CC BY
157
Налоговая политика
Удк 336.22:352
проблемы и перспективы формирования эффективной модели налогового федерализма в России*
М. М. СУЛЕЙМАНОВ, кандидат экономических наук, доцент кафедры налогов и денежного обращения E-mail: fefnews@mail ru Дагестанский государственный университет
Статья посвящена исследованию проблем формирования эффективной модели налогового федерализма в России. Раскрыты сущность и содержание налогового федерализма. Разработан комплекс параметров для оценки эффективности сложившейся модели налогового федерализма. Проведен SWOT-анализ действующей системы распределения налогов между бюджетами разных уровней. Предложены направления реформирования российской модели налогового федерализма.
Ключевые слова: налоговый федерализм, эффективность, распределение налогов, комплекс параметров, SWOT-анализ.
Стабилизация экономической ситуации в поск-ризисных условиях развития государства во многом зависит от создания эффектной модели налогового федерализма, качественной системы выравнивания горизонтальных и вертикальных дисбалансов бюджетов всех уровней, формирования рационального механизма распределения налоговых доходов по бюджетной вертикали. Решение этих проблем представляется весьма сложной задачей в условиях России, объединяющей 83 различающихся по статусу, уровню экономического развития, природ-
* Статья подготовлена в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг. (Номер контракта: 14.B37.21.0015).
но-климатическим, национальным, историческим особенностям и по другим показателям региона.
Генезис федеративных отношений в налогово-бюджетной сфере берет свое начало с принятием в декабре 1991 г. федеральных законов об основах налоговой системы и основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, утвердивших принципы и механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней власти. Однако создание эффективной системы этих отношений еще не завершено. Оно с самого начала сопровождалось острыми противоречиями в финансовых отношениях между федеральным центром и регионами, что вызывало постоянные дискуссии о приемлемости выбранных принципов, форм и методов организации бюджетно-налоговой системы. Резкой критике подвергались практически все ее основные элементы:
— разграничение расходных полномочий между бюджетами,
— состав и структура налогов,
— нормативы и принципы их распределения по бюджетам разных уровней,
— соотношение регулирующих и собственных доходных источников,
— способы повышения налогового потенциала территорий и др.
Исходя из сказанного, следует отметить, что проблема формирования эффективной модели на-
логового федерализма представляется актуальной как с теоретической позиции, так и с точки зрения ее практической значимости.
В настоящее время как в зарубежных, так и в отечественных публикациях, несмотря на многочисленные толкования, пока не сформировано достаточно емкого определения налогового федерализма. В этой связи в качестве возможного варианта автор предлагает свою версию интерпретации налогового федерализма, которая бы в сжатой по содержанию форме позволила охватить во многом полярные аспекты и максимальную гамму компонентов, характеризующих это понятие. Под налоговым федерализмом следует понимать институционально детерминированную систему финансовых отношений в налоговой сфере между федеральным центром, субфедеральными органами власти и органами местного самоуправления, которая обеспечивает эффективную реализацию функций и задач каждого уровня власти при повышении уровня налогового самообеспечения и паритетность их экономических интересов. В отличие от дефиниций, имеющихся в экономической литературе, это определение содержит институциональный, экономический и организационный аспекты налогового федерализма.
Институциональный аспект налогового федерализма следует рассматривать в контексте разграничения полномочий между органами власти «по вертикали» бюджетной системы страны. С экономической точки зрения налоговый федерализм представляет собой совокупность финансовых отношений между органами власти разных уровней, направленных на обеспечение достаточными финансовыми ресурсами для реализации возложенных на них функций и задач. Организационный аспект налогового федерализма заключается в сохранении целостности и стабильности налоговой системы федеративного государства посредством гармонизации налоговых отношений с учетом интересов всех уровней бюджетной системы.
Для того чтобы лучше разобраться в проблеме построения эффективной модели налогового федерализма, представляется необходимым обратиться прежде всего к пониманию термина «эффективность» применительно к данной экономической категории.
В отличие от эффекта, выражаемого абсолютными величинами, эффективность характеризуется относительными оценками, которые, как правило, строятся на основе сопоставления полученных ре-
зультатов и совершенных при этом затрат. Впервые в таком значении термин «эффективность» был употреблен еще в работах Д. Риккардо [5, с. 53]. Хотя само понятие «эффективность» было введено в научный оборот Ф. Кенэ и У. Петти, которые применили его для определения результативности правительственных или частных мер с позиций того, насколько эти меры способствовали росту экономической активности общества [4, с. 119].
