CC BY
111
Удк 336.22:352
теоретические подходы к исследованию налогового федерализма*
м. м. сулейманов,
кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры налогов и денежного обращения E-mail: fefnews@mail ru Дагестанский государственный университет
В статье проведен анализ теоретико-методологических подходов к исследованию налогового федерализма, изложены принципы распределения налогов по вертикали бюджетной системы федеративного государства. На основе изучения предлагаемых в экономической литературе позиций обоснован вывод о целесообразности использования комплексного подхода, состоящего в выделении институционального, экономического и организационного аспектов налогового федерализма.
Ключевые слова: налоговый федерализм, распределение налогов, принципы, методологические подходы.
Построение эффективной налоговой системы является ключевой задачей государства, без решения которой немыслимо достижение инновационного развития экономики. С 01.01.1992 в России действует новая налоговая система, которая призвана:
- способствовать интеграции российской экономики в мировую;
- способствовать развитию рыночных отношений;
- решать фискальные, социально-экономические и политические задачи общества;
- сбалансировать финансовые потребности на каждом уровне власти.
Но в силу объективных и субъективных факторов налоговая система пока не оправдывает возложенные на нее надежды. Следствием этого является продолжающаяся в России налоговая реформа, одним из важнейших направлений которой стало развитие налогового федерализма.
* Статья опубликована в рамках ФЦП «Нгучные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы.
Основные цели налогового федерализма:
- обеспечение единства государства;
- обеспечение стабильности его социально-экономического развития на основе удовлетворения потребностей в денежных средствах всех уровней власти за счет перераспределения части ВВП между звеньями бюджетной системы.
При недостаточности налогов на территориальном уровне происходит перераспределение федеральных регулирующих налогов между уровнями бюджетной системы в пределах единого налогового пространства страны [7].
Следует отметить, что определение понятия «налоговый федерализм» в настоящее время является дискуссионным1. Несмотря на многочисленные толкования, пока не сформировано достаточно емкого определения этого термина.
По мнению профессора Р. Г. Сомоева, налоговый федерализм следует рассматривать в узком и широком смысле этого слова. В узком смысле под данным термином можно понимать разграничение и распределение налоговых источников доходов по определенной формуле между уровнями бюджетной системы страны. В широком смысле налоговый федерализм можно характеризовать как сложную и многомерную совокупность отношений в налоговой
1При анализе проблем организации бюджетно-налоговой системы федеративного государства в отечественной литературе используются различные термины: «фискальный» федерализм, «финансово-бюджетный» федерализм, «бюджетный» федерализм, «налогово-бюджетный» федерализм, «бюджетно-налоговый» федерализм, «финансовый» федерализм, «налоговый» федерализм. Это отражает, с одной стороны, различие целей исследования, а с другой - дискуссионность терминологического определения исследуемых понятий.
финансы и кредит
29
сфере между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами самоуправления, обусловленных необходимостью эффективной реализации на самостоятельной основе закрепленного Конституцией РФ, федеративным договором и иными законодательными актами круга полномочий в общегосударственных, общенациональных интересах [6].
Автор поддерживает мнение Д. А. Татарки-на, который считает, что налоговый федерализм представляет сложное социально-экономическое явление, включающее в себя:
- организационно-технические действия по формированию и распределению государственных централизованных и децентрализованных фондов денежных ресурсов;
- совокупность специфических, противоречивых по своей природе экономических отношений, отражающих особенности взаимодействий между всеми участниками, порождающими и реализующими налоговый процесс [8].
Интересен подход М. Р. Пинской. Она считает, что под налоговым федерализмом следует понимать:
- законодательно установленный порядок разграничения полномочий различных уровней власти в области установления налогов и сборов, их изменения и отмены;
- систему организации налоговых потоков по соответствующим иерархическим уровням, базирующуюся на автономизации и обеспечивающую гармонизацию налоговых отношений через проведение рациональной и справедливой политики перераспределения финансовых ресурсов между Федерацией, субъектами Федерации и внутри самих субъектов Федерации для выполнения ими конституционно закрепленных полномочий. [5].
Обобщая представленные в экономической литературе позиции различных ученых, можно выделить следующие теоретико-методологические подходы к исследованию налогового федерализма:
- фискальный;
- перераспределительный;
- регулирующий.
