CC BY
71
Бюджетная система
УДК 336.22:352
ФОРМИРОВАНИЕ концЕПции
налогового федерализма в россии
Б. Х. АЛИЕВ, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой налогов и денежного обращения E-mail: dgu@dgu.ru
М. М. СУЛЕЙМАНОВ, ассистент кафедры налогов и денежного обращения E-mail: dgu@dgu.ru
П. И. ДЖАМАЛОВА, ассистент кафедры налогов и денежного обращения E-mail: dgu@dgu.ru Дагестанский государственный университет
В статье отмечается целесообразность формирования концепции налогового федерализма в России. Впервые предлагается разработать документ, регламентирующий основы федеративных отношений в налоговой сфере, приводятся аргументы, обосновывающие необходимость этого.
Ключевые слова: концепция, налоговый федерализм, право, федеративные отношения, система.
Одним из важнейших направлений современного развития Российской Федерации как государства федеративного типа, предполагающего децентрализацию бюджетно-налоговых отношений и автономию территориальных образований, является формирование эффективной модели налогового федерализма, отвечающей общегосударственным, региональным и местным интересам. К сожалению, процесс реформирования межбюджетных отношений в РФ в последние годы был
ориентирован в основном на совершенствование фондовых методов регулирования бюджетов территорий. Не случайно количество фондов финансовой поддержки регионов в составе федерального бюджета возросло до пяти.
Главной причиной такой ситуации является экономически необоснованная, нерациональная концентрация налоговых источников доходов в федеральном бюджете. Около 60 % всех налоговых поступлений зачисляются в федеральный бюджет. Более 80 % доходной базы региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость этих бюджетов от ежегодно устанавливаемых нормативов расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налоговые полномочия
органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов соответствующих бюджетов. При этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровнях весьма ограничены.
Проблема совершенствования механизма налогового федерализма в РФ сопряжена, с одной стороны, с неполнотой и несовершенством теоретической концепции федерализма, с другой — с наличием практических проблем организационного построения федеративных отношений. Современная теория развития федерализма пока не представляет собой комплексной системы знаний, поскольку не установлено достаточного единства подходов разных авторов к пониманию экономико-правового содержания, структуры, моделей, принципов и механизма функционирования федерализма. Исследования разных аспектов федеративных отношений дают существенно различающиеся выводы и результаты. Нередко эти исследования не учитывают их глубинной связи с сущностью и особенностями федерализма. В силу этих обстоятельств, по мнению авторов, необходимо разработать концепцию, которая будет определять вектор развития федеративных отношений в налоговой сфере (концепция налогового федерализма).
Отсутствие в России концепции федеративных отношений в налоговой сфере является фактором, отрицательно влияющим на реальные количественные показатели налоговой системы, налоговые взаимоотношения между органами власти по вертикали бюджетной системы страны. На взгляд авторов, концепция налогового федерализма в нашей стране, в состав которой входят 83 субъекта Федерации, необходима, поскольку она станет тем фактором, который обеспечит устойчивость и эффективность отечественной налоговой системы, взаимосвязь налоговой политики (в том числе региональной налоговой политики) с финансовой политикой в целом, бюджетной политикой в частности.
Концепцию налогового федерализма, по мнению авторов, необходимо рассматривать как обобщенное выражение основных принципов, норм и правил построения федеративных отношений
в налоговой сфере, являющихся базой в рамках финансово-экономической политики, сохраняющих свою силу при всех текущих изменениях налогового законодательства. Данную концепцию можно рассматривать и как принципиальное решение относительно архитектуры построения или реформирования налоговой системы страны, а также определения компетенции органов власти разных уровней в налоговой сфере.
Как известно, налоговый федерализм служит одной из ключевых составляющих механизма функционирования федеративного государства. Он предполагает:
— четкое разграничение налоговой ответственности, налоговых доходов и полномочий в сфере налогов между различными уровнями власти;
— высокую самостоятельность налоговых систем всех звеньев управления;
— проведение единой, согласованной с федеральным центром, налоговой политики;
— наличие возможности использования асимметричных налоговых взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами для максимального учета интересов и особенностей последних, предотвращения и разрешения конфликтов («налоговых войн») между ними;
— равенство налоговых прав субъектов Федерации.