В ходе дальнейшего развития экономической науки общая трактовка эффективности была дополнена выделением различных аспектов и форм эффективности, анализом эффективности на различных структурных уровнях экономики, учетом множественности и разнонаправленности эффектов, а также характера связи целей и результатов.
Следует отметить, что до настоящего времени финансовая наука не разработала комплекса параметров, характеризующих сложившуюся модель налогового федерализма. Это связано, в первую очередь, с отсутствием комплексных теоретических и практических исследований в области федерализма и федеративных отношений вообще. В этой связи на основе проведенного анализа теории и практики федеративных отношений в сфере налогов автор предлагает следующий комплекс параметров для оценки эффективности сложившейся модели налогового федерализма:
1) соотношение регулирующих и закрепленных налогов в доходной части бюджетов разных уровней;
2) абсолютный размер собственных налоговых доходов бюджетов территорий, приходящийся на одного жителя;
3) доля покрытия расходов соответствующих бюджетов за счет собственных налоговых доходов;
4) удельный вес безвозмездных перечислений (средств финансовой помощи) в доходной части бюджетов разных уровней;
5) доля федеральных, региональных и местных налогов в структуре налоговых поступлений в консолидированный бюджет страны;
6) удельный вес федеральных, региональных и местных налоговых поступлений в валовом внутреннем продукте;
7) отношение налоговых поступлений (федеральных, региональных и местных, регулирующих и закрепленных) к валовому региональному продукту;
8) объем собираемых на территории налогов и пропорции их распределения между бюджетами разных уровней.
Использование предложенного комплекса параметров при проведении бюджетного и налогового анализа позволит получить всестороннюю, объективную картину о налоговой децентрализации и налоговой самообеспеченности бюджетов разных уровней бюджетной системы страны и на этой основе выработать долгосрочный курс правительства по развитию налогового федерализма.
Налоговый федерализм, являясь сложной экономической категорией, связан не только с отношениями между различными уровнями власти и управления по поводу распределения налогов, но и охватывает:
— разграничение налоговых прав и полномочий;
— участие субъектов Федерации в разработке единой налоговой политики в стране;
— систему налогового администрирования и контроля за поступлением налогов в бюджеты всех уровней;
— блок федеральных, региональных и местных законодательных актов по налогам;
— механизм налогового регулирования и систему методов распределения налогов между звеньями бюджетной системы.
Совокупность этих компонентов образует систему налогового федерализма. Важнейшей характерной чертой должна служить такая реализация названных составных частей, при которой федеральный центр, субъекты Федерации и местные органы самоуправления оставались бы максимально самостоятельными в налоговой сфере и финансово независимыми друг от друга. В этом будет выражаться эффективность налогового федерализма.
Сущность налогового федерализма как концепции налогово-бюджетного устройства федеративного государства заключается в нормативно-законодательном установлении налоговых источников доходов и полномочий по бюджетной вертикали, методов перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы. Главным в понимании проблем налогового федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю налогово-бюджетную систему страны. По существу, налоговый федерализм есть не что иное, как форма налогово-бюджетного
устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев налогово-бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Налоговый федерализм предполагает определенную самостоятельность в изыскании денежных средств, необходимых для финансирования децентрализованно принимаемых решений и программ регионального развития. Только в этом случае можно говорить о реальной налоговой самостоятельности регионов. Однако для выполнения этого требования необходимо одно важное условие: регионы должны обладать достаточно высокой базой формирования налоговых доходов. Ведь причиной регулирования бюджетов многих территорий РФ является не только субъективный фактор (высокая концентрация налоговых доходов в федеральном бюджете и механизм их дальнейшего распределения между регионами, а главное, объективный (отсутствие реальной базы, способной обеспечить регионы своими доходными источниками).
Если государство избрало (и конституционно закрепило) в качестве модели своего развития федеративную форму государственного устройства, то оно должно в максимальной степени обеспечивать разумное сочетание федеральных интересов с интересами всех составных частей Федерации, в особенности в части обеспечения и гарантирования их определенной автономии в налоговой сфере.
В Конституции РФ кроме тезисного изложения бюджетно-налоговых прав центра и регионов нет специального раздела, посвященного финансово-бюджетным проблемам. Многие вопросы налогового федерализма и межбюджетных отношений иногда регулируются издаваемыми указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и другими подзаконными актами. Поскольку местные бюджеты, по российскому законодательству, являются самостоятельными и не входят в вышестоящие бюджеты, отношения между ними и федеральным бюджетом не зафиксированы Конституцией РФ и не отражаются в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Эти вопросы отданы на откуп органам власти субъектов Федерации, которые, принимая свои бюджеты, закрепляют и регулируют отношения с нижестоящими звеньями бюджетной системы. Таким образом, де-факто
выходит, что, во-первых, в России на федеральном уровне установлена двухуровневая система межбюджетных отношений: Федерация - регионы, и, во-вторых, местные органы самоуправления не обладают реальными полномочиями в финансовой сфере, их бюджеты по-прежнему полностью зависят от вышестоящих бюджетов.
