CC BY
958
pISSN 2071-4688 Денежно-кредитное регулирование
eISSN 2311-8709
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) ЗАКУПОК
Надежда Сергеевна МАТВЕЕВА
доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры экономики и менеджмента,
Академия труда и социальных отношений, Москва, Российская Федерация
matveeva_nadejda@mail.ru
orcid.org/0000-0002-7747-1463
SPIN-код: 6392-9590
История статьи: Аннотация
Получена 31.01.2018 Предмет. Существующие подходы и применяемые методики оценки эффективности
Получена в доработанном и результативности государственных (муниципальных) закупок. виде 14.02.2018 Цели. Критический анализ и оценка подходов и методов определения
Одобрена 28.02.2018 эффективности государственных (муниципальных) закупок и результативности
Доступна онлайн 27.03.2018 обеспечения государственных (муниципальных) нужд в системе государственных
финансов. Формирование единой модели оценки. УДК 336.5 Методология. Применялись общенаучные методы (анализ и синтез,
JEL: Н57 абстрагирование и обобщение), конкретно-научные (специальные) методы
(экономический анализ, статистико-экономический метод) и др. Результаты. Доказано отсутствие единства в подходах оценки эффективности государственных закупок, установлен перечень показателей (экономичность, результативность, целесообразность, продуктивность, качественность и др.). При наличии требования обеспечения эффективности и результативности государственных (муниципальных) закупок оценка производится при проведении мониторинга закупок и аудита в данной сфере. Рассмотрение методик оценки эффективности бюджетного процесса, названных мониторинга и аудита показало отсутствие преемственности в оценке эффективности и результативности использования государственных финансов для осуществления государственных (муниципальных) закупок.
Область применения. Исследование будет полезно органам государственной власти, уполномоченным на проведение мониторинга закупок и аудита в сфере закупок, а также осуществляющим ведомственный контроль в сфере закупок; общественным объединениям и объединениям юридических лиц, осуществляющим общественный контроль; государственным (муниципальным) заказчикам. Выводы. Обоснована необходимость создания единой методики оценки Ключевые слова: эффективности и результативности закупки товаров, работ, услуг на всех стадиях
государственные финансы, процесса. Такая методика должна состоять из набора показателей, основанных на государственные объективной оценке функционирования системы государственных (муниципальных)
(муниципальные) закупки, закупок. Это позволит не допустить снижения эффективности государственных эффективность (муниципальных) закупок.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2018
Для цитирования: Матвеева Н.С. Оценка эффективности и результативности государственных (муниципальных) закупок // Финансы и кредит. - 2018. - Т. 24, № 3. - С. 505 - 521. https://doi.org/10.24891/fc.24.3.505
В деятельности организаций сектора государственного управления по-прежнему сохраняется много проблем, среди них наиболее известной и широко обсуждаемой как в научном сообществе, так и практиками являются государственные закупки, через
которые происходит движение (трансферт) государственных финансов в различные секторы экономики. Поэтому особую значимость имеют вопросы эффективности расходования средств бюджетов, гласности, прозрачности расходов, отсутствия коррупции
в сфере закупок. Следует обратить внимание на то, что эффективность государственных (муниципальных) закупок товаров, работ, услуг во многом определяет полноту, качество и своевременность обеспечения государственных (муниципальных) нужд, что в конечном итоге сказывается на деятельности соответствующих органов и учреждений. Таким образом, наличие справедливой модели оценки эффективности государственных закупок имеет ключевое значение для развития сектора государственного управления и всей хозяйственной системы.
С 1 января 2014 г. на смену Федеральному закону от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ) пришел Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ), который существенно расширил перечень отношений, подвергающихся государственному регулированию при осуществлении закупок. В частности это касается планирования закупок, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключения гражданско-правового договора (контракта), исполнения контракта, мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, контроля за соблюдением законодательства и нормативных правовых актов о контрактной системе.
В качестве одной из определяющих целей Закона № 44-ФЗ стало повышение эффективности и результативности осуществления государственных и муниципальных закупок товаров, работ, услуг (ст. 1). В ранее действовавшем Законе № 94-ФЗ в качестве цели было установлено «эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования». Эмпирический анализ проблем, возникших в процессе государственных закупок, проводился в работах А.А. Яковлева, О.А. Демидовой, Е.А. Подколзиной [1], И.И. Смотрицкой, С.И. Черных [2].
Значимость обеспечения эффективного использования государственных финансов связана с тем, что в общих государственных расходах современных государств, в том числе и Российской Федерации, на закупки приходится значительная часть бюджета. По мнению И.И. Смотрицкой, на закупки направляется около 45% бюджетов, что также подчеркивает актуальность проводимого исследования [3].
На протяжении 2013 — 2016 гг. наблюдался рост общей стоимости закупок и количества размещаемых извещений (рис. 1).
