CC BY
757
ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ, ИНВЕСТИЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ
БЮДЖЕТНЫЕ РАСХОДЫ: ВОПРОСЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ, РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ И РАЗРАБОТКА СИСТЕМЫ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ОЦЕНКИ
О.И. Тишутина,
профессор кафедры финансов Хабаровской государственной академии экономики и права,
доктор экономических наук [email protected]
А.В. Михайлов,
аспирант кафедры финансов Хабаровской государственной академии экономики и права
В статье рассмотрены различные трактовки понятий эффективности и результативности бюджетных расходов. Выявлены проблемы использования в бюджетном законодательстве терминов «эффективность» и «результативность». Доказана необходимость совершенствования системы показателей оценки эффективности и результативности бюджетных расходов.
Ключевые слова: бюджет, эффективность и результативность бюджетных расходов, показатели оценки эффективности бюджетных расходов.
УДК 336.143 ББК 65.261.3-18
Основной проблемой современного этапа бюджетной реформы является повышение эффективности бюджетных расходов. В теории экономики общественного сектора, как правило, используются три понятия эффективности: результативность, продуктивность и собственно эффективность [1].
Под результативностью понимается степень приближения к поставленной цели. Соответственно, в анализе результативности акцент переносится на постановку цели, а также на построение индикаторов, позволяющих определить, насколько достигнутое состояние объекта приближено к целевому. Это позволяет сравнить различные варианты достижения цели в условиях фиксированных затрат, а также оценивать возможные варианты с точки зрения степени достижения поставленной цели в условиях тех или иных ограничений по затратам.
Продуктивность — это оценка каждого из ресурсов по его вкладу в получение общего результата. Она показывает, как каждый частный элемент затрат влияет на результативность, т.е. на степень достижения поставленной цели.
Эффективность — это соотнесение достигнутого (достигаемого) результата с произведёнными затратами.
Вышеуказанный подход к определению эффективности бюджетных расходов представляется нам наиболее приемлемым и логически обоснованным.
В неоклассической экономической теории ресурс используется эффективно в том случае, если он оказывается в распоряжении того пользователя, для которого представляет наибольшую ценность, причём последняя измеряется способностью пользователя оплатить ресурс. В данном случае мы видим несколько иную трактовку эффективности, которая дается с точки зрения спроса пользователя на продукт или услугу, а не с точки зрения соотношения результата и ресурсов. Однако применить положения этой теории в рамках оценки эффективности расходования бюджетных средств, с нашей точки зрения, будет достаточно проблематично.
1 94
Е.В. Бушмин отмечает, что в англоязычной литературе выделяют два типа эффективности [2]:
— effectiveness, обозначающая эффективность в смысле действенности, результативности;
— efficiency, обозначающая также эффективность, но обычно, понимаемую как минимум издержек на единицу выпуска.
Кроме того, автор рекомендует разграничивать:
— результаты деятельности (outcome);
— собственно деятельность (output).
Соответствие запланированных и действительных результатов следует измерять результативностью (effectiveness), а выполнение плана по предоставлению услуг — эффективностью деятельности (efficiency).
«Результатом» (outcome) политики, по мнению Е.В. Бушмина, называется последствие (влияние) для общества предоставления государством товаров или услуг. В свою очередь, товары и услуги обозначаются термином «выпуск» (output) и оцениваются с целью узнать, насколько они попали по назначению.
В конечном счёте, достижение результатов есть цель политики, а предоставление выпуска—средство, инструмент. Обычно, по его мнению, оценивается эффективность именно инструмента: имеют значение показатели количества, качества, размещения во времени и показатель понесенных издержек. В связи с этим он утверждает, что знание того, насколько хорошо произведён «товар» и с какими издержками, ещё не даёт ответа на вопрос, насколько с его использованием можно решить актуальную проблему.
Г.П. Хатри выделяет следующие показатели, используемые для мониторинга результативности расходов [3]:
1. Ресурсы (inputs) — затраты денежных средств или труда для получения продуктов и результатов.
2. Продукт (outputs) — произведённый продукт или предоставленная услуга. Под продуктом понимается завершённая работа самой бюджетной организацией или её подрядчиков.
3. Результат (outcomes) — событие, явление или состояние, не связанное непосредственно с деятельностью или бюджет© ПСЭ, 2012
ной программой, но имеющее непосредственное значение для клиентов бюджетной организации или населения в целом. Частота возникновения таких событий или явлений измеряется показателями результативности. В данную категорию также входит качество услуг.