Общие принципы российского налогового федерализма определены Конституцией РФ, Федеративным договором, Бюджетным кодексом РФ и Налоговым кодексом РФ, а также другими законодательными актами по бюджету и налогам. К этим принципам относятся:
1) разграничение налоговой системы РФ на федеральный, региональные и местные уровни и их равноправное сосуществование;
2) совместное с субъектами Федерации установление общих принципов налогообложения в РФ;
3) распределение налогов между уровнями бюджетной системы исходя из критериев достаточности для покрытия расходов, обусловленных законодательным закреплением за каждым уровнем власти предметов ведения и полномочий;
4) предоставление субъектам Федерации через Федеральное собрание Российской Федерации налоговых полномочий в рассмотрении:
— федерального бюджета;
— федеральных налогов и сборов;
— видов и объема финансовой помощи регионам;
— нормативов отчислений от федеральных налогов;
5) наделение законодательных органов власти субъектов Федерации правом законодательной инициативы в налоговой политике в России.
В Конституции РФ закреплен принцип трехуровневой системы разграничения предметов ведения и полномочий. В ст. 71 регламентируется перечень 18 позиций, находящихся в ведении РФ, в ст. 72 — 14 позиций, находящихся в совместном ведении РФ и ее субъектов [7].
Следует заметить, что в силу ряда причин (угроза распада России, кризис в экономике, слабая законодательная база и т. д.) в 1993 г. предметы ведения не удалось разбить на три части (как это сделано в конституциях других федеративных государств):
— предметы ведения федерального центра;
— совместные предметы ведения;
— предметы ведения субъектов РФ.
И в Федеративном договоре, и в Конституции РФ выделены только две группы предметов ведения: федерального центра и совместные. А все остальные предметы ведения и полномочия автоматически перешли в ведение субъектов Федерации, т. е. их перечень остался практически безграничным.
Хотя Конституцией РФ разграничены в общих чертах предметы ведения Федерации и субъектов Федерации, конкретные механизмы обеспечения принципов федерализма, в том числе бюджетно-налоговые, до сих пор не определены. Неопределенность же по ключевым вопросам федеративных отношений приводит ко многим противоречиям, бюджетно-налоговому противостоянию Федерации и ее субъектов, к ослаблению рычагов управления и контроля.
Полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области налогообложения определены Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ, Федеральным законом от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами.
В статье 75 Конституции РФ отмечено: «Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федераль-
ными законами». В п. «и» ст. 72 говорится, что в совместном ведении РФ и субъектов РФ находится «установление общих принципов налогообложения и сборов Российской Федерации» [7]. Таким образом, полномочия в сфере налогообложения имеют как Федерация, так и ее субъекты. Причем круг полномочий последних определяется федеральными законами. Органы государственной власти субъектов РФ не вправе выходить за пределы компетенции, установленной для них федеральным центром. Ограниченными полномочиями в области налогообложения располагают и органы местного самоуправления. Они вправе устанавливать местные налоги и сборы, принимать иные решения в сфере налогообложения в пределах полномочий, установленных федеральными законами.
Эти положения Конституции РФ нашли отражение в п. 5 ст. 3 Налогового кодекса РФ, где говорится, что федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются настоящим кодексом. Налоги и сборы субъектов РФ, местные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются соответственно законами субъектов РФ о налогах и сборах и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах в соответствии с настоящим кодексом [8]. Однако перечень налогов и сборов всех трех уровней строго регламентирован Налоговым кодексом РФ и не может быть изменен законодательным решением на каком-то уровне власти.
В Бюджетном кодексе РФ на необходимость разграничения налогов между бюджетами указывают два принципа построения бюджетной системы:
— разграничения доходов, расходов;
— самостоятельности бюджетов.
В статье 30 Бюджетного кодекса РФ говорится, что принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления [1].
Однако следует констатировать, что до сих пор цели, задачи и принципы налогового федерализма не описаны исчерпывающим образом, в их понимании нет единства, что отражает реальный процесс становления научной концепции российской теории налогового федерализма. Единство трактовки содержания налогового федерализма в
настоящее время может быть определено лишь по тем ключевым задачам, которые решает система налогового федерализма в любой стране.
