозяйства; обеспечения безопасности граждан; организации государственного и муниципального управления; энергосбережения и повышения энергетической эффективности; охраны окружающей среды.
Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации производится на основе анализа и сопоставления показателей, характеризующих:
1. социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации, в том числе удовлетворенность населения качеством предоставляемых государственных услуг и деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
2. конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
3. эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте Российской Федерации;
4. ход реализации институциональных реформ в субъекте Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» от 28 июня 2007 г. №825 утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионального уровня. Чуть позднее введен перечень дополнительных показателей, в том числе показателей эффективности использования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Утверждены также методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и форма доклада высших должностных лиц субъектов
Российской Федерации о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период. В дальнейшем уточнялся и дополнялся перечень показателей, методика оценки эффективности и форма доклада руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.
Однако, несмотря на последовательное развитие основ оценки эффективности, необходимо отметить, что предлагаемая система показателей еще далека от совершенства.
Во-первых, существует проблема измеримости непосредственных и конечных результатов. Так, показатели непосредственного результата - количество произведенных услуг, выраженное в количестве потребителей услуги, можно определить только для услуг индивидуального пользования, поскольку непосредственный потребитель известен. Услуги же коллективного пользования производятся для всех членов общества и потребляются ими пассивно и на постоянной основе, поэтому единицу выпуска, выраженную в количестве потребителей услуги, определить невозможно. Основная проблема показателей конечного результата - сложность выражения и измерения общественно значимого социального эффекта, а также трудность его достижения в рамках деятельности отдельного органа власти (исполнителя программы).
Во-вторых, вызывает сомнение использование показателей, на значение которых могут оказывать непосредственное влияние органы исполнительной власти через так называемый административный ресурс. Оценка эффективности власти строится на информации, единственным поставщиком которой служат сами органы власти. В данных условиях оценку эффективности нельзя признать объективной. На наш взгляд, к сбору и анализу информации об эффективности власти следует привлечь негосударственные, общественные организации и институты, данные которых нужно использовать для корректировки информации, предоставляемой органами исполнительной власти.
Следующая группа проблемных показателей - это показатели, характеризующие лояльность общественности к деятельности исполнительных органов власти и функционированию бюджетного сектора. Например, удовлетворенность населения качеством образования, медицинской помощью, деятельностью органов исполнительной власти в целом. Результаты значений по данным показателям напрямую зависят от того, какие группы населения выражают свое мнение.
Еще одна проблемная зона в системе показателей связана с включением в перечень показателей, не имеющих информационной и смысловой ценности для оценки эффективности. Например, расходы консолидированного бюджета региона по отдельным сферам деятельности, констатирующие удельный вес данных расходов в общем объеме бюджета. Например, расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на сельское хозяйство в расчете на 1 рубль произведенной сельскохозяйственной продукции (рублей) анализируются в сопоставлении со среднероссийским значением показателя, а также с учетом природно-климатических условий субъекта Российской Федерации и иных факторов. Такой анализ нельзя признать достаточным. В условиях общего низкого уровня финансирования и уровня производства, об эффективности может свидетельствовать приближение показателя к международным стандартам.
Согласно утвержденной методике оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, эффективность оценивается, в том числе по доле неэффективных расходов в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта РФ. В целом, неэффективными расходами признаются любые затраты, связанные с превышением нормативов предоставления социальных услуг. При этом в расчетах не участвуют показатели результата предоставления таких услуг. Кроме того, данный подход имеет определенные противоречия, вытекающие из особенностей функционирования органов власти по вертикали бюджетной системы. Далеко не всегда орган власти имеет прямой механизм воздействия на показатели неэффективного ис-
пользования бюджетных средств. Это касается, в первую очередь, вопросов оплаты труда и формирования штатного расписания государственных и муниципальных учреждений. Иными словами, оценка эффективности, проводимая в таком ключе, не представляется нам оправданной.
