CC BY
54
5 (245) - 2007
Бюджетно-налоговая политика
оценка взаимодействия механизмов налогового и бюджетного регулирования
Н.А. МАМЕДОВА,
старший преподаватель кафедры налогов и налогообложения Московский государственный университет экономики, статистики и информатики (МЭСМ)
Государства нуждаются в средствах для покрытия издержек предоставления общественных услуг и реализации социальных программ, такие средства можно аккумулировать за счет налоговых видов доходов или неналоговых инструментов формирования доходной части бюджета.
Государственные расходы и налоги являются важнейшими составляющими фискальной политики государства. В России налоги составляют финансовую основу государственных регуляторов экономики. Бюджетно-налоговая политика — это совокупность мер правительства по изменению государственных расходов и налогообложения, направленных на обеспечение полной занятости и производство равновесного ВНП1.
Бюджетное и налоговое регулирование являются неотделимыми компонентами сферы интересов государства. Подтверждением данного положения является тот факт, что налоги в 2004 — 2005 гг. составляли 60 — 70 % доходов федерального бюджета, около 65 % региональных.
Поскольку значительная часть налоговых доходов в принципе не включена в механизм распределения среди регионов, то показатель «налоговых доходов» становится малоинформативным. С 2005 г. Бюджетная классификация не выделяет единой категории «налоговые доходы», следовательно, оценка налогового распределения между уровнями бюджета не вполне однозначна2.
При этом, если говорить о соотношении закона о бюджете и других законов, решений, влияние налоговой системы в целом и законодательства о
1 Экономическая теория: Учебник / Под общ. ред. В. И. Ви-дяпина, А. И. Добрынина, Г. П. Журавлевой, Л. С. Тарасевича. — М.: ИНФРА-М, 2003. - 714 с. - (Серия «Высшее образование»). -С. 582.
2 Проблемы экономического развития современной России// Аналитический вестник Аналитического управления Аппарата
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - 2005. - № 30 (282). - С. 10.
налогах и сборах в области бюджетных отношений следует считать первостепенным. Согласно ст. 180 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета.
Вместе с тем существует и обратная связь. К примеру, в 2005 г. так и не была принята норма о снижении ставки НДС, хотя в Бюджетном послании Президента РФ на 2005 г. ставилась задача снизить эту ставку с 2006 г. Невыполнение этой задачи связано с тем, что в послании задача снижения налогового бремени не была увязана со сдерживанием роста бюджетных расходов. В условиях предполагаемого в 2006 г. резкого роста бюджетных расходов снижение налога могло бы создать опасность разбалансировки финансовой системы страны3.
Сам проект бюджета рассматривается и утверждается в Государственной Думе РФ с учетом основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год (ст. 192 БК РФ). Финансовый год представляет собой отрезок времени, соответствующий календарному году — с 1 января по 31 декабря.
Исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления разрабатывается проект бюджета соответствующей территории. В его основе лежат такие документы стратегического характера, как Бюджетное послание Президента РФ, прогноз социально-экономического развития соответствующей территории и некоторые другие, что призвано гарантировать не только фундаментальность, но и реализуемость бюджетного процесса.
Если разработка прогноза социально-экономического развития предшествует составлению проек-
3 Проблемы экономического развития современной России// Аналитический вестник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - 2005. - № 33 (285). - С. 7.
та бюджета, то основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год, а также оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот представляются одновременно с проектом бюджета. Необходимо отметить, что формирование проекта бюджета государственных внебюджетных фондов находится в компетенции исполнительного органа власти соответствующей территории.
Такая система бюджетных отношений призвана обеспечить реальность и исполнимость бюджетов. Она также показывает взаимодействие звеньев системы исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку продукты стратегического планирования в масштабе государства нуждаются в корректировках текущего момента, источником которых являются проекты бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Результатом такого взаимодействия является сбалансированность интересов участников бюджетного процесса в сфере налогово-бюджетных отношений.
В целях реализации принципа сбалансированности бюджета, т. е. в целях минимизации показателя дефицита бюджета, процесс составления, утверждения и исполнения бюджета должен протекать в соответствии с правилом: бюджетное регулирование следует за налоговым регулированием. Данная последовательность неизменна.
Вместе с тем существует, разумеется, и обратная связь. Одновременно с проектом Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу РФ вносятся законопроекты о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о налогах и сборах. Эта мера необходима, чтобы обеспечить финансовую поддержку государственных расходов. Внесение законопроекта на рассмотрение и утверждение производится согласно установленной процедуре субъектом права законодательной инициативы до принятия закона о бюджете на очередной финансовый год.