4. Промежуточный результат (intermediate outcomes) — результат, который как предполагается, позволит получить конечный результат, но сам таковым не является (например, время реагирования на заявки клиентов важно для клиента, однако само по себе оно прямо не говорит о том, насколько успешно была выполнена заявка). Одна бюджетная услуга может иметь несколько промежуточных результатов.
5. Конечный результат (end outcomes) — то, что в конечном счёте требуется получить (например, чистые улицы, либо снижение количества преступлений или пожаров на данной территории). У одной услуги может быть более одного конечного результата.
6. Эффективность (или удельные затраты, продуктивность) (efficiency or unit-cost ratio) — соотношение объёма ресурсов (обычно выраженного в деньгах или трудозатратах) и объёма продуктов или результатов, полученных от реализации программы.
По нашему мнению, показатели эффективности могут строиться как на показателях продукта, так и на показателях результата, и вопрос выбора между ними может оказать огромное влияние на достижение целей расходования средств бюджета. Если в основу индикатора положен продукт, а не результат, то путем снижения удельных затрат можно добиться существенного повышения эффективности за счёт ухудшения результатов обслуживания.
Таким образом, необходимо чётко разделять показатели эффективности, рассчитанные на основе показателей результата и продукта. В ином случае возникает вероятность получения результатов различной значимости.
В то же время, Г.П. Хатри отмечает, что коэффициенты эффективности на основе продуктов используются повсеместно, а коэффициенты эффективности на основе результатов на сегодняшний день встречаются довольно редко. Отчасти, по его мнению, это связано с тем, что за прошедшие годы ни государство, ни частные организации не накопили архива данных
о результатах.
В.Л. Никифоров, О.И. Алюков, О.Г. Горшков [4] выделяют следующие показатели, используемые для оценки результативности бюджетных расходов:
— экономность — приобретение трудовых и материальных ресурсов надлежащего качества и количества по наименьшей стоимости;
— эффективность — получение максимального результата при использовании имеющихся ресурсов или минимальный расход ресурсов для предоставления услуг надлежащего качества и объёма.
Данный подход к рассмотрению результативности и эффективности бюджетных расходов представляется нам слишком узким. Определение эффективности расходов бюджета основывается на принципе эффективности и результативности использования бюджетных средств, содержащемся в Бюджетом кодексе РФ, и обладает теми же недостатками, что и указанный принцип. Кроме того, граница между сущностью показателей экономичности и эффективности при данном подходе представляется нам достаточно размытой. По сути, эти показатели, на наш взгляд, аналогичны.
А.В. Бусарова предлагает следующую трактовку понятий, используемых для оценки результатов реализации любых программных мероприятий [5]:
— результат — оценённый объём продукции (в широком смысле, включая материальные и нематериальные услуги), произведённый в процессе функционирования системы (синоним — выпуск);
— затраты — ресурсы, затрачиваемые экономической системой для получения результата или оценка этих ресурсов;
— эффект — разность оценки результата и всего комплекса затрат на его достижение;
— эффективность — соотношение результата и затрат на его достижение.
Необходимо отметить, что предлагаемые различными авторами определения эффективности, как правило, достаточно
общие и требуют безусловной конкретизации при исследовании конкретных областей знаний, процессов, проектов и др.
Всю совокупность рассмотренных подходов к пониманию сущности эффективности бюджетных расходов, можно разделить на 3 группы:
1. Первая группа исследователей считает, что эффективность бюджетных расходов — это соотнесение достигнутого (достигаемого) результата с произведёнными затратами. Данный подход отражен в теории экономики общественного сектора, Большом экономическом словаре, также его придерживается Г.П. Хатри, и ряд других авторов.
2. Неоклассическая теория — исходя из которой, эффективность бюджетных расходов — это предоставление ресурса в распоряжение того пользователя, для которого он представляет наибольшую ценность.
3. Третья группа исследователей определяет эффективность бюджетных расходов как получение максимального результата при использовании имеющихся ресурсов или минимальный расход ресурсов для предоставления услуг надлежащего качества и объема. Данного подхода придерживаются такие отечественные авторы как В.Л. Никифоров, О.И. Алюков,
О.Г Горшков, Е.В. Бушмин и другие. Аналогично эффективность бюджетных расходов рассматривается и в современном российском законодательстве, в частности в Бюджетном кодексе РФ.