Проблема эффективности деятельности государственных и муниципальных учреждений является центром реформы сети бюджетополучателей. С целью создания правовых механизмов, способствующих повышению качества и доступности государственных и муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) государственными и муниципальными учреждениями был принят Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
В соответствии с указанным Федеральным законом, сформированы новые типы государственных и муниципальных учреждений: казенные, бюджетные и автономные. Казенные учреждения ориентированы на оказание услуг, выполнение работ, исполнение функций в целях реализации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, за счет средств соответствующего бюджета. Бюджетные и автономные учреждения создаются публично-правовым образованием для выполнения работ или оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Предоставление услуг подведомственными бюджетными и автономными учреждениями осуществляется на основании задания, формируемого для каждого учреждения на оказание соответствующих услуг. На финансовое обеспечение выполнения задания предоставляются субсидии из соответствующего бюджета.
Поскольку размер субсидии непосредственно связан с объемом оказываемых услуг, бюджетное и автономное учреждение заинтересовано в увеличении этого объема, а также спроса на услуги за счет повышения их качества. В связи с тем, что субсидия предоставляется бюджетному и автономному учреждению
на финансовое обеспечение выполнения задания, сформированного на основании натуральных показателей, у учредителя должны быть сформированы новые инструменты и направления контроля, ориентированные на результат деятельности подведомственных учреждений.
Важно также отметить, что органы власти, наряду с формированием задания для учреждений, входящих в подведомственную сеть, вправе разместить государственный заказ на оказание услуг среди сторонних организаций. Исполнителем по контракту может быть некоммерческая организация, не являющаяся государственным или муниципальным учреждением, либо другие юридические лица, независимо от организационно-правовой формы. Такой подход создает дополнительные условия для развития конкуренции и, в конечном счете, приводит к повышению качества услуг.
Показатели государственного или муниципального задания используются при составлении бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание услуг, составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий бюджетным и автономным учреждениям. Это коренным образом изменяет подход к формированию соответствующего бюджета, а также создает условия для учета показателей реально оказываемых услуг (выполняемых работ) при его формировании, что способствует повышению эффективности бюджетных расходов.
Для каждой государственной услуги устанавливаются показатели качества, с определением для каждого показателя единицы измерения и формулы расчета. Крайне редко в государственных или муниципальных заданиях определены критические значения показателей качества. На сегодняшний день показатели качества связаны с объемом финансового обеспечения государственного или муниципального задания только в случае, если в региональной (муниципальной) правовой базе установлена данная взаимосвязь. Также следует отметить, что большинство показателей качества, утвержденных в задании, не могут быть использованы для оценки деятельности учреждения в части выполнения задания, так как не зависят от действий учреждения. В качестве примера исполь-
зуемых в субъектах Российской Федерации показателей качества оказания услуг в сфере здравоохранения можно привести время подготовки для выезда бригады скорой медицинской помощи автотранспортом, время ожидания диагностических и лабораторных исследований, консультаций специалиста, долю аттестованных врачей и средних медицинских работников.
Оценка эффективности и результативности выполнения государственных заданий на оказание государственных услуг проводится в пять этапов, раздельно по каждому из критериев выполнения государственных заданий на оказание государственных услуг.
Первый этап - оценка выполнения государственного задания на оказание государственных услуг по критерию «полнота и эффективность использования бюджетных средств на выполнение государственного задания на оказание государственных услуг». Полнота использования бюджетных средств оценивается как степень кассового исполнения (фактических расходов) бюджета по отношению к плановым бюджетным показателям. Данный алгоритм не позволяет оценивать эффективность использования средств. Оценивать полноту и эффективность использования бюджетных средств, на наш взгляд, следует с учетом фактического числа потребителей услуги, и сравнивать не показатели использования общего объема средств, а показатели расходов в расчете на одного потребителя.