Первый подход основан на изучении проблемы налогового федерализма с точки зрения повышения фискальной эффективности российской налоговой системы посредством достижения результативности налогового администрирования. Сторонники этого подхода рассматривают налоговый федерализм через призму оценки государственной налоговой политики в части ее влияния на «вертикальное» и
«горизонтальное» распределение налоговых поступлений по уровням бюджетной системы. В том числе это касается следующих вопросов:
- собираемость налогов;
- изменение структуры налогового платежа, уплачиваемого физическими лицами и организациями в бюджеты разных уровней;
- проблемы офшорных зон и др.
В рамках второго подхода налоговый федерализм рассматривается как основной организационный принцип функционирования налоговой системы страны, наделяющий различные уровни управления разными налоговыми полномочиями и ответственностью по поводу:
- установления налогов, налоговых отчислений;
- распределения налоговых доходов между бюджетами соответствующих уровней для обеспечения их финансовой самостоятельности [2, 4].
Акцент на разграничение налоговых полномочий либо распределение налоговых доходов между звеньями бюджетной системы позволяет раскрыть лишь один из аспектов содержания налогового федерализма - перераспределительный.
Третий подход заключается в исследовании проблем налогового федерализма через призму анализа налогового потенциала территорий. При этом на первый план выдвигаются:
- количественные оценки межбюджетных трансфертов, перечисляемых из вышестоящих бюджетов;
- степени межтерриториальных диспропорций;
- степени финансовой устойчивости регионов.
При всей актуальности этих вопросов вне сферы
анализа остаются:
- качественные характеристики налогового федерализма;
- институциональные условия его реализации.
Детальный анализ этих подходов свидетельствует о том, что они концентрируются лишь на отдельных аспектах и не раскрывают в полной мере экономическое содержание налогового федерализма. Поэтому подходы дают одностороннее представление о нем, а определения, полученные на такой основе, не отражают существенные признаки рассматриваемой категории.
В связи с этим обоснован вывод о целесообразности использования комплексного подхода, состоящего в выделении институционального, экономического и организационного аспектов налогового федерализма.
Налоговый федерализм, по мнению автора, следует рассматривать как институционально детерминиро-
ванную систему финансовых отношений в налоговой сфере между федеральным центром, субфедеральными органами власти и органами местного самоуправления, которая обеспечивает эффективную реализацию функций и задач каждого уровня власти при повышении уровня налогового самообеспечения и паритетность их экономических интересов. В отличие от дефиниций, имеющихся в экономической литературе, это определение содержит институциональный, экономический и организационный аспекты налогового федерализма.
Институциональный аспект налогового федерализма следует рассматривать в контексте разграничения полномочий между органами власти «по вертикали» бюджетной системы страны.
С экономической точки зрения налоговый федерализм представляет собой совокупность финансовых отношений между органами власти разных уровней, направленных на обеспечение достаточными финансовыми ресурсами для реализации возложенных на них функций и задач.
Организационный аспект налогового федерализма заключается в сохранении целостности и стабильности налоговой системы федеративного государства посредством гармонизации налоговых отношений, с учетом интересов всех уровней бюджетной системы.
Для наиболее полного понимания экономического содержания налогового федерализма следует сформулировать принципы, лежащие в его основе. Они носят объективный и закономерный характер и отражают свойства рассматриваемой категории.
1. Налоги, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги.
2. Фискальная потребность органов власти разных уровней, определенная исходя из закрепленных за ними расходных полномочий (в соответствии с принципами бюджетного федерализма).
3. Зависимость размера налоговых поступлений от результатов деятельности органов власти и управления.
За каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики соответствующего уровня власти. При этом налоговые поступления в соответствующий бюджетный уровень полностью или в значительной мере должны контролироваться ими.
Такая ориентация налоговой политики дает возможность обеспечить максимальную самостоятельность региональных и местных бюджетов.
Территориальные органы власти будут иметь реальную возможность влиять на источники налоговых поступлений в свои бюджеты и направления их использования, обеспечивать наибольшую степень возвратности налогов через экономическое развитие, социальные и другие услуги, предоставляемые жителям соответствующих территорий.
4. Чем выше степень мобильности и неравномерности территориального размещения налоговой базы, тем более высоким уровнем власти она должна облагаться.
То есть, чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов). Считается, что высокой степенью мобильности обладают труд и капитал (в денежной форме), а низкой - имущество и природные ресурсы. Исходя из этого принципа, целесообразно ряд налогов рентного характера с федерального уровня передать на региональный и местный уровни.
5. Чем труднее обеспечить уплату налога по месту фактической деятельности, тем выше должен быть статус этого налога.
6. Социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным бюджетом.
7. Экономическая эффективность отдельных видов объектов обложения. Данный принцип предусматривает приближение уровня обложения к объекту обложения в целях экономии расходов по налоговому администрированию.