Рассмотренные подходы свидетельствуют, что оценка эффективности расходования средств в бюджетном секторе представляет весьма сложную проблему. В отличие от частных, государственные (муниципальные) учреждения изначально не имеют действенного набора показателей результата (каким являются, например, прибыль, доля рынка или цена акций для коммерческих организаций), с помощью которого можно сравнить различные организации или продукты.
Таким образом, главной проблемой при определении эффективности бюджетных расходов остается вопрос о том, что понимать под результатами их осуществления. По нашему мнению, этот вопрос должен решаться индивидуально для каждого направления расходования средств. Многие исследователи считают, что на начальном этапе расчёт показателей эффективности можно основывать не на показателях эффекта, результата, а на показателях продукта.
Однако зарубежные исследования эффективности бюджетных расходов свидетельствуют, что применение показателей продукта даёт противоречивые представления об эффективности расходов бюджета.
Анализ подходов к определению эффективности бюджетных расходов позволяет сделать вывод, что различные исследователи используют одни и те же термины, но вкладывают в них различное значение и используют различные методы расчета соответствующих показателей.
Для обеспечения полноты исследования, считаем целесообразным рассмотреть вопрос оценки эффективности использования бюджетных средств и учета результатов такой оценки при формировании бюджета, применяемой в РФ.
Содержание эффективности бюджетных расходов раскрывается в ст. 34 Бюджетного кодекса РФ [6]. Одним из принципов бюджетной системы, установленных указанной статьей БК РФ в редакции, действовавшей до 1 января 2008 г., являлся «Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств». Его сущность заключалась в том, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объема средств». Из приведённой нормы было неочевидно, какая её часть относится к понятию экономности, а какая — к эффективности.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 в ст. 34 БК РФ были внесены изменения, вступившие в силу с
1 января 2008 г. Сам принцип стал называться «Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств», а его содержание в настоящее время заключается в том, что «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма
средств или достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств».
Фактически произошла лишь замена понятия «экономность» на понятие «результативность», что не внесло ясности в эти трактовки. Ни прежняя, ни нынешняя редакции рассматриваемой статьи не дают однозначного ответа, какая часть содержания относится к понятию эффективности, а какая — к понятию результативности (в прежней редакции — экономности). Отсутствие чёткого ответа на данный вопрос в самом нормативном правовом акте неизбежно приводит к прямо противоположным трактовкам содержания ст. 34 Бюджетного кодекса РФ. Так, одни авторы полагают, что «эффективность использования бюджетных средств — это достижение заданных результатов с использованием наименьшего объёма этих средств, а экономность использования бюджетных средств — это достижение наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объема средств» [7].
Иной трактовки придерживаются другие авторы, которые считают, что «эффективность использования бюджетных средств подразумевает достижение наивысшего результата при выполнении какого-либо действия, мероприятия, на финансирование которого предусмотрено расходование бюджетных средств. Экономность, в свою очередь, предполагает наименьшее расходование предоставленных средств» [8].
Помимо изменений в ст. 34 Закон № 63-ФЗ ввёл понятие «результативность» в ряд статей Бюджетного кодекса РФ:
— ст. 158 закрепляет за главными распорядителями бюджетных средств бюджетные полномочия по обеспечению результативности использования бюджетных средств;
— ст. 162 закрепляет за получателем бюджетных средств полномочия, по обеспечению результативности использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
Кроме того, Бюджетный кодекс РФ был дополнен ст. 270.1 «Внутренний финансовый аудит», в соответствии с которой органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие подготовку и реализацию мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.
Таким образом, несмотря на широкое применение в Бюджетном кодексе РФ, понятия «эффективность» и «результативность» чётко не определены, что не исключает произвольности (необъективности) их трактовки и применения.
Вместе с тем на практике контролирующие органы в актах проверок финансово-хозяйственной деятельности, а также тематических проверок нередко отмечают факты неэффективного использования бюджетных средств. Наибольшее количество споров о признании недействительными постановлений о привлечении к административной ответственности за подобные нарушения связано с разными взглядами бюджетополучателей и контролирующих органов на то, является ли расходование бюджетных средств в каждом конкретном случае эффективным.
Определение результативности бюджетных расходов дано в Положении о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, утверждённом постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», где под результативностью понимается соотношение между результатами деятельности и расходами на их достижение, а также степень достижения планируемых результатов. То есть понятие результативности бюджетных расходов в указанном документе выражено, с одной стороны, соотношением результатов и расходов, а с другой — соотношением фактических и планируемых результатов.
Очевидно, что определение понятия «результативность бюджетных расходов», которое дано в Положении, отличается от того, что приводится в ст. 34 БК РФ.