При росте в 2014—2016 гг. количества размещаемых извещений на 10,9% и общей суммы закупок на 6,4% сумма экономии увеличилась на 40,1% и в 2016 г. достигла 419,4 млрд руб. (рис. 2), что на 12% больше аналогичного показателя прошлого года. Среднее снижение цен при проведении различных видов конкурентных закупок составило 8,2%1.
В 2016 г. наибольшая экономия бюджетных средств была получена при определении поставщиков (исполнителей, подрядчиков) путем проведения электронного аукциона — 60% (рис. 3), что подтверждает эффективность применения заказчиками названного способа.
Даже несмотря на наличие общей экономии бюджетных средств, ряд закупок признается неэффективным. Неэффективность закупок Министерство экономического развития РФ и позже Министерство финансов РФ связывают с расторжением заказчиками заключенных контрактов по решению суда в одностороннем порядке или по соглашению сторон.
В 2016 г. к таким закупкам было отнесено около 9,9 тыс. процедур на сумму более 199,1 млрд руб. (0,3% и 3,8% от общего количества и объема заключенных контрактов соответственно)2. В 2015 г. неэффективными было признано около 11 тыс. закупок на сумму 198 млрд руб., что составило 3,7% от
1 О результатах мониторинга применения 44-ФЗ
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» за 2016 год.
2 Там же.
объема закупок. В 2015 г. было расторгнуто 495 079 контрактов на сумму более 1,15 трлн руб., что на 34% и 31% соответственно превысило показатели 2014 г. Прирост общего объема расторгнутых контрактов по решению заказчика по итогам 2015 г. составил 31%. В 2014 г. было расторгнуто 370 664 контрактов на сумму около 876,9 млрд руб.3. В 2014 г. на долю расторгнутых контрактов по соглашению сторон приходилось 98% от их общего количества. При этом основную долю среди расторгнутых контрактов составляли контракты на оказание коммунальных услуг, услуг связи, поставки электроэнергии, а причиной расторжения была «недовыборка» предусмотренных контрактом объемов услуг4.
Все это еще раз подчеркивает необходимость пристального внимания к рассмотрению вопроса определения эффективности и результативности государственных закупок, а также установления критериев и причин неэффективных закупок.
Традиционно в экономической теории рассматривается понятие «экономическая эффективность», а ее показатели могут быть определены разными способами, однако общим для них является установление соотношения достигнутых результатов и суммарных затрат ресурсов, то есть степень достижения цели, ради которой производились расходы. Названный подход в полной мере может быть отнесен и к государственным расходам.
Эффективность государственных расходов, по мнению Н.С. Шмиголь [4], является комплексным показателем оценки общей (или общественно-экономической) эффективности и определяется как соотношение величин достигнутого в результате реализации товаров (услуг) конечного общественно значимого результата и объема затрат на его достижение.
В то же время при характеристике эффективности бюджетных расходов
3 Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
в 2015 г. URL: http://naiz.org/Мониторинг%2044ФЗ%20итоги %202015.pdf
4 Там же.
А.Н. Саунин делает упор на применении таких показателей, как экономичность, продуктивность и результативность [5].
Ученый Е.А. Федченко, рассматривая эффективность использования бюджетных средств, считает, что бюджетная эффективность представляет относительный показатель эффекта для бюджета в результате исполнения бюджетных средств и в рамках процедур бюджетирования, ориентированного на результат. С учетом специфики бюджетного процесса она называет три основных вида экономической эффективности: экономичность использования средств, определяемую как отношение затрат к полученным результатам; результативность как отношение результата к целям; целесообразность как соответствие целей реальным потребностям, проблемам [6].
Исследователь О.И. Карепина обращает внимание на требования, которым должны отвечать показатели эффективности бюджетных расходов: адекватность, точность, объективность, достоверность, однозначность, экономичность, сопоставимость, своевременность, регулярность и уникальность [7].
Ученый И.В. Баранова указывает на особенности экономического положения органов государственной власти и органов местного самоуправления, определяемые тем, что они не производят материальных благ (продукции), и делает вывод о невозможности получения рыночной оценки результатов их экономической деятельности. Поэтому органы власти, разрабатывая и утверждая доходы и расходы бюджетов, стандарты и формы финансового контроля, показатели
эффективности деятельности, чаще всего исходят из субъективной оценки и устанавливают ненапряженные критерии эффективности [8].
Невозможно не согласиться с С.Г. Богацкой, утверждающей, что эффективность государственных и муниципальных закупок — дело довольно сложное, так как эффект от закупки не может быть определен лишь расчетным путем, поскольку должен учитывать не только экономические, но и
социальные, политические, экологические и другие аспекты. Кроме того, затраты при проведении государственных и муниципальных закупок не ограничиваются прямыми расходами заказчика, потому что часть расходов (иногда значительную) государство берет на себя (например, расходы на создание, техническую поддержку, обеспечение функционирования и развития единой информационной системы,
региональных информационных систем, развитие нормативной базы, согласование и контроль в сфере закупок и т.д.)5.