Внося изменения в налоговое законодательство, государство корректирует механизм выполнения доходной части бюджета, в свою очередь доходная часть бюджета формируется, исходя из потребностей государства для осуществления стоящих перед ним задач, т. е. расходной части. Следовательно, внесение изменений в законодательство о налогах и сборах создает необходимые резервы для финансирования расходов государства. Следует отметить, что внесение законопроектов возможно только по вопросам ведения уполномоченных органов для регулирования бюджетных отношений.
Внесение изменений и дополнений в законодательство о налогах и сборах возможно только путем принятия соответствующего федерального закона, вместе с тем существует определенный порядок принятия законодательных актов по вопросам налогообложения в целях бюджетного регулирования. Необходимые изменения для обеспечения бюджетных интересов должны быть внесены до утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Это относится к Федеральным законам о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ, вступающим в силу с начала очередного финансового года. Если принять во внимание положение п. 1 ст. 5 НК РФ, то речь идет об установлении новых видов налогов. Таким образом, увеличение доходной части бюджета путем внесения изменений в законодательство о налогах и сборах возможно только при соблюдении требований правового регулирования налоговых отношений.
Доходы бюджетов и государственных внебюджетных фондов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ. В соответствии со ст. 41 БК РФ доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений. При этом федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы относятся к налоговым доходам бюджета. Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет обязательных платежей, таким образом, налоги составляют основной объем доходов рассматриваемых фондов.
В соответствии со ст. 30 НК РФ контроль за сбором и поступлением налоговых доходов в бюджеты всех уровней бюджетной системы, а также в бюджеты государственных внебюджетных фондов осуществляют налоговые органы. Возглавляет централизованную систему налоговых органов Федеральная налоговая служба4.
Налоговые органы признаются участником бюджетного процесса (ст. 152 БК РФ), такой статус означает, в том числе, необходимость при составлении проекта бюджета на очередной финансовый год соблюдения законодательства о налогах и сборах, действующего на момент начала разработки проекта бюджета. Соблюдению подлежат также нормативы отчислений от закрепленных и регулирующих доходов бюджетов уровней бюджетной системы РФ.
4 Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Указ Президента РФ от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» / СПС «Консультант плюс».
Здесь следует вновь упомянуть существующую обратную связь, когда в случае экономической целесообразности одновременно с проектом Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год представляются законопроекты, вносящие изменения в пропорции зачисления налоговых доходов, что в свою очередь говорит о функционировании механизма стабилизирующего характера, заложенных, в частности, в БК РФ. В ст. 192 (ч. 2) содержится положение, согласно которому проекты о внесении изменений и дополнений в законодательство о налогах и сборах вносятся Правительством РФ одновременно с проектом Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
На первый взгляд, все правильно, в кодексе содержится положение, согласно которому источники финансирования реализации бюджета должны быть предусмотрены до наступления финансового года. Но в отсутствие моратория на внесение изменений и дополнений в законодательные акты РФ о налогах и сборах в течение финансового года, кроме как в определенных в законе случаях, рассматриваемый принцип, заложенный в БК РФ, остается, по сути, необеспеченным.
Вопрос разграничения налогов и иных налоговых доходов между бюджетами различных уровней находится в компетенции органов государственной власти РФ. В том числе на федеральном уровне происходит распределение доходов от федеральных налогов и сборов в порядке межбюджетного регулирования в пользу бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов5.
Принципы бюджетного регулирования определяют основные положения и ограничения бюджетного законодательства. Принцип самостоятельности бюджетов предполагает наличие собственных источников доходов всех уровней бюджетной системы РФ, вместе с тем законодательное оформление доходов и порядка их формирования осуществляется в соответствии с нормами бюджетного и налогового законодательства.
Для того чтобы обеспечить структурированное аккумулирование доходов и в полном объеме контролировать расходные операции государственных
5 Действующая налоговая система предусматривает значительную централизацию фискальных доходов на федеральном уровне, что предопределяет несбалансированность бюджетов многих российских регионов и делает необходимым процесс перераспределения доходов к субъектам Федерации. Это дестиму-лирует региональные власти улучшать инвестиционный климат и расширять налогооблагаемую базу, подрывает устойчивость развития субъектов Федерации. Российский союз промышленников и предпринимателей [Электронный ресурс] / РСПП. Ясин Е. В. -
М.: 11.04.2006. - С. 18. - Режим доступа: http://www. герр. го. -Доклад. Инвестиционный климат в России. - Яз. рус.
и местных бюджетов, а также бюджетов негосударственных внебюджетных фондов, установлен принцип полноты отражения доходов и расходов.
В бюджетах всех уровней также подлежит учету расчетная информация о состоянии долгосрочной задолженности в форме налогового кредита, отсрочки, рассрочки отдельно по доходам и расходам бюджетов, в том числе бюджетов негосударственных внебюджетных фондов. Согласно положению ст. 53 БК РФ «Федеральные органы исполнительной власти предоставляют налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в федеральный бюджет в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов..., определенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год».