Второй этап - оценка выполнения государственного задания на оказание государственных услуг по критерию «количество потребителей государственных услуг (количество государственных услуг)». Оценка подразумевает сравнение фактического и планового значений данного показателя. Отклонения в пределах 5% от запланированного значения допустимо, но большие различия свидетельствуют о некорректном прогнозировании числа потребителей.
Третий этап - оценка выполнения государственного задания на оказание государственных услуг по критерию «качество оказания государственных услуг». При этом сопоставляются фактические и плановые показатели, характеризующие качество оказания государственных услуг. По нашему мнению, не-
обходимо учитывать, что для каждой услуги должен быть разработан стандарт, а значит и минимальные требования к ее предоставлению. В связи с этим, оценку показателей качества необходимо разделить на два блока:
1. Показатели, характеризующие минимальные необходимые требования к условию предоставления услуги, на основе которых выставляется только две оценки: «задание выполнено» или «задание не выполнено». При этом, если хотя бы одно из условий не выполнено, то оценка всего блока должна быть отрицательной.
2. Показатели, характеризующие дополнительные условия предоставления услуг. В данном случае возможно сравнение фактических и плановых значений. Этот блок необходим для выявления наиболее конкурентоспособных учреждений с целью дальнейшего поддержания их деятельности.
Следующий этап - оценка выполнения государственного задания на оказание государственных услуг по критерию «объемы оказания государственных услуг», выполняется аналогично третьему этапу.
Заключительный этап - итоговая оценка эффективности и результативности выполнения государственного задания на оказание государственных услуг, предусматривает усредненную оценку степени достижения рассмотренных выше показателей. В целом, государственное или муниципальное задание считается выполненным, если значения показателей находятся в диапазоне от 100 до 95%.
При этом, оценивая полученные результаты, важно иметь в виду, что с учетом применяемых зачастую формальных подходов к формированию показателей качества, итоговая оценка выполнения задания не является абсолютным и однозначным показателем эффективности работы учреждения.
На наш взгляд, основная проблема оценки эффективности в общественном секторе экономики заключается в определении целевых показателей, характеризующих результат деятельности его субъектов. Кроме того, проблемой остается установление целевых значений показателей эффективности. Например, для органов местного самоуправления они устанавливаются как среднее значе-
ние по субъекту РФ или группе муниципальных образований, или как показатель прошлого года. В оценке эффективности деятельности государственных и муниципальных учреждений, основным мерилом по-прежнему является максимальное соответствие фактических показателей плановым.
Сложность оценки эффективности в общественном секторе экономики вытекает из специфики производства общественных благ, где результаты редко измеряются в денежном выражении. Методология оценки эффективности общественных финансов должна основываться на сочетании требований международных стандартов прав человека, ожиданий общества, и адаптированных инструментов корпоративного менеджмента.
Продолжающаяся модернизация системы управления общественными финансами позволит создать базу для дальнейшего развития принципа эффективности использования бюджетных средств. В настоящее время внимания требуют такие меры, как реформирование государственного и муниципального финансового контроля, развитие системы внутреннего контроля; создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Предполагается, что реализация указанных мер создаст организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным направлениям государственной политики.
Библиографический список:
1. Хасанов Р. Н. Проблемы оценки эффективности целевых программ на стадии их отбора и реализации / Р. Н. Хасанов // Проблемы современной экономики: материалы междунар. заоч. науч. конф. (г. Челябинск, декабрь 2011 г.).
- Челябинск: Два комсомольца, 2011. - С. 45-48.
2. Асташова Н.Н. Использование механизмов оценки эффективности использования бюджетных средств при проведении государственного финансового контроля / Н.Н. Асташова // Актуальные вопросы современной экономиче-
ской науки: сб. докладов IV Междунар. науч. заоч. конф. (Липецк, 26 февраля 2011 г.). - Липецк: Гравис, 2011. - С.7-10.
3. Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами [Электронный ресурс] / Министерство финансов РФ. - Режим доступа:
http://www1.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2006/10/pfggopf_rus.pdf.
Загл. с экрана. Дата обращения 28.10.2012.