При рассмотрении вопроса эффективности бюджетных расходов С.Н. Марков указывает на неоднозначность понятий «эффективность» и «результативность», обращая внимание на то, что результативность — это степень достижения планируемого показателя результатов, а эффективность — соотношение результатов с затратами. Исходя из этого он пришел к выводам о том, что результативность является необходимым условием
эффективности, а при определении эффективности применительно к бюджетным расходам в качестве затрат выступают бюджетные средства [9].
Ученый А.Ю. Гущин при исследовании эффективности государственных закупок основной упор делает на их особом статусе, значении государственного заказа как базового элемента использования государственных средств поэтому сначала формирует системы принципов оценки эффективности, поскольку они являются необходимым фактором разработки оптимальной методики оценки, а затем называет критерии оценки: экономичность, качественность, смешанный эффект [10].
Дополнит понимание рассматриваемого вопроса анализ действующих нормативных правовых актов. Следует указать на то, что, к сожалению, в них также не установлено четкого и однозначного понимания эффективности бюджетных расходов.
5 Богацкая С.Г. Критерии и причины неэффективных закупок. URL: http://www.fcaudit.ru/blog/kriterii-i-prichiny-neeffektivnykh-zakupok/
Бюджетный кодекс Российской Федерации установил принцип эффективности использования бюджетных средств, согласно которому при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (ст. 34). Таким образом, для достижения эффективности использования бюджетных средств необходимо обеспечить экономность и (или) результативность, то есть получается, что вполне достаточно достижения одного из названных показателей эффективности. Детализация содержания указанного принципа позволила выделить следующие показатели:
• экономность = заданный результат / наименьший объем средств бюджета;
• результативность = наилучший результат / определенный бюджетом объем средств.
В этих показателях присутствуют такие понятия, как «заданный результат» и «наилучший результат», однако информация об отличии «наилучшего результата» от «заданного» и каким образом это улучшение участник бюджетного процесса должен измерить, отсутствует.
Возможно, нужно исходить из следующего.
На стадии составления бюджета участник бюджетного процесса должен
ориентироваться на некоторый заданный результат, а при планировании расходов — исходить из наименьшего объема средств бюджета в соответствии с установленными нормами и нормативами.
На стадии исполнения бюджета участник бюджетного процесса должен исходить из достижения наилучшего результата, когда бюджетом уже определен объем средств и необходимо обеспечить наилучший результат.
Таким образом, несмотря на установление в Бюджетном кодексе РФ принципа и показателей оценки эффективности использования бюджетных средств, отсутствует необходимая четкость применения показателей.
Следующим весьма значимым документом в определении эффективности использования государственных финансов является Стандарт финансового контроля «СФК 104. Проведение аудита эффективности использования государственных средств»6. Согласно ему при проведении аудита эффективность использования государственных средств определяется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение, которое включает определение экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств. Рассмотрим каждый из названных критериев подробно.
Экономичность показывает наилучшее соотношение между результатами и используемыми ресурсами, то есть достигнутым уровнем результатов с учетом обеспечения их соответствующего качества. Использование государственных средств является экономичным, если проверяемый объект достиг заданных результатов с применением их наименьшего объема (абсолютная экономия) или более высоких результатов с использованием заданного объема государственных средств
(относительная экономия). Подлежат оценке и анализируются возможности: а) приобретения ресурсов наиболее экономным способом; б) более рационального использования ресурсов; в) достижения поставленной цели при использовании меньшего объема государственных средств; г) получения более высоких результатов деятельности при заданном объеме средств (п. 3.2.).
6 Стандарт финансового контроля «СФК 104. Проведение аудита эффективности использования государственных средств» (утв. решением Коллегии Счетной палаты РФ, протокол от 09.06.2009 № 31К (668)) (вместе с «Порядком действий в процессе организации и проведения аудита эффективности») URL: http://legalacts.ru/doc/sfk-104-provedenie-audita-effektivnosti-ispolzovanija-gosudarstvennykh/
Оценка продуктивности использования государственных средств осуществляется через рациональность использования ресурсов и определяется соотношением между объемом произведенной продукции (оказанных услуг, других результатов деятельности объекта проверки) и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами. Оценка производится путем сравнения плановых и фактических результатов, а также возможно сравнение с нормативами бюджетных расходов на оказание государственных услуг и другими нормативами, или с аналогичными соотношениями, достигнутыми объектом в предшествующий период, или с соотношениями между затратами и результатами в других организациях или учреждениях (п. 3.3).
Результативность использования государственных средств показывает степень достижения намеченных целей или решения поставленных задач и включает в себя определение:
(а) экономической результативности и
(б) социально-экономического эффекта. Если экономическая результативность определяется путем сравнения достигнутых и запланированных экономических результатов использования государственных средств или деятельности объектов, то социально-экономический эффект устанавливает степень достижения определенных социально-экономических целей и решения поставленных задач, на которые были использованы государственные средства (п. 3.4).