Далее по вышеназванному Положению в докладе о результатах и основных направлениях деятельности должны быть представлены пять разделов, один из которых посвящен результативности бюджетных расходов. В соответствии с Методическими рекомендациями по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования в указанном разделе на основании данных о динамике плановых и фактически достигнутых показателей деятельности
(непосредственных и конечных), а также затрат на программы, тактические задачи и мероприятия проводится оценка результативности деятельности субъектов бюджетного планирования.
Оценка производится по следующим направлениям:
1. Степень достижения целей, решения тактических задач Субъекта.
2. Степень соответствия запланированному уровню затрат.
3. Отклонения показателей деятельности и затрат на очередной плановый год от плановых показателей предыдущих лет и аргументированное обоснование причин такого отклонения, включая:
— обоснование ситуаций, когда показатели по целям выполнены, а по соответствующим им задачам или программам
— нет, и наоборот;
— обоснование ситуаций, когда не достигнутые плановые показатели отчетного периода устанавливаются в качестве плановых показателей планового периода;
— обоснование ситуаций, когда сочетается значительное недовыполнение одних задач и перевыполнение других;
— обоснование ситуаций значительного перевыполнения по большинству плановых показателей.
4. Экономическая эффективность, под которой понимается соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, планируемых для достижения в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий, с затратами на их достижение (например, затраты на строительство/ремонт 1 км автодороги).
5. Общественная эффективность, т.е. соотношение общественно значимого эффекта деятельности (показателя конечного результата деятельности или его изменения) по отношению к непосредственным показателям деятельности.
6. Общественно-экономическая эффективность, т.е. соотношение величины достигнутого в результате реализации программы конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение.
Для выявления степени достижения намеченных результатов и целей фактически достигнутые результаты сопоставляются с их плановыми значениями (с определением абсолютных и относительных отклонений). Для выявления степени достижения запланированного уровня затрат фактически произведенные затраты сопоставляются с их плановыми значениями. При анализе показателей экономической эффективности осуществляется сопоставление показателей экономической эффективности на плановый период с показателями прошлых лет, а также с данными по другим субъектам бюджетного планирования.
По показателям общественно-экономической эффективности может быть произведён сравнительный анализ конечных показателей деятельности с показателями других стран по аналогичным сферам компетенции.
Таким образом, в Методических рекомендациях применяются понятия экономической, общественной и общественно-экономической эффективности, которые в свою очередь по смыслу данного документа являются критериями результативности.
В настоящее время оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ производится в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 апреля
2009 г. № 322 (с изменениями на 14 июня 2011 г.). Предметом оценки являются результаты их деятельности в конкретных сферах, для каждой из которых определен перечень качественных и количественных показателей. С этой же целью утверждена методика оценки, утверждённая постановлением Правительства РФ от 14 августа 2008 г. № 608 «Об утверждении правил выделения грантов субъектам РФ в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ», а также закреплена ответственность конкретных органов за предоставление информации, содержащей значения этих показателей.
Подобная оценка производится и в отношении деятельности органов местного самоуправления в соответствии с Методикой мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
Указанные выше методики позволяют оценить эффективность деятельности органов государственной власти и органов
местного самоуправления, но не эффективность использования бюджетных средств, выделенных конкретным государственным (муниципальным) учреждениям. При этом используемые в методиках показатели являются укрупненными и не могут быть получены и проанализированы в рамках деятельности одного учреждения. Это подтверждается положениями Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 года, в первом разделе которой указано, что в настоящее время отсутствуют действенные методики оценки деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в т. ч. оценки эффективности использования ими финансовых ресурсов.
В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2011-2013 годах от 29 июня 2010 г. одной из задач бюджетной политики на этот период и дальнейшую перспективу является обеспечение нацеленности бюджетной системы на достижение конкретных результатов и указано, что Правительство РФ работает над созданием комплекса взаимосвязанных мер по повышению эффективности всей системы государственного управления.
Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития России в условиях адаптации бюджетной системы к сокращению и замедлению темпов роста бюджетных доходов, повышение требований к эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления увеличивают актуальность разработки и реализации системы мер по модернизации управления общественными финансами РФ. В связи с этим распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р была утверждена Программа Правительства по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 г. В указанном документе государственные программы представлены как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов. Одним из общих принципов разработки и реализации государственных программ является проведение регулярной оценки результативности и эффективности, в т.ч. внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.