В принципе, считается, что децентрализованная модель налогового федерализма наиболее эффективна. Но нельзя волевым образом внедрить такую модель в любом федеративном государстве без учета соответствующих объективных условий для ее реализации. В частности, децентрализованная модель налогового федерализма неприемлема, когда широкая налоговая и бюджетная конкуренция между экономически очень «разновесными» субъектами Федерации может спровоцировать развитие сепаратизма, чреватого угрозой для сохранения федерации как единого государства. Сложившиеся в России объективные условия диктуют возможности для развития «кооперативной» модели федеративных отношений в налоговой сфере в комбинации с постепенным использованием некоторых элементов децентрализованной модели налогового федерализма.
В России разграничение предметов ведения и полномочий строится на тех же принципах, что и в развитых федеративных государствах, однако оно имеет недостаточно четкий характер и основано на слабой и противоречивой нормативно-правовой базе. Именно законодательное разграничение и закрепление компетенций между уровнями управления служит прочным фундаментом развития налогового федерализма и стабильных форм межбюджетных отношений.
Российская налоговая система ориентирована в основном на перераспределение федеральных регулирующих налогов. В значительной мере такая ситуация объясняется неравномерностью распределения налогового потенциала по территориям. Дру-
гой отличительной чертой существующей модели налогового федерализма является исключительная узость перечня собственных доходных источников регионов и муниципалитетов. Но парадокс заключается в том, что именно такая ориентация еще более усугубляет эту неравномерность, постепенно переводя в разряд дотационных все большее число регионов.
Современная практика исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации на протяжении 2007-2011 гг. демонстрирует тенденцию к увеличению дефицита региональных бюджетов (табл. 1). Сохраняется значительная зависимость региональных бюджетов от федерального центра и федеральных трансфертов. В итоге снижается заинтересованность регионов в развитии налоговой базы и в повышении эффективности реализации налогового потенциала. Решение этой проблемы требует совершенствования существующей модели налогового федерализма.
Как известно, ключевым условием функционирования эффективной модели налогового федерализма является максимальная реализация принципа самостоятельности бюджетов разных уровней. Базовым критерием самостоятельности служит наличие собственных доходов, что закреплено законодательством на постоянной или договорной основе. Основная цель налогового федерализма видится в таком разграничении налогов между звеньями бюджетной системы РФ, которое гарантировало бы финансирование нормативной части расходов, законодательно закрепленных за каждым из этих звеньев и обусловленных разграничением предметов ведения и полномочий между органами власти разных уровней. При этом будет сведена к минимуму необходимость дополнительного распределения доходов между ними, сократятся межбюджетные потоки. Данную цель следовало бы четко отразить в Бюджетном и Налоговом кодексах и беспрекословно исполнять. Однако данные о
Таблица 1
Показатели исполнения региональных бюджетов в 2007-2011 гг.
Показатель 2007 2008 2009 2010 2011
Расходы, млрд руб. 3 983,5 5 228,5 5 227,5 5 548,4 6 498,8
Доходы, млрд руб. 4 008,3 5 184,5 4 950,7 5 460,8 6 478,9
Дефицит / профицит, млрд руб. (%) 24,9 (0,6) -44,0 (-0,8) -276,9 (-5,3) -87,6 (-1,6) -19,9 (-0,3)
Количество региональных бюджетов с дефицитом (с профицитом) 40 (43) 46 (37) 58 (25) 61 (22) 56 (27)
Источник: авторская разработка на основании данных Федерального казначейства. URL: http://www.roskazna.ru.
пропорциях распределения доходов и расходов по уровням бюджетной системы (табл. 2) свидетельствуют о возрастании разрыва между расходными и доходными полномочиями региональных и местных бюджетов. Например, с 2002 по 2011 г. доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации сократилась с 27,65 до 25,8 %, в то время как доля расходов выросла с 28,5 до 40,1 %.