По нашему мнению, все названные критерии должны применяться одновременно, однако рассмотренный Стандарт не содержит такого требования. Поэтому у аудитора возникает возможность самостоятельного выбора критерия или критериев оценки, что в некоторой степени может придать аудиторской проверке субъективность.
Среди расходов бюджета весьма значимое место занимают закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (ст. 70 Бюджетного кодекса РФ).
Для оценки эффективности и результативности осуществления государственных и
муниципальных закупок товаров, работ, услуг Закон № 44-ФЗ установил обязательность проведения мониторинга закупок (ст. 97) и аудита в сфере закупок (ст. 98). Характеристика и основное содержание процедур мониторинга и аудита представлены в табл. 1.
Рассмотрим более подробно изложенные в названных документах подходы к проведению оценки эффективности закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд сначала при проведении мониторинга, а затем аудита в сфере закупок.
В постановлении Правительства РФ от 03.11.2015 № 1193 «О мониторинге закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» указывается, что согласно подп. «б» п. 9 Правил проведения оценки эффективности обеспечения государственных и
муниципальных нужд эффективность определяется на основе методики, разрабатываемой и утверждаемой органом, обеспечивающим мониторинг. Однако на настоящий момент такая методика не разработана7, а с передачей полномочий федерального органа исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг от Министерства экономического развития РФ к Министерству финансов РФ8 такая работа практически не ведется.
В ежеквартальных сводных отчетах о результатах проведения мониторинга применения Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» эффективность закупок федеральным органом,
7 Письмо Министерства экономического развития РФ от 17.11.2016 № Д28и-315.
8 Постановление Правительства РФ от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
осуществляющим мониторинг закупок, рассматривается через призму исполнения обязательств сторонами контракта, а неэффективность как полное или частичное неполучение результата от закупки (достижение эффекта) вследствие существенного нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своих обязательств, что в итоге приводит к расторжению контракта по инициативе заказчика. В силу многообразия отношений, возникающих в сфере закупок, вряд ли можно согласиться с таким простым и однозначным подходом к определению эффективности. Если учесть, что закупки ориентированы на результат в виде обеспечения государственных (муниципальных) нужд (соответствующий цели закупок) при минимальных расходах, то вряд ли можно признать эффективными:
- закупки, по которым получен результат и даже закупка оплачена, но товар, работа, услуга не используется или используется частично;
- закупки, совершенные по завышенной цене в силу того, что процедура определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков) конкурентным способом не состоялась, контракт заключен с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком);
- ситуации, когда контракт расторгнут по соглашению сторон;
- случаи расторжения контракта по инициативе заказчика по причинам неэффективного планирования или ошибок в описании объекта закупки;
- закупки, состоявшиеся у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя (при отсутствии применения конкурентных процедур цена закупки не минимальная);
- закупки, совершенные по минимальной цене, но последующие эксплуатационные расходы по техническому обслуживанию значительны и др.
В Методических рекомендациях по проведению аудита в сфере закупок, утвержденных Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 21.03.2014 № 15К (961),
эффективность расходов на закупки раскрывается через показатели экономии бюджетных средств, полученной на различных стадиях закупки (планирования, определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков), заключения контракта, исполнения контракта, а также определения общей экономии бюджетных средств через установление суммы абсолютного и относительного объема экономии за соответствующий период (табл. 2).
Методические рекомендации предлагают в рамках анализа и оценки эффективности расходов на закупку также анализировать соблюдение заказчиком принципа обеспечения конкуренции. Увеличение количества заявок, поданных участниками, и результаты конкурентной борьбы приводят к снижению предлагаемой цены, и, как следствие, к снижению государственных расходов и увеличению эффективности закупок. Учитывая важность такой оценки, приведем перечень предлагаемых показателей (табл. 3).
Еще одним показателем, применяемым для анализа и оценки расходов на закупку, но непосредственно не относящимся к показателям эффективности, является оценка результативности (табл. 4). Таким образом, в Методических рекомендациях между эффективностью и результативностью не ставится знака равенства, они выступают разными показателями, характеризующими государственные (муниципальные) закупки.
Предлагаемый подход к оценке результативности на практике вряд ли может быть реализован. Экономическую результативность, с одной стороны, связывают с экономическими результатами использования бюджетных средств (непонятно, как измерить такой результатами), с другой — с конкретными товарами, работами, услугами, которые следует рассматривать как эквивалент бюджетных средств. Не лучше обстоит дело и с измерением социально-экономического эффекта, который связывают со степенью удовлетворения государственных нужд и достижением установленных целей осуществления закупок при использовании
бюджетных средств, однако методики установления определенной степени или достижения цели не приводится. Можно только предположить, что планирование закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд и их приобретение даже с минимальной экономией уже может рассматриваться как получение социально-экономического эффекта.