Таким образом, очевидно двустороннее влияние бюджетной и налоговой сфер. При этом в краткосрочном периоде (финансовый год) реализация форм изменения срока уплаты налога находится в зависимости от норм бюджетного законодательства (Федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год), а в долгосрочном периоде учет предоставленных уполномоченными органами налоговых кредитов основан на информации, источником предоставления которой являются налоговые органы.
Следует учитывать, что хотя предоставление налогового кредита, отсрочки, рассрочки, инвестиционного налогового кредита находится в ведении исполнительных органов власти, порядок и условия применения форм изменения сроков уплаты налога и сбора регулируются нормами налогового законодательства. В свою очередь налоговые органы систематизируют соответствующую информацию, полученную от исполнительных органов власти (федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов).
Данное положение также соотносится с принци -пом полноты отражения доходов и расходов бюджетов и в некоторой степени служит индикатором воздействия стимулирующей функции налогообложения в аспекте налогово-бюджетного федерализма.
Определенное значение для установления взаимосвязи между налоговым и бюджетным регулированием имеет положение, согласно которому момент формирования дохода бюджетов любого уровня и бюджета негосударственного внебюджетного фонда определяется в соответствии с налоговым законодательством РФ.
В порядке, предусмотренном п. 2 ст. 45 НК РФ, по общему правилу, «обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента
предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика», а также «после вынесения налоговым органом или судом в установленном порядке решения о зачете излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов».
Распределение доходов бюджетов на собственные и регулирующие доходы имеет также значение в контексте налогового регулирования, в том числе с позиции, определяющей налоги, как основной источник доходной части бюджетов. Предлагаемое некоторыми специалистами классификационное деление налогов на закрепленные (собственные) и регулирующие налоги следует рассматривать с точки зрения обеспеченности доходной части бюджетов различных уровней и фискальных приоритетов. Следовательно, правомерно говорить о том, что пропорции распределения того или иного налога между бюджетами являются предметом бюджетных интересов и находятся в области бюджетных отношений6.
Правило, по которому установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ, отражает принцип равенства бюджетов субъектов РФ и является гарантией обеспеченности бюджетов. При этом не учитываются объем потребности и сама необходимость таких налоговых доходов для того или иного субъекта, исполнение федерального бюджета производится по единому алгоритму распределения регулирующих федеральных налогов в соответствии с утвержденным федеральным бюджетом.
Принцип федерализма предполагает наличие императивного элемента, что подразумевает определенную степень превалирования интересов федерального центра по отношению к регионам, что вполне естественно и оправданно с точки зрения необходимости существования определенных именно на федеральном уровне принципов бюджетно-налогового регулирования и обеспечения единообразного правоприменения на территории каждого субъекта.
Этот механизм в какой-то степени гарантирует недопущение злоупотреблений со стороны власти уровня субъекта РФ своими полномочиями, но вовсе не означает ограничения полномочий и самостоятельности (детально определенной федеральным законодательством) государственных органов власти регионов и органов власти местного самоуправления. В то же время существуют гарантии принуждения федеральных органов власти к выполнению своих обязанностей и несению ответственности за невы-
6 Приведенное классификационное деление встречается в частности: Налоговое право. Учебник / Под ред. С. Г. Пепеля-ева. - М.: Юристъ, 2004. - С. 59.
полнение или надлежащее выполнение возложенных функций в налогово-бюджетной сфере.
Таким образом, под налогово-бюджетным федерализмом следует понимать модель распределения налоговых полномочий между различными уровнями власти для правового воздействия (регулирования) на экономические отношения в сфере налогообложения, с одной стороны, и сбалансированного финансирования бюджетов различных уровней, с другой стороны. Безусловно, в данном контексте под правовым регулированием подразумевается действие регулирующей функции налогообложения, одним из механизмов которой является стимулирование инвестиционной и деловой активности, которые необходимо отразить в налоговой политике государства.
Основные направления налоговой политики, как правило, содержатся в актах ненормативного характера (Бюджетное послание Президента РФ, правительственные программы развития), а впоследствии, воплощаются в нормах права.
Задача достижения оптимального соотношения между фискальной и стимулирующей функциями налогов провозглашена в Программе социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу7, что противоречит тенденции централизации полномочий органами власти различных уровней по использованию механизмов регулирования налоговой политики.
Противоречие является следствием экстенсивного типа развития налогово-бюджетных отношений, который и определяет природу налогово-бюджетного федерализма. Для такого типа характерны жесткие критерии выделения государственного финансирования, наличие системы квот, а также равное (автоматическое) распределение налоговых платежей в пользу бюджетов регионального и местного уровней. Интенсивный тип лишен этих недостатков, что позволяет использовать дифференцированный подход, и, таким образом, достигать сбалансированности бюджетных интересов.