8. Равномерность размещения налоговой базы, т. е. чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов).
9. Необходимость осуществления функций макроэкономического регулирования.
За федеральным бюджетом следует закрепить такие налоги, база обложения которых имеется в каждом регионе и населенном пункте. В этом случае федеральные органы власти, принимая определенные законодательно-нормативные акты по таким налогам, могут регулировать социально-экономические процессы в масштабе всего общества. Наибольшее макроэкономическое значение имеют НДС и налог на прибыль организаций.
С теоретических позиций построение налоговой иерархии предполагает, что территориально наименее мобильные налоговые источники закрепляются за нижними уровнями региональной организации общества. Классически для трехуровневой бюджетной системы разграничение основных налогов выглядит следующим образом:
- земельный налог - местные бюджеты;
- имущественные - бюджеты субъектов Федерации;
- НДФЛ и налог на прибыль - федеральный бюджет.
Однако на практике имущественные налоги, взимание которых сопряжено с определенными техническими трудностями (например, в части определения стоимости имущества), обеспечивают менее 15 % поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ. В системе имущественного налогообложения налог на имущество организаций занимает центральное место. Его доля в общей сумме поступлений от имущественных налогов составляет более 95 % [3].
Основная «борьба» между федеральным правительством и органами государственной власти субъектов РФ развернулась за «инфляционные налоги», которые обеспечивают основную долю поступлений как в федеральный, так и региональные бюджеты:
- НДС;
- налог на прибыль организаций;
- налог на доходы физических лиц и др.
Во избежание подобных ситуаций необходимо наряду с определением соответствующих налогов по вертикали бюджетной системы ввести практику устойчивого закрепления части отдельных налогов за региональными бюджетами на долгосрочной основе.
Реальная фискальная децентрализация определяется не столько количеством, сколько качеством налоговых полномочий каждого уровня бюджетной системы [1]. Наличие большого количества собственных доходных источников и прав по управлению ими при их малозначимости не позволяет говорить о финансовой независимости бюджетов субъектов РФ. Финансовая самостоятельность субъектов Федерации, определяемая величиной налогового потенциала региона, в значительной степени предопределяется разграничением налогов по вертикали бюджетной системы на постоянной основе. Это базовое условие, от которого зависит уровень доходов территорий.
Механизм разграничения налогов по уровням власти:
- создает условия для обеспечения их финансовой самостоятельности;
- гарантирует осуществление целенаправленной социально-экономической политики на каждом уровне управления.
В современных условиях, как известно, налоговая система призвана решать не только фискальные задачи, но и способствовать:
- развитию предпринимательства;
- решению инвестиционных, экономических, социально-культурных, экологических и других задач.
Эффективность этих функций во многом будет определяться рациональной схемой распределения налогов между органами власти разных уровней, т. е. количественно-качественным финансовым инструментом, находящимся в их руках.
Совершенствование налоговой системы России должно проходить в направлении поэтапного расширения полномочий региональных органов власти и местного самоуправления при одновременном повышении эффективности налогового администрирования. При этом по сравнению с практикой 1990-х гг. расширение полномочий будет осуществляться в принципиально иной федеративной обстановке. В стране:
- существенно усилена вертикаль власти;
- ликвидирована тенденция к демонстрации независимости регионов от федерального центра;
- минимизированы риски потери единого экономического пространства.
В этих условиях, как считает автор, дополнительные налоговые полномочия не приведут к кризису государственности, а послужат исключительно повышению бюджетной автономии территорий.
Список литературы
1. Алиев Б. Х., Мусаева Х. М., Сулейманов М. М. О налоговом регулировании доходов субъектов Федерации // Финансы. 2010. № 11.
2. Майбуров И. А., Соколовская А. М. Теория налогообложения. Продвинутый курс: учебник. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2011.
3. Налоги и налогообложение: учебник / под ред. Б. Х. Алиева. М.: Финансы и статистика. 2007.
4. Налоговые реформы. Теория и практика: монография / под редакцией И. А. Майбурова, Ю. Б. Иванова. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2010.
5. Пинская М. Р. Развитие налогового федерализма в России: монография. М.: Социум. 2010.
6. Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в РФ. СПб. 1999.
7. Сулейманов М. М. Роль налогового федерализма в формировании бюджетного потенциала территорий // Финансы. 2011. № 8.
8. Татаркин Д. А. Налоговый федерализм как институциональная форма конкурентной борьбы за налоговые доходы. Екатеринбург 2007.
32
финансы и кредит