Вызывает сомнение и измерение результативности. На наш взгляд, результативность следует рассматривать как полное удовлетворение государственных (муниципальных) нужд, а экономию бюджетных расходов рассматривать как результат, полученный после приобретения запланированных товаров, работ, услуг. Закупка не только должна позволить государственным (муниципальным) заказчикам выполнять свои функции и полномочия, но в пределах и сверх установленного гарантийного срока (объема гарантий) не нести дополнительных расходов, обеспечивать низкие эксплуатационные расходы (экономию). Что касается получения социально-экономического эффекта, то, по нашему мнению, его необходимо увязывать с экономией трудовых ресурсов, увеличением или улучшением качества получаемых социальных благ, применением инновационных продуктов.
Хотелось бы обратить особое внимание на то, что Закон № 44-ФЗ не устанавливает требования к заказчикам проводить оценку эффективности закупок, а это крайне важно. С нашей точки зрения, именно перед государственным (муниципальным) заказчиком должна стоять задача оптимизировать свои расходы на стадиях планирования, осуществления закупок, исполнения контракта и потребления.
Проведенный анализ мнений ученых и нормативных правовых актов в сфере государственных (муниципальных) закупок товаров, работ, услуг не только продемонстрировал проблему оценки эффективности и результативности таких закупок, но и показал отсутствие единого подхода к созданию
модели оценки эффективности государственных (муниципальных) закупок.
С учетом особого значения системы государственных (муниципальных) закупок и возможности получения синергетического эффекта необходимо разработать единую модель определения эффективности, состоящую из многокритериального набора показателей, позволяющих обеспечить
объективную оценку функционирования системы государственных (муниципальных) закупок.
Хотелось бы надеяться, что данная работа станет новым шагом в исследовании процессов, проистекающих в системе государственного управления, в том числе бюджетного процесса, прежде всего в сфере закупок.
Таблица 1
Характеристика мониторинга закупок и аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг Table 1
Characteristics of procurement of goods, works, services monitoring and auditing
Характеристики Мониторинг закупок
Аудит в сфере закупок
1. Кто Федеральный орган исполнительной
осуществляет власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок
Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ, образованные законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, контрольно-счетные органы муниципальных образований, сформированные представительными органами муниципальных образований_
2. Содержание Система наблюдений в сфере закупок, деятельности осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов_графиков_
Анализ и оценка результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, определенных в соответствии со ст. 13 Закона № 44-ФЗ
3. Регулирующие нормативные правовые акты
Постановление Правительства РФ от 03.11.2015 № 1193 «О мониторинге закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»_
Методические рекомендации по проведению аудита в сфере закупок (утверждены Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 21.03.2014 № 15К (961)_
4. Цели и задачи
1. Оценка степени достижения целей осуществления закупок, определенных в соответствии со ст. 13 Закона
№ 44-ФЗ.
2. Оценка обоснованности закупок
в соответствии со ст. 18 Закона № 44-ФЗ.
3. Совершенствование законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов
о контрактной системе в сфере закупок
Проверка, анализ и оценка информации о законности, целесообразности, обоснованности
(в том числе анализ и оценка процедуры планирования обоснования закупок и обоснованности потребности в закупках), своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам (далее - расходы на закупки); выявление отклонений, нарушений и недостатков в сфере закупок, установление причин и подготовка предложений, направленных на их устранение и на совершенствование контрактной системы
5. Объект оценки
1. Степень достижения целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, определенных
в соответствии со ст. 13 Закона № 44-ФЗ.
2. Обоснованность закупок
в соответствии со ст. 18 Закона № 44-ФЗ.
3. Необходимость совершенствования законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов
о контрактной системе в сфере закупок.
