CC BY
182
ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Астафуров Николай Витальевич, соискатель кафедры конституционного и административного права
Волгоградский институт экономики, социологии и права
Аннотация. Статья посвящена проблемам эффективного использования государственных и муниципальных расходов. Исследуется принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств как наиболее важный принцип бюджетной системы. Проводится анализ нормативно-правовых актов, устанавливающих требования по эффективности использования бюджетных средств и государственного и муниципального имущества.
Делается вывод о необходимости законодательного закрепления механизма оценки эффективности расходования бюджетных средств.
Отмечается также, что принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств по своей сущности является также одним из основополагающих принципов и для осуществления иных государственных и муниципальных расходов.
Ключевые слова: Государственные и муниципальные расходы, расходы бюджетов, эффективность использования бюджетных средств
Контакты автора: [email protected]
PROBLEMS OF EFFICIENCY OF REALISATION OF THE STATE AND MUNICIPAL EXPENSES
Astafurov Nikolay Vitalevich, The competitor of chair constitutional and administrative law
Volgograd institute of economy, sociology and the law
Summary. Article is devoted problems of an effective utilisation of the state and municipal expenses. The principle of productivity and efficiency of use of budgetary funds as the most important principle of budgetary system is investigated. The analysis of the regulatory legal acts establishing the requirements by efficiency of use of budgetary funds and the state and municipal property is carried out. The conclusion about necessity of legislative fastening of the mechanism of an estimation of efficiency of an expenditure of budgetary funds becomes. It is noticed also that the principle of productivity and efficiency of use of budgetary funds on the essence is also one of basic principles and for realisation of other state and municipal expenses.
Key words: The state and municipal expenses, expenses of budgets, efficiency of use of budgetary funds
В каждой правовой системе и отрасли права выделяются исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права. Такие определяющие идеи получили название принципов права1.
Наиболее важным принципом для осуществления государственных и муниципальных расходов является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.
Данный принцип означает, что «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств» (ст. 34 Бюджетного кодекса РФ). Иными словами, исполнение расходов бюджета подразумевает направление материальных ресурсов на наиболее значимые мероприятия в действительно требующихся объемах, рациональность использования бюджетных средств.
Таким образом, можно вести речь об эффективности, экономности и результативности использовании бюджетных средств. Рассмотрим, что подразумевается под этими понятиями.
Само понятие эффективности использования бюджетных средств не регламентировано бюджетным законодательством, порядок и методика определения эффективности расходования средств бюджетов нормативно не закреплено.
В литературе понятие эффективности определяется как соотношение между полученным результатом и затраченными средствами. При этом результат характеризуется фактом достижения (недостижения) той цели, ради которой производилось расходование бюджетных средств. Ю.А. Кро-хина определяет эффективность как наличие положительной связи между результатами, полученными вследствие расходования бюджетных средств, и объемом произведенных бюджетных расходов2.
Экономность использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов все участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достигать заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или наилучшего результата с использованием запланированных бюджетных лимитов3.
1 Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Изд. 2-е, доп. - М.: ООО ИД «Право и государство», 2005. - С. 148.
2 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / отв. ред. Ю.А. Крохина. - М: Издательство Юрайт, 2008.
- С. 137.
3 Там же. - С. 137.
Результативность использования бюджетных средств подразумевает направление материальных ресурсов на наиболее значимые мероприятия в действительно требующихся объемах4.
От соблюдения принципа результативности и эффективности зависят многие «бюджетные результаты». Поэтому Правительство РФ провозгласило переход от «управления бюджетными средствами» к «управлению бюджетными результатами», создав Правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов (п. 3 Постановления Правительства РФ от 30 апреля 2004 года «О Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов»; п. 2 Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, одобренной Постановлением Правительства от 22 мая 2004 года).
Следует отметить, что в настоящее время на уровне законодательства нет единых критериев оценки эффективности использования бюджетных средств, а имеется целый ряд разрозненных нормативно-правовых актов в различных областях, устанавливающих те или иные критерии эффек-тивности5.
В качестве примера на федеральном уровне можно привести: Указ Президента РФ от 28 июня
2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»6; Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»7.
Так, Указом от 28 апреля 2008 года № 607 утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Во исполнение данного Указа было принято Распоряжение Правительства РФ от 11 сентября
2008 года № 1313-р «О реализации Указа президента РФ от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»8, которым утверждены:
- перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, не-
4 Там же. - С. 137.
5 В то же время отдельные нормативно-правовые акты в области эффективности появились в начале 90-х годов двадцатого века. См., например: Решение Малого Совета Мос-облсовета от 20 мая 1992 года № 5/10 «О повышении финансовой эффективности использования имущества, находящегося в областной собственности».
6 Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 27. - Ст. 3256.
7 Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 18. - Ст. 2003.
8 Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 39. - Ст. 4455.
обходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов;
- типовая форма доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период;
- методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;
- методические рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
При этом Указ от 28 апреля 2008 года № 607 рекомендует органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации выделять за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации гранты городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
Также на федеральном уровне можно встретить ряд нормативно-правовых актов, устанавливающих критерии эффективности в той или иной сфере, например:
- Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2008 года № 590 «О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложе-ния»9 установлены качественные критерии оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения;
- Приказом Россвязи от 16 декабря 2008 года № 307 «Об утверждении целевых показателей эффективности работы федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении федерального агентства связи»10 - целевые показатели эффективности работы государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении Федерального агентства связи; целевые показатели эффективности работы федерального государственного учреждения «Отраслевой центр мониторинга и развития в сфере инфокоммуникационных технологий»; целевые показатели эффективности
9 Собрание законодательства РФ. 2008. - № 34. - Ст. 3916.
10 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2009. - № 9.
работы федерального государственного учреждения «Центральный музей связи имени А.С. Попова».
Интерес представляет также п. 2.1. Приказа, предусматривающий выплаты стимулирующего характера руководителю федерального бюджетного учреждения, а также возможность применения определенных негативных мер при невыполнении (недостижении) целевых показателей эффективности работы: в частности снижение размера выплаты пропорционально проценту невыполнения плана (пропорционально размеру недостигнутого показателя). При выявлении нарушений в деятельности учреждения размер выплаты снижается до 30 процентов, в случаях грубых нарушений, повлекших тяжкие последствия, размер выплаты может быть снижен до 50 процентов и более.
Представляется очень важным для реализации принципа эффективности установление выплат стимулирующего характера за достижение установленных критериев эффективности, и соответственно наоборот установление возможности при невыполнении (недостижении) целевых показателей эффективности работы снижения соответствующих выплат. Тем самым принцип эффективности может быть реализован в более полном объеме.
- Приказом Роснедвижимости от 29 августа 2008 года № П/0300 «О перечне критериев оценки эффективности работы федерального государственного учреждения «Земельная кадастровая палата» по субъекту Российской Федерации, о показателях и условиях стимулирования труда его директора» утверждены перечень критериев оценки эффективности работы федерального государственного учреждения «Земельная кадастровая палата» по субъекту Российской Федерации и показатели и условия стимулирования труда директора федерального государственного учреждения «Земельная кадастровая палата» по субъекту Российской Федерации.
На региональном и муниципальном уровне власти также можно встретить различные акты, посвященные эффективности осуществления деятельности в тех или иных отраслях, управления государственной или муниципальной собственностью, например:
- Постановление Правительства Москвы от 07 марта 2006 года № 154-ПП»О задачах по повышению эффективности управления государственными и казенными предприятиями города Москвы на 2006-2008 гг. и об основных принципах реформирования государственных унитарных предприятий, не вошедших в среднесрочную программу приватизации»11;
- Постановление Правительства Москвы от 27 ноября 2007 года № 1026-ПП «Об оценке эффективности жилищных проектов, предлагаемых для бюджетного финансирования в городе Моск-ве»12;
11 Вестник Мэра и Правительства Москвы. - 2006. - № 18.
12 Вестник Мэра и Правительства Москвы. - 2007. - № 70.
- Постановление Правительства Ленинградской области от 31 августа 2007 года № 224 «Об утверждении показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области»13;
- Постановление Правительства Ленобласти от 30 июня 2006 года № 209 «Об утверждении положения по оценке эффективности и проведению мониторинга реализуемых и принимаемых к реализации инвестиционных проектов, финансирование которых осуществляется с привлечением средств областного бюджета Ленинградской области»14;
- Постановление Правительства Ленобласти от 29 июня 2006 года № 205 «О бюджетных услугах, стандартах результативности предоставления бюджетных услуг, методах их использования для планирования, исполнения и оценки эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования»15;
- Постановление Правительства Ленобласти от 03 марта 2006 года № 54 «Об утверждении методических рекомендаций по оценке эффективности региональных целевых программ в Ленинградской области»16;
- Постановление главы Волгограда от 24 февраля 2009 года № 374 «Об утверждении порядка оценки эффективности реализации долгосрочных муниципальных целевых программ и проектов долгосрочных муниципальных целевых программ»17;
- Постановление главы городского округа - г. Волжский Волгоградской обл. от 30 июня 2007 года № 301 а-ГО «Об утверждении порядка оценки социальной и бюджетной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов за счет средств бюджета городского округа - г. Волжский Волгоградской
области»18.
В литературе можно встретить различные предложения по повышению эффективности расходования бюджетных средств. Так, например, а.в. Киреева указывает, что с целью стимулирования повышения эффективности региональных расходов могут быть использова-ны19:
- обобщение лучшей практики (за рубежом документы, содержащие анализ лучшей практики, в том числе, в бюджетной сфере, получили название «Кодексы лучшей практики». Данные «кодексы» не имеют юридической силы и выполняют функцию модельного законодательства);
- установление процедурных механизмов, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов. Установление процедурных механизмов может, в частности, выражаться в установлении более четких требований к структуре и содержанию целевых программ, порядку контроля за достижением поставленных ими целей, к порядку обеспечения зависимости финансирования от степени достижения целей, закрепляемых в
программе20.