В свою очередь, государственный (муниципальный) финансовый контроль предлагается определить как деятельность уполномоченных органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления (муниципальных органов), направленную на контроль, в т.ч. экономности, результативности и эффективности использования бюджетных средств. Из этого следует, что понятия экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов здесь не являются тождественными.
В то же время с вышеприведённой нормой в Программе соседствует другая, согласно которой главные администраторы бюджетных средств в соответствии с Бюджетным кодексом РФ должны осуществлять внутренний контроль (в т.ч. с правом создания структурных подразделений), направленный на соблюдение внутренних стандартов и процедур организации своей деятельности, включая составление и исполнение бюджета, ведение бюджетного учета, составление бюджетной отчетности, соблюдение административных регламентов, а также подготовку и реализацию мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств. В данном случае наблюдается такое же несоответствие, как и в ст. 270.1 Бюджетного кодекса РФ, о которой говорилось выше. Кроме того, в Программе также не представлены чёткие определения понятий «эффективность» и «результативность».
С выходом Программы, в которой органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления было рекомендовано разработать и реализовать аналогичные региональные и муниципальные программы, начался этап подготовки данных документов на субфедеральном уровне. В помощь регионам Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития РФ подготовили Методические рекомендации по разработке и реализации программ по повышению эффективности бюджетных расходов, утвержденные совместным приказом от 29 декабря 2010 г. № 194н/701. В Методические рекомендации были внесены определённые пояс-
/
нения к содержанию разделов и введены некоторые уточнения для разработки программ. В частности, был скорректирован и расширен (с семи до девяти) список основных направлений реализации программ.
Для практического воплощения подходов, изложенных в Программе, постановлением Правительства РФ от 2 августа
2010 г. № 588 утверждён Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ. В соответствии с п.16 Порядка обязательным условием оценки планируемой эффективности государственной программы является успешное (полное) выполнение намеченных на период её реализации целевых индикаторов и показателей государственной программы, а также мероприятий в установленные сроки. В качестве основных критериев применяются:
— критерии экономической эффективности, учитывающие оценку вклада государственной программы в экономическое развитие РФ в целом, оценку влияния ожидаемых результатов государственной программы на различные сферы экономики. Оценки могут включать как прямые (непосредственные) эффекты от реализации государственной программы, так и косвенные (внешние), возникающие в сопряженных секторах экономики РФ;
— критерии социальной эффективности, учитывающие ожидаемый вклад реализации государственной программы в социальное развитие, показатели которого не могут быть выражены в стоимостной оценке.
Каждая долгосрочная целевая программа должна содержать чёткую цель, соответствующую политическим приоритетам. Помимо этого, чтобы оценить необходимость реализации программы, а в последующем проводить её мониторинг и оценку эффективности бюджетных расходов, в ней должны быть определены и обоснованы:
— ресурсы — затраты денежных средств или труда для получения непосредственных и конечных результатов;
— мероприятия — конкретные действия для достижения поставленных целей,
— получение необходимых результатов;
— непосредственные результаты — произведённый продукт или предоставленная услуга. В то же время произведенный продукт сам по себе не говорит о достигнутых результатах;
— конечные результаты — социально значимый эффект, который свидетельствует о прогрессе в достижении целей программы.
Отметим, что подлинным показателем «полезности» затраченных ресурсов является не произведённый продукт, а полученный эффект. Конечный результат, определяемый целями деятельности ведомства, — это те блага, которые получит человек и всё население в целом в результате предоставленных услуг. Например, число пациентов, прошедших курс лечения в психиатрической больнице, — это непосредственный результат (оказанные услуги), а процент выписанных из больницы пациентов, способных вести самостоятельную жизнь, — конечный. Таким образом, смешение непосредственных и конечных результатов — это смешение произведённых продуктов (оказанных услуг) и достижений.
Проведённый анализ трактовок эффективности использования бюджетных средств в действующем законодательстве показывает отсутствие четкости, ясности и единых подходов к определению данного понятия. Мы считаем, что необходимо четкое закрепление на законодательном уровне понятия результативности, эффективности и экономности бюджетных расходов для однозначной их трактовки.
Рассмотрев различные подходы к определению результативности и эффективности бюджетных расходов, предлагаем их возможную следующую трактовку:
— результативность бюджетных расходов — уровень достижения запланированных целей в результате деятельности соответствующих участников бюджетного процесса по предоставлению ими бюджетных услуг с использованием определённого бюджетом объема средств;
— эффективность бюджетных расходов — соотношение затраченных средств, определённых бюджетом, и результатов от деятельности соответствующих участников бюджетного процесса, в рамках установленных им бюджетных полномочий.