4. Эффективность обеспечения государственных и муниципальных нужд на основе методики, разрабатываемой
и утверждаемой органом, обеспечивающим мониторинг, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной и банковской деятельности
Оценка уровня обеспечения государственных нужд с учетом затрат бюджетных средств, обоснованности планирования закупок, включая обоснованность цены закупки, реализуемости и эффективности осуществления указанных закупок. Оценка выполнения условий контрактов по срокам, объему, цене контрактов, количеству и качеству приобретаемых товаров, работ, услуг, а также порядок ценообразования и эффективность системы управления контрактами
Источник: составлено автором по ст. 97 — 98 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»; постановлению Правительства РФ от 03.11.2015 № 1193; Методическим рекомендациям по проведению аудита в сфере закупок. URL: http://base.garant.ru/70442112/#ixzz54HXMj5ey
Source: Authoring, based on Articles 97 and 98 of the Federal Law of the Russian Federation On Contract system in procurement of goods, works, services for State and municipal needs of April 05, 2013 № 44-FZ; Decree of the Government of the Russian Federation of November 03, 2015 № 1193; Methodological recommendations on audit of procurement. URL: http://base.garant.ru/70442112/#ixzz54HXMj5ey
Таблица 2
Определение эффективности расходов на закупку Table 2
Measuring the cost-effectiveness of procurement
Термин
Характеристика
Эффективность расходов на закупки
Потенциальная экономия бюджетных средств на стадии формирования и обоснования начальных (максимальных) цен контрактов_
Применение имеющихся ресурсов, а также обеспечение с учетом соблюдения принципов контрактной системы в сфере закупок лучших условий исполнения контракта (по сравнению с другими участниками закупок) на основе критериев, указанных в документации о закупке, при одновременном достижении
запланированных целей осуществления закупок_
Разница между начальными (максимальными) ценами контрактов в плане-графике закупок и средними ценами контрактов, совершенных другими заказчиками на однородные товары, работы, услуги, либо среднерыночными ценами контракта на однородные товары, работы, услуги (с учетом сопоставимых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг, включая объем закупки, гарантийные обязательства, срок годности и т.п.)
Экономия бюджетных средств в процессе осуществления закупок (определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков))_
Снижение начальной (максимальной) цены контрактов относительно цены заключенных контрактов
Дополнительная экономия бюджетных средств
Экономия бюджетных средств при исполнении контрактов_
Полученная по результатам осуществления закупок (определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков) и заключения контрактов выгода, в том числе за счет закупок инновационной и высокотехнологичной продукции (дополнительные сервисные услуги, более высокие качественные характеристики и функциональные показатели продукции, более низкие последующие эксплуатационные расходы, более
длительный срок гарантийного обслуживания и др.)_
Снижение цены контракта без изменения предусмотренных контрактом количества товара, объема работы или услуги, качества поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги и иных условий контракта
Общая экономия бюджетных средств
Рекомендуется рассчитать ее на всех этапах закупки, начиная с планирования и заканчивая исполнением контрактов путем суммирования указанных показателей
Абсолютный объем экономии (в рублях) за соответствующий период_
Показатель рассчитывается как разница между общей суммой начальных (максимальных) цен контрактов и стоимостью заключенных контрактов за вычетом стоимости незаключенных контрактов и затрат на организацию и проведение процедур закупок (если такие затраты имеются)_
Относительный объем экономии (в процентах) за соответствующий период_
Показатель рассчитывается как отношение абсолютной экономии к общей сумме начальных (максимальных) цен контрактов
Источник: составлено автором по материалам Методических рекомендаций по проведению аудита в сфере закупок, утвержденных Коллегией Счетной палаты Российской Федерации
Source: Authoring, based on the materials of Methodological recommendations on audit of procurement approved by the Board of the Accounts Chamber of the Russian Federation
Таблица 3
Показатели оценки конкуренции в сфере закупок
Table 3
Indicators of competition assessment in procurement
Показатель Характеристика
Среднее количество поданных Отношение общего количества заявок, поданных участниками,
заявок на одну закупку к общему количеству процедур закупок
Среднее количество допущенных Отношение общего количества заявок участников, допущенных
заявок на одну закупку комиссией заказчика к процедурам закупок, к общему количеству
процедур закупок
Доля закупок у единственного Отношение закупок, осуществленных в соответствии со ст. 93 Закона
поставщика (подрядчика, № 44-ФЗ, к общему объему закупок (в стоимостном выражении)
исполнителя)
Источник: составлено автором по материалам Методических рекомендаций по проведению аудита в сфере закупок, утвержденных Коллегией Счетной палаты Российской Федерации
Source: Authoring, based on the materials of Methodological recommendations on audit of procurement approved by the Board of the Accounts Chamber of the Russian Federation
Таблица 4
Показатели оценки результативности расходов на закупки Table 4
Indicators to evaluate the effectiveness of expenses on procurement
Показатель_Характеристика_
Результативность Степень достижения заданных результатов обеспечения государственных нужд
расходов на закупки (наличие товаров, работ и услуг в запланированном количестве (объеме)
и качестве) и целей осуществления закупок. Оценка результативности расходов на закупки включает в себя как определение экономической результативности, так
_и достигнутого социально-экономического эффекта_
Экономическая Определяется путем сравнения достигнутых и запланированных экономических