Нужно отметить, что в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. (далее — Программа), одобренной Правительством РФ в 2001 г., впервые четко сформулированы некоторые общие принципы и задачи налогового федерализма [10]. В Программе говорится, что при разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии.
1. Стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию.
2. Экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти.
3. Территориальная мобильность налоговой базы: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов).
4. Равномерность размещения налоговой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов).
5. Социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти.
6. Бюджетная ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги. Обосновывая необходимость разработки и
принятия концепции, авторы руководствовались следующими аргументами.
Первое. Не считаем принципиальным название того документа, который бы содержал основные принципы, нормы и правила налогообложения,
построения налоговой системы, принципы налогового федерализма, а также направления налоговой политики, являющиеся базой в рамках принятой общей социально-экономической политики и сохраняющие свою силу при всех текущих изменениях налогового законодательства. Важно то, что такой документ, содержащий указанные положения, будет существовать.
Современная социально-экономическая политика страны в целом и налоговая политика, в частности, реализуется без определенной концепции. И если некое представление о направлениях развития страны в экономическом плане и основных макроэкономических показателях развития государства имеется, то принципы построения отечественной налоговой системы, цели налоговой политики, ее форма (которая в данный период в стране используется), стратегия и тактика обществу не совсем понятны. Они не упорядочены, не сведены в каком-то одном документе (например, в одном из ежегодных Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ или Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ).
А между тем в этих посланиях довольно конкретно и ясно обозначаются приоритетные направления социально-экономической политики страны на очередной год или годы, «точечно» обозначаются перспективные цели и долгосрочные задачи, а также текущие цели и краткосрочные задачи социально-экономического развития страны в целом и в регионах.
Сформулированные в посланиях приоритетные цели и задачи социально-экономического развития страны становятся своего рода ориентирами для деятельности государственных органов, позволяют определить для государственных органов на тот или иной период времени приоритетные цели и задачи — как долгосрочные, так и среднесрочные и краткосрочные, а также сформировать и реализовать мероприятия в рамках возложенных на них полномочий для достижения этих целей. Вопросы же приоритетных направлений и целей налоговой политики, налогового администрирования, рассматриваемого как механизм управления в сфере налоговых отношений, в посланиях, по мнению авторов, в достаточном объеме отражения не получают.
Так, анализ посланий Президента Российской Федерации за последние годы показал, что о принципах, приоритетных целях и методах налоговой политики, налоговой реформе в них говорится недостаточно и не концептуально.
Например, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 29.06.2010 «О бюджетной политике в 2011—2013 годах» [6] говорится о необходимости всесторонней модернизации экономики, создании условий для повышения ее эффективности и конкурентоспособности, долгосрочного устойчивого развития, улучшении инвестиционного климата и др. Однако то, как это будет увязано с налоговой политикой, реализацией каких целей и какими планируемыми показателями налоговой политики это будет обеспечено, из данного Послания не усматривается.
В бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ налоговая политика рассматривается исключительно как неотъемлемая часть бюджетной политики. Так, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 31.05.2000 «О бюджетной политике на 2001 год» [2] проблемы налоговой системы рассматриваются как бюджетные проблемы, а стратегические направления и ориентиры бюджетной политики включают в качестве среднесрочной цели бюджетной политики снижение налогового бремени на экономику.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010—2012 годах» [5] содержатся положения об основных направлениях налоговой политики в качестве первоочередных задач бюджетной политики в области доходов. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2006 г. и Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2007 гг. также имеется специальный раздел об основных направлениях налоговой политики [3, 4].
Совершенно очевидно, что такие положения о налоговой политике в указанных документах характер концепции не носят.
Второе. Налоговая система РФ действует с 01.01.1992. Она призвана способствовать интеграции российской экономики в мировую, развитию рыночных отношений, решать фискальные, социально-экономические и политические задачи общества, сбалансировать финансовые потребности на каждом уровне власти. Но в силу объективных и субъективных факторов налоговая система пока что не оправдывает возложенные на нее надежды. Следствием этого является продолжающаяся до сих пор налоговая реформа в России, одно из важнейших направлений которой — развитие налогового федерализма.