Федеративный тип государственного устройства радикально влияет на основы построения бюджетной системы страны, коренным образом изменяя механизм формирования доходов и финансирования расходов бюджетов всех уровней. По мере того как происходит процесс децентрализации финансово-экономических отношений в обществе, от решения проблемы оптимального соотношения федерального бюджета и бюджетов территорий во многом зависит сохранение целостности страны, стабильности и финансовой безопасности. В настоящее время крайне велика роль субъектов РФ в реализации указанных задач. В то же время бюджетная обеспеченность территорий определяется тем, какие финансовые средства получают в свое распоряжение региональные органы власти и органы местного самоуправления.
С точки зрения финансовой устойчивости бюджетов территорий предпочтение необходимо отдавать закрепленным на долговременной или постоянной основе конкретным видам налоговых доходов. Наличие постоянного, предсказуемого источника доходов позволит региональным и местным органам власти осуществлять среднесрочное
и долгосрочное планирование своего социального и финансово-экономического развития, повысит экономическую ответственность за исполнение бюджетных полномочий.
Естественно, в условиях существующего неравенства налогового потенциала регионов и муниципальных образований ограничиться только закрепленными источниками доходов невозможно. Поэтому при распределении доходов метод закрепления налогов целесообразно сочетать с методом их долевого распределения. При этом регулирование доходов региональных и местных бюджетов было бы более обоснованно осуществлять посредством фондов финансовой поддержки регионов и муниципальных образований, так как перечисляемые средства из этих фондов определяются по заранее утвержденной методике и являются наиболее предсказуемым источником доходов. Подобная модель бюджетного регулирования, на взгляд автора, наиболее приемлема для муниципалитетов, находящихся в депрессивном состоянии и получающих значительный объем дотаций, каковых в России абсолютное большинство в силу неравномерного размещения финансового потенциала по их территориям.
Как показывает опыт развитых федеративных государств, долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы необходимо обеспечивать прежде всего налоговыми методами, а не на основе оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней посредством выделения из федерального бюджета дотаций, субвенций, субсидий и других
Таблица 2
Пропорции распределения доходов и расходов по уровням бюджетной системы России в
2002-2011 гг., %
Бюджет 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Распределение доходов
Федеральный бюджет 55,9 50,5 49,0 51,8 52,3 44,8 48,6 49,2 49,4 52,2
Консолидированные бюджеты 44,1 49,5 51,0 48,2 47,7 55,2 51,4 50,8 50,6 47,8
субъектов РФ
В том числе:
— региональные бюджеты 16,5 25,7 26,3 24,8 23,3 23,8 24,2 24,6 24,8 22,0
— местные бюджеты 27,6 23,8 24,7 23,4 24,4 21,4 27,2 26,2 25,8 25,8
Распределение расходов
Федеральный бюджет 61,4 50,3 49,3 47,9 47,4 41,7 41,5 40,9 40,6 40,2
Консолидированные бюджеты 38,6 49,7 50,7 53,1 52,6 58,3 58,5 59,1 59,4 59,8
субъектов РФ
В том числе:
— региональные бюджеты 10,1 20,3 22,1 21,5 20,6 20,3 19,8 19,6 19,8 19,7
— местные бюджеты 28,5 29,4 28,6 30,6 32,0 38,0 38,7 39,5 39,6 40,1
форм передачи финансовых средств. Между тем до настоящего времени в Российской Федерации отсутствует четкая система распределения налоговых, да и других видов доходов между бюджетами. По мнению автора, сложившаяся система распределения налогов между бюджетами разных уровней в РФ имеет как достоинства, так и недостатки (табл. 3).
Основная цель реформирования налогового федерализма в России заключается в формировании такой модели, при которой региональные и местные органы власти будут стремиться к расширению собственной налоговой базы. Одним из эффективных способов стимулирования к расширению собственной налоговой базы является изменение пропорций налоговых отчислений от регулирующих доходных источников в бюджеты разных уровней в пользу субъектов РФ и муниципальных образований. Ориентация на большее налоговое самообеспечение, как показывает практика, служит
Таблица 3
SWOT-анализ действующей системы распределения налогов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ
Окончание табл. 3
Результат анализа
Сильные стороны действующей системы распределения налогов
Возможности действующей системы распределения налогов
Описание
Обеспечение региональных и местных бюджетов необходимыми средствами для осуществления своих функций независимо от экономического потенциала территорий.
Создание предпосылок для нивелирования различий в уровнях социально-экономического развития регионов. Заинтересованность региональных органов власти и органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности предприятий различных форм собственности, расположенных на подведомственной им территории, как плательщиков регулирующих налогов. Предотвращение возможностей распыления бюджетных средств и их концентрация на приоритетных для всего общества направлениях
Наличие системы «гарантированных» налоговых поступлений, включающих в себя как местные налоги, так и твердо закрепленные за ними доли иных налогов.