результативность результатов использования бюджетных средств, которые выступают в виде
_конкретных товаров, работ, услуг_
Социально- Определяется на основе анализа степени удовлетворения государственных нужд и
экономический эффект достижения установленных целей осуществления закупок, на которые были использования использованы бюджетные средства
бюджетных средств_
Источник: составлено автором по материалам Методических рекомендаций по проведению аудита в сфере закупок, утвержденных Коллегией Счетной палаты Российской Федерации
Source: Authoring, based on the materials of Methodological recommendations on audit of procurement approved by the Board of the Accounts Chamber of the Russian Federation
Рисунок 1
Общая сумма закупок и количество размещаемых извещений в 2013—2016 гг. Figure 1
Total procurement and the number of placed notices in 2013 — 2016
Источник: составлено автором по данным официального сайта Единой информационной системы в сфере закупок. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/pubHc/home.html
Source: Authoring, based on the official website of the Unified Information System in Procurement. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html
Рисунок 2
Экономия денежных средств, полученная по результатам закупок товаров, работ, услуг в 2014—2016 гг. Figure 2
Cost-cutting based on the results of procurement of goods, works, services in 2014—2016
2014 2015 2016
Источник: составлено автором по данным докладов «О результатах мониторинга применения 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» за 2016 год. URL: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depfks/2017100205; «О результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в 2015 году. URL: http://naiz.org/%D0%9C%D0%BE%D0%BD%D0%B8%D1%82%D0%BE %D1%80%D0%B8%D0%BD%D0%B3%2044%D0%A4%D0%97%20%D0%B8%D1%82%D0%BE %D0%B3%D0%B8%202015.pdf
Source: Authoring, based on reports On Results of monitoring the enforcement of the Federal Law of the Russian Federation On Contract system in procurement of goods, works, services for State and municipal needs № 44-FZ for 2016. URL: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depfks/2017100205; On Results of monitoring the enforcement of the Federal Law of the Russian Federation On Contract system in procurement of goods, works, services for State and municipal needs № 44-FZ for 2015. URL: http://naiz.org/%D0%9C%D0%BE%D0%BD%D0%B8%D1%82%D0%BE %D1%80%D0%B8%D0%BD%D0%B3%2044%D0%A4%D0%97%20%D0%B8%D1%82%D0%BE %D0%B3%D0%B8%202015.pdf
Рисунок 3
Общий объем экономии бюджетных средств в 2016 г. Figure 3
Total amount of budget savings in 2016
Источник: официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. URL: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depfks/index
Source: Official website of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation. URL: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depfks/index
Список литературы
1. Эмпирический анализ системы госзакупок в России: монография / под ред. А.А. Яковлева, О.А. Демидовой, Е.А. Подколзиной. М.: Высшая школа экономики, 2015. 360 с.
2. Институт общественных закупок в современной российской экономике: монография. М.: Институт экономики РАН, 2016. 280 с.
3. Управление закупками в инновационной экономике: вопросы теории и практики: монография. М.: Институт экономики РАН, 2014. 242 с.
4. Шмиголь Н.С. Современные подходы к оценке результативности государственных расходов // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2013. № 45. С. 15 — 22. URL: https://cyberleninka.ru/article/n^sovremenye-podhody-k-otsenke-rezultativnosti-gosudarstvennyh-rashodov
5. Саунин А.Н. О содержании аудита эффективности использования государственных средств как нового типа государственного финансового контроля // Наука. Инновации. Образование. 2008. № 4. С. 350 — 358.
6. Федченко Е.А. Формирование системы показателей эффективности использования бюджетных средств // Вестник Финансового университета. 2016. № 2. С. 106 — 116.
7. Карепина О.И. К вопросу о показателях эффективности бюджетных расходов // Теоретические и прикладные аспекты современной науки. 2015. № 7-7. С. 69 — 73.
8. Баранова И.В. Совершенствование методических подходов к оценке эффективности деятельности органов власти // Влияние модернизации общественных и корпоративных финансов на структуру и содержание программ непрерывного профессионального образования в области экономики и менеджмента. Сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции / под ред. Н.В. Фадейкиной. Новосибирск: Сибирская академия финансов и банковского дела, 2012. С. 101 — 107.
9. Марков С.Н. Повышение эффективности бюджетных расходов на образование: монография. Омск: НОУ ВПО ОмГА, 2013. 188 с.
10. Гущин А.Ю. Определение эффективности и способы ее оценки в системе государственного заказа // Фундаментальные исследования. 2012. № 9-1. С. 204—208.
URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=30204
Информация о конфликте интересов
Я, автор данной статьи, со всей ответственностью заявляю о частичном и полном отсутствии фактического или потенциального конфликта интересов с какой бы то ни было третьей стороной, который может возникнуть вследствие публикации данной статьи. Настоящее заявление относится к проведению научной работы, сбору и обработке данных, написанию и подготовке статьи, принятию решения о публикации рукописи.
pISSN 2071-4688 Monetary Accommodation
eISSN 2311-8709
EVALUATING THE EFFICIENCY AND EFFECTIVENESS OF STATE (MUNICIPAL) PROCUREMENT
Nadezhda S. MATVEEVA
Academy of Labor and Social Relations, Moscow, Russian Federation
matveeva_nadejda@mail.ru
orcid.org/0000-0002-7747-1463
Article history:
Received 31 January 2018 Received in revised form 14 February 2018 Accepted 28 February 2018 Available online 27 March 2018
JEL classification: H57
Keywords: public finance, State procurement, municipal procurement, efficiency
Abstract
Subject The article reviews existing approaches to and methodology for evaluating the efficiency and effectiveness of State (municipal) procurement.