Несовершенство налоговой системы стало одним из препятствующих факторов на пути развития экономики и предпринимательства. К основным причинам такого положения в налоговой системе РФ можно отнести:
— ярко выраженный фискальный интерес;
— значительное принижение роли регулирующей функции налогов;
— преобладание сугубо профессионального, аппаратного подхода при обсуждении проблем налоговой реформы;
— бессистемность внесения изменений и дополнений в законы о налогах, что сделало налоговую систему РФ нестабильной и непредсказуемой
[9].
До настоящего времени многие методологические аспекты, характеризующие налоговую систему, трактуются учеными и практиками неоднозначно. Дискуссионный характер теоретических и практических положений о налогах и налоговой системе во многом предопределен трудностями становления в России адекватной рынку практики налогообложения. Теоретические проблемы, касающиеся содержания базисных понятий «налог», «налогообложение», «налоговая система», «налоговое администрирование», «налоговый механизм», «налоговый федерализм», и системные взаимосвязи меду ними не исследованы в полной мере, что затрудняет процесс построения в России оптимальной налоговой системы.
Анализ научных и практических публикаций о налогах и налоговой системе позволяет утверждать, что неоднозначность трактовок проблем налоговых отношений учеными и практиками порождает целый ряд противоречий между налоговым правом и другими разделами права, приводит к нестыковкам отдельных положений в законах о налогах. В связи с этим многие теоретические и практические аспекты, связанные с совершенствованием налоговой системы, могли бы найти отражение в предлагаемой концепции.
Третье. Разработка и принятие концепции налогового федерализма в настоящее время важны и в связи с принятием и началом реализации трехлетнего федерального бюджета. Долгосрочный федеральный бюджет должен быть основан на принятой на этот же период концепции, содержащей положения, отражающие действующую в этот период налоговую систему, приоритетные цели федеральной и региональной налоговой политики. С этими основными положениями должны быть согласованы, взаимоувязаны направления форми-
рования доходной части и направления расходов бюджетов всех уровней. Например, состав налогов, за счет которых будет формироваться доходная часть бюджетов разных уровней в этом периоде. Это отвечает такому принципу налогообложения и построения налоговой системы, как принцип стабильности.
Четвертое. В данном документе должны быть подведены итоги очередного этапа налоговой реформы, отражены достижения и проблемы отечественной налоговой системы, сформулированы направления очередного этапа налоговой реформы, которые касаются федеративных отношений в налоговой сфере.
Пятое. В концепции в зависимости от принятых приоритетных целей налоговой политики (фискальных, социальных, экономических), вытекающих из стратегических и текущих целей социально-экономического развития страны, могут быть отражены методы налоговой политики, которые влияют на доходные источники нижестоящих бюджетов (например, налоговые льготы, вычеты, устанавливаемые законодательством о налогах и сборах, и др.).
Шестое. В концепции должен получить отражение налоговый механизм, который используется на время ее действия, а также механизм налогового администрирования, его элементы. Например, принципы деятельности налоговых органов, основные направления совершенствования деятельности ФНС России.
Представляется, что разработка и принятие концепции налогового федерализма либо в виде отдельного документа, либо в виде отдельного (специального) раздела Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ на очередной год, посвященного исключительно налоговым взаимо-
отношениям органов власти разных уровней, будут
отвечать интересам общества.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 31.05.2000 «О бюджетной политике на 2001 год».
3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 24.05.2005 «О бюджетной политике в 2006 году».
4. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30.05.2006 «О бюджетной политике в 2007 году».
5. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25.05.2007 «О бюджетной политике в 2010—2012 годах».
6. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 29.06.2010 «О бюджетной политике в 2011 — 2013 годах».
7. Конституция РФ: принята всенародным голосованием 12.12.1993.
8. Налоговый кодекс РФ (часть первая) : Федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ.
9. Налоги и налогообложение: учебник / под ред. Б. Х. Алиева. М.: Финансы и статистика. 2007.
10. О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: постановление Правительства РФ от 15.09.2001 № 584.
РЕКЛАМНЫЙ БЛОК ТАКОГО РАЗМЕРА ОБОЙДЕТСЯ ВАМ ВСЕГО В 2 950 РУБЛЕЙ!
При неоднократном размещении (или сразу в нескольких журналах Издательства) предусмотрены скидки
(495) 721-85-75, 8-926-523-79-52 popova@fin-izdat.ru