13 Вестник Правительства Ленинградской области. - 2007. -№ 62.
14 Вестник Правительства Ленинградской области. - 2006. -№ 43.
15 Вестник Правительства Ленинградской области. - 2006. -№ 54.
16 Вестник Правительства Ленинградской области. - 2006. -№ 9.
17 Городские вести. Царицын - Сталинград - Волгоград. -2009. - № 21.
18 Волжская правда. - 2007. - № 94-95.
19 Киреева А.В. Среднесрочное бюджетное планирование на современном этапе (финансово-правовой аспект): дисс... к.ю.н. - М., 2005. - С. 119.
20 При этом А.В. Киреева отмечает, что установление процедурных механизмов, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов так же, как и предъявление условий получения финансовой помощи из федерального бюджета, не противоречит принципу самостоятельности бюджетов. Данный механизм повышения эффективности системы бюджетных расходов предполагает, что на федеральном уровне не устанавливаются нормы, напрямую регулирующие содержание бюджетных расходов регионов и му-
Следует согласиться с указанной точкой зрения применительно не только к эффективности осуществления региональных расходов, но расходов всех уровней бюджетной системы РФ.
Таким образом, можно сделать вывод о необходимости законодательного закрепления механизма оценки эффективности расходования бюджетных средств. При этом общие критерии эффективности использования бюджетных средств должны быть закреплены Бюджетным кодексом Российской Федерации, а на уровне Президента и Правительства РФ должны быть закреплены перечни показателей для оценки эффективности, методики оценки эффективности и другие необходимые показатели.
Как представляется, принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств по своей сущности является также одним из основополагающих принципов и для осуществления иных государственных и муниципальных расходов.
Необходимо отметить, что вопрос о способах определения фактической неэффективности, неэко-номности, отсутствия результативности расходования средств бюджетов в настоящее время остается нерешенным, что в первую очередь обусловлено сложностями применения экономического подхода к оценке исполнения расходной части бюджета.
Следует отметить, что Бюджетный кодекс РФ не предусматривает возможности применения мер принуждения за несоблюдение требований о результативности и эффективности осуществления бюджетных расходов. Бюджетный кодекс РФ лишь в ст. 301 предусматривает ответственность за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка. Согласно данной статьи осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом РФ, может вызвать блокировку расходов21, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. При выявлении фактов умышленного завышения (занижения) цен в процессе осуществления государственных или муниципальных закупок руководители государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений привлекаются при наличии состава преступления к уголовной ответственности. Таким образом, возникает необходимость предусмотреть в законодательстве ответственность за неэффективное использование бюджетных средств.
Рецензия
Обеспечение функционирования государства и органов местного самоуправления невозможно без построения эффективных механизмов расходования бюджетных средств. В тоже время, следует признать, что интерес к государственным и муниципальным расходам как институту финансового права остается недостаточным ,что обусловливает необходимость исследования указанной сферы общественных отношений. Актуальность темы, выбранной автором, определяется также и теми экономическими процессами, которые происходят в России и в мире, к необходимостью пересмотра ряда норм, определяющих условия расходования средств государственных и местных бюджетов, в условиях современного финансового- экономического кризиса.
Проходящий в настоящее время процесс реформирования системы государственного управления сопровождается нерациональным и соответственно неэффективным расходованием бюджетных средств. Это стало выступать одним из основных препятствий на пути создания эффективной экономики и гражданского общества. В этой связи наибольшую остроту приобрели вопросы повышения эффективности государственных и муниципальных расходов, которые до настоящего времени, несмотря на активное поведение административной реформы и реформы государственной службы, все еще не получили должного правового урегулирования. Такое положение во многом обусловлено недостаточной разработанностью теоретических и практических вопросов оптимизации и рационализации государственных и муниципальных расходов. Таким образом, избранная тема научного исследования представляется актуальной и своевременной.
Автор в совей статье исследует принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств как один из самых важных принципов осуществления государственных и муниципальных расходов, определяет его содержание и реализацию на практике.
Проводиться анализ нормативно-правовых актов, устанавливающих требования по эффективности использования бюджетных средств и государственного и муниципального имущества, на основе которого делается вывод о необходимости расходования бюджетных средств.
Отмечается также, что принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств по своей сущности является также одним из основополагающих принципов и для осуществления иных государственных и муниципальных расходов.
Данная статья представляет собой законное научнопрактическое исследование, представляет собой интерес как для ученых юристов в области финансового права, так и для практиков ,и может быть рекомендована к изданию.
Научный руководитель , доктор юридических наук, профессор А.Д. Селюков
ниципальных образований, но при этом устанавливается необходимость принятия такого рода норм на региональном (муниципальном) уровне.
21 Ст. 231 БК рФ, регулирующая блокировку расходов, утратила силу с 1 января 2009 года