В основе методики оценки эффективности и результативности должна лежать система показателей (индикаторов), кото-
рая позволяла бы комплексно оценить достигнутые результаты и эффективность управления бюджетными расходами.
Все показатели (индикаторы) должны обладать следующими свойствами:
— релевантность — показатели должны непосредственно относиться к сформулированным целям и задачам;
— чёткость и однозначность, простота в понимании и использовании — чтобы обеспечить возможность сбора и сравнения данных, показатель должен быть чётко и грамотно определён, описан языком, понятным пользователю;
— измеримость — показатели должны разрабатываться так, чтобы можно было их измерить;
— сравнимость — показатели должны обеспечивать сопоставимость во времени и позволять проводить сравнение между организациями;
— проверяемость — показатели должны быть сформированы таким образом, чтобы их значения (собранные и расчётные данные) могли быть проверены;
— статистическая надёжность — показатели должны основываться на надёжных системах сбора и обработки данных;
— экономическая целесообразность — очень важно соблюдать разумное соотношение между затратами на сбор данных и полезностью и необходимостью этих данных;
— возможность контролировать затраты и непосредственные результаты;
— чувствительность — показатели должны быстро реагировать на изменения;
— быстрота обновления — показатели должны быть основаны на данных, которые можно получить за достаточно короткий промежуток времени, иначе существует опасность того, что ре-
шения будут приниматься на основе устаревших или утративших актуальность данных.
На наш взгляд, систему показателей оценки эффективности и результативности можно разбить на общие и частные (рис. 1).
Общие показатели применимы для всех направлений расходования бюджетных средств во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях и к ним следует относить показатели качества управления бюджетными расходами:
— индикаторы оценки качества планирования (соотношение плановых и фактических показателей; качество среднесрочного планирования и т.д.);
— индикаторы оценки структуры бюджета (долговая нагрузка, доля расходов на заработную плату и т.д.);
— индикаторы оценки качества исполнения бюджета (кредиторская и дебиторская задолженности, лимиты потребления энергоресурсов и т.д.);
— индикаторы качества контроля и аналитический работы и последующего применения результатов в планировании (опросы населения, аудит бюджета, доля нецелевого использования средств и т.д.)
Частные показатели эффективности и результативности, разработанные для каждого направления бюджетных расходов
— образование, здравоохранение, сельское хозяйство и т. д., которые, в свою очередь, предлагаем разделить на:
— показатели непосредственных результатов — характеризующие объём и качество государственных (муниципальных) услуг, оказанных органами исполнительной власти;
— показатели конечных результатов — характеризующие социально значимые результаты для внешних потребителей (населения) от оказания государственных (муниципальных) услуг
Такой подход позволит связать произведённые расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью, обеспечить взаимосвязь между бюджетными расходами и достигнутыми результатами, а также сформировать систему показателей деятельности различных субъектов бюджетного планирования и поставщиков бюджетных услуг, позволяющей в количественной форме оценивать достижение целей и задач социально-экономической политики.
Рис.1. Система показателей оценки эффективности и результативности
бюджетных расходов.
Литература
1. Экономика общественного сектора / Г.А. Ахинов, Е.В. Егоров, Л.И. Якобсон, Е.Н. Жильцов; МГУ им. М.В. Ломоносова. Экон. фак. — М.: Теис, 1998.
2. Бушмин Е.В. Бюджет: процедуры и эффективность. — М.: Альтернатива, 2003.
3. Хатри Г.П. Мониторинг результативности в общественном секторе / Пер. с англ. — М.: Фонд «Институт экономики города», 2005.
4. Муниципальное управление: бюджет, активы, ЖКХ: учеб.-метод. пособие / В.Л. Никифоров, О.И. Алюков, О.Г. Горшков и др.
— М.: РНЦГМУ, 2002.
5. Бусарова А.В. Некоторые элементы бюджетного процесса, необходимые для внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат: Центр исследования бюджетных отношений. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.rb-centre. ги/
6. Бюджетный кодекс Российской Федерации: ФЗ от 31.07.1998 № 145 — ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
7. Борисов А.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юстицинформ, 2008.
8. Бобкова О.В., Борисов М.С., Гатин А.М., Колпаков Р.В., Никитина О.В., Романова Е.В., Степанова О.Н. Комментарий к бюджетному кодексу Российской Федерации. Система ГАРАНТ, 2008.