Между тем аргументы в пользу децентрализации государственных бюджетных полномочий вполне серьезны и должны быть учтены для создания системы бюджетного устройства, направленной «на обеспечение экономической эффективности, бюджетной ответственности, социальной справедливости, политической и территориальной интеграции» 8.
7 Утв. Распоряжением Правительства РФ от 10.07.2001 № 9901/СЗ РФ от 30.07.2001, № 31, ст. 3295.
8 Постановление Правительства РФ от 15.08.2001. Программа развития бюджетного федерализма Российской Федерации на
период до 2005 года / СПС «Консультант плюс».
Четкое разграничение на постоянной основе налоговых полномочий и закрепление доходных источником за бюджетами различных уровней позволит на тактическом уровне учесть специфику налоговых баз и повысить собираемость налогов, а на стратегическом уровне улучшить показатель самообеспеченности региональных бюджетов.
В настоящее время для региональных бюджетов и федерального бюджета пока нет ясной и убедительной системы показателей, по которой можно сделать вывод о состоянии бюджета (т. е. о качестве исполнения бюджета и его напряженности). Иначе говоря, нет простых и наглядных оценок доступности бюджетных источников и возможности регионов вести необходимые расходы9.
Подтверждением эффективности децентрализации полномочий по формированию бюджетов является разработанная Центром ситуационного анализа и прогнозирования CGE модель «Россия: Центр — Федеральные округи», которая оценивает количественный показатель эффекта разграничения налоговых полномочий и закрепления доходных источников. Как следует из результирующей части модели, децентрализация доходных полномочий оказывает положительный эффект по всем федеральным округам. Этот факт объясняется тем, что бюджетные средства в меньшей степени направляются на выравнивание уровня экономического развития и в большей - на стимулирование экономической активности в регионах, что увеличивает эффективность финансово-экономической деятельности на территориях.
Закрепление налоговых источников доходной части бюджета за регионами должно соответствовать объему обязательств регионов в социально-экономической сфере отношений в целях балансирования бюджетов.
Анализ построения многоуровневых налоговых систем в странах с федеративной формой государственного устройства показывает, что усиление роли налогово-бюджетного федерализма возможно при гармоничном сочетании централизованного регулирования налогообложения с учетом специфики функционирования налоговой системы на региональном уровне. Для повышения эффективности выполнения налогами стимулирующей функции необходимо определить вектор реформы по совершенствованию в первую очередь нормативно-правовой базы, устранению имеющихся противоречий. При
9 Проблемы экономического развития современной России// Аналитический вестник аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. — 2005. — № 30 (282). — С. 15.
этом проведение реформы находится под условием соблюдения целостности государства и построения сбалансированной налоговой системы, с тем чтобы нормативы зачисления налогов в бюджеты различных уровней имели долгосрочный характер.
Одной из важнейших задач федеральных органов власти является выравнивание финансовых возможностей регионов по реализации закрепленных за ними полномочий. Для этого бюджетной политикой на 2006 — 2008 гг. предусмотрено увеличение объема финансовой помощи регионам из федерального бюджета на 2006 г. по сравнению с 2005 г. на 1,17 раза10. Существует единая методика распределения основной части таких средств через пять фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации — регионов (ФФПР), Фонд софинанси-рования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, Фонд компенсаций.
В настоящее время несовершенство законодательства о налогах и сборах и методики межбюджетного выравнивания приводят к тому, что стимулирующие механизмы направлены на удовлетворение сиюминутных и повседневных потребностей региона, эту ситуацию усугубляет обезличивание бюджетных средств. Между тем долгосрочная экономическая политика государства направлена на внедрение инвестиционных проектов, например ориентация налогового механизма (налоговых льгот) на стимулирование инвестиций. «Россия крайне заинтересована в масштабном притоке частных, в том числе иностранных, инвестиций. Это — наш стратегический выбор и стратегический подход» 11.
Подобный дисбаланс краткосрочных и долгосрочных целей государственной налоговой политики будет способствовать дальнейшей дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития и нарушению единого налогового поля государства. Для устранения такой ситуации налоговая реформа должна проводиться в комбинации с бюджетным регулированием. Следует учесть также мировой опыт реформирования налоговых систем в плане определения возможности применения некоторых элементов в качестве строительного материала для построения модели налогово-бюджетного федерализма в России.
10 Министерство финансов Российской Федерации [Электронный ресурс]/ Минфин России. — М.: 2006. — Режим доступа: http://www. minfin. го. — Бюджетная политика Российской Федерации на 2006 — 2008 гг. — Яз. рус.
11 Выступления Президента Российской Федерации [Электронный ресурс]. — М.: 25 апреля 2005 г. — Режим доступа: — http://www. kremlin. го. — Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. — Яз. рус.