Objectives The purpose of the study is to perform a critical analysis and assess current approaches and methods to measure the efficiency and effectiveness of State (municipal) procurement in the system of public finance, and to build a single model to evaluate the performance of State (municipal) procurement.
Methods I apply general scientific methods, like analysis and synthesis, abstraction and generalization, and special methods, namely economic analysis, statistical and economic method, etc.
Results The study proves that there is no consistent approach to evaluating the public procurement performance, and establishes a list of indicators and their diversity (economy, efficiency, expediency, productivity, quality, etc.). The review of methodologies for assessing the efficiency of budget process, procurement monitoring and auditing prescribed by laws and regulations shows the lack of continuity in assessing the utilization of public finance to implement State (municipal) procurement to meet the demands of the State and municipalities.
Conclusions I demonstrate the need for creating a single methodology to ensure the evaluation of efficiency and effectiveness of procurement of goods, works and services at all stages of the procurement process. It will enable unbiased assessment and prevent a deterioration in public procurement performance.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2018
Please cite this article as: Matveeva N.S. Evaluating the Efficiency and Effectiveness of State (Municipal) Procurement. Finance and Credit, 2018, vol. 24, iss. 3, pp. 505 — 521. https://doi.org/10.24891/fc.24.3.505
References
1. Yakovlev A.A., Demidova O.A., Podkolzina E.A. (eds) Empiricheskii analiz sistemy goszakupok v Rossii: monografiya [An empirical analysis of public procurement system in Russia:
a monograph]. Moscow, Vysshaya shkola ekonomiki Publ., 2015, 360 p.
2. Institut obshchestvennykh zakupok v sovremennoi rossiiskoi ekonomike: monografiya
[The institution of public procurement in the Russian economy: a monograph]. Moscow, IE RAS Publ., 2016, 280 p.
3. Upravlenie zakupkami v innovatsionnoi ekonomike: voprosy teorii i praktiki: monografiya [Procurement management in the innovation-driven economy: Theory and practice: a monograph]. Moscow, IE RAS Publ., 2014, 242 p.
4. Shmigol' N.S. [Current approaches to evaluation of public spending efficiency]. Finansovaya analitika: problemy i resheniya = Financial Analytics: Problems and Solutions, 2013, no. 45,
pp. 15 — 22. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovremenye-podhody-k-otsenke-rezultativnosti-gosudarstvennyh-rashodov (In Russ.)
5. Saunin A.N. [On the scope of public funds performance audit as a new type of State financial control]. Nauka. Innovatsii. Obrazovanie = Science. Innovation. Education, 2008, no. 4,
pp. 350—358. (In Russ.)
6. Fedchenko E.A. [Establishing a system of indicators to assess the efficiency of use of budgetary funds]. Vestnik Finansovogo universiteta = Bulletin of Financial University, 2016, no. 2,
pp. 106 — 116. (In Russ.)
7. Karepina O.I. [On indicators of budget outlays efficiency]. Teoreticheskie i prikladnye aspekty sovremennoi nauki, 2015, no. 7-7, pp. 69 — 73. (In Russ.)
8. Baranova I.V. Sovershenstvovanie metodicheskikh podkhodov k otsenke effektivnosti deyatelnosti organov vlasti. Vkn.: Vliyanie modernizatsii obshchestvennykh i korporativnykh finansov na strukturu i soderzhanie programm nepreryvnogo professionalnogo obrazovaniya v oblasti ekonomiki i menedzhmenta. Sbornik nauchnykh trudov po materialam Mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii [Improving the methodological approaches to assessing the government authorities performance. In: The impact of modernization of public and corporate finance on the structure and content of programs for continuing professional training in economics and management. Proceedings of International scientific and practical conference]. Novosibirsk, Siberian Academy of Finance and Banking Publ., 2012, pp. 101 — 107.(In Russ)
9. Markov S.N. Povyshenie effektivnosti byudzhetnykh raskhodov na obrazovanie: monografiya [Improving the efficiency of budget expenditure on education: a monograph]. Omsk, OmHA Publ., 2013, 188 p.
10. Gushchin A.Yu. [Definition of efficiency and ways of its estimation in procurement system]. Fundamentalnye issledovaniya = Fundamental Research, 2012, no. 9-1, pp. 204—208. URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=30204 (In Russ.)
Conflict-of-interest notification
I, the author of this article, bindingly and explicitly declare of the partial and total lack of actual or potential conflict of interest with any other third party whatsoever, which may arise as a result of the publication of this article. This statement relates to the study, data collection and interpretation, writing and preparation of the article, and the decision to submit the manuscript for publication.