Возможность передавать местным бюджетам дополнительно часть любого налога, подлежащего зачислению в региональный бюджет по единым нормативам на постоянной основе
Результат анализа
Слабые стороны действующей системы распределения налогов
Угрозы, которые несет в себе действующая система распределения налогов
Описание
Несоответствие расходных полномочий территориальных органов власти их финансовой основе.
Отсутствие заинтересованности нижестоящих органов власти в увеличении налогового потенциала и росте собственных доходов.
Высокая степень зависимости нижестоящих бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня.
Отсутствие возможности перспективного налогового и бюджетного планирования в условиях ежегодного пересмотра нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов. Неравенство территорий с различным экономическим потенциалом. Превращение трансфертов в доминирующую форму финансовой поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований.
Встречный характер финансовых потоков между бюджетами
Возможность проявления субъективизма со стороны вышестоящих органов при установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов при выборе их состава, при предоставлении финансовой помощи. Порождение иждивенческих настроений органов местного самоуправления при формировании доходов бюджета. Снижение ответственности по исполнению бюджетов
Источник: авторская разработка.
мощным стимулом деятельности региональных органов власти и органов местного самоуправления по развитию финансово-экономического потенциала территорий [1, с. 178].
Следует отметить, что ни одно федеративное государство не обходится без системы предоставления финансовой помощи, которая оказывается органами власти вышестоящих уровней органам власти нижних уровней. В России императивность финансовой помощи из федерального бюджета обусловлена тем, что 70 субъектов Федерации (84 %) не располагают в настоящее время (и в ближайшей перспективе не будут располагать) доходным бюджетным потенциалом, достаточным для финансирования расходных обязательств, закрепляемых за ними на финансовый год. Процент аналогичных
муниципальных образований, по оценкам ученых, колеблется от 85 до 90 %.
Существующая дифференциация российских регионов (муниципальных образований) по природно-климатическим и географическим условиям, уровню социально-экономического развития, налоговому потенциалу не позволяет формировать доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Расчеты ученых [2, 3, 6] показывают, что даже при условии зачисления всей суммы собираемых на соответствующей территории налогов в доходы исключительно бюджетов субъектов Федерации нельзя обеспечить сбалансированности и самостоятельности всех без исключения российских регионов.
В силу указанной дифференциации в России нельзя создать такую систему разделения налогов на федеральные, региональные и местные с зачислением их в соответствующие бюджеты, которая максимально удовлетворяла бы интересы бюджета любого уровня. Соответственно, одной из главных задач модернизации существующей модели налогового федерализма является совершенствование методических подходов к определению финансовой помощи. Эти подходы должны основываться на использовании групп показателей, характеризующих налоговый потенциал конкретного региона (муниципального образования), достигнутый в нем уровень жизни, результативность налогового администрирования и др.
Критический уровень дифференциации регионов и муниципальных образований в России связан не только с объективными причинами (природно-климатические, географические и др. условия), но и со спецификой структурного кризиса на различных территориях, их приспособленностью к рыночным условиям хозяйствования, а также с особенностями бюджетно-налоговой и инвестиционной политики региональных и местных властей. Финансовая помощь из федерального бюджета, оказываемая в различных формах, лишь отчасти сокращает эти разрывы, но не решает в целом проблемы территориальных дисбалансов. В этой связи даже самая идеальная модель налогового федерализма, основанная на четком разграничении доходов и расходов между всеми звеньями бюджетной системы, а также на соблюдении других ее принципов, не способна решить проблемы развития регионов, выравнивания их территориальных различий в социально-экономическом развитии. Поэтому модернизация россий-
ской модели налогового федерализма предопределяет необходимость и целесообразность трансформации целого ряда основополагающих принципов формирования и реализации финансовой политики государства, функционально ориентированных на обеспечение условий расширенно-воспроизводственного развития региональных экономик.
Важнейшим условием повышения эффективности существующей модели налогового федерализма должно стать положение о том, что финансовое обеспечение расходных полномочий, исполнение которых возложено на региональные и местные органы власти, должно осуществляться прежде всего по принципу преимущественной опоры на собственные финансовые ресурсы. И лишь в недостающей части (по объективным причинам) такое обеспечение должно осуществляться за счет перераспределения средств из бюджетов другого уровня.
Таким образом, формирование эффективной модели налогового федерализма связано с реализацией комплекса мероприятий экономического, финансового, правового, методического и организационного плана, направленных на достижение прогнозируемых целей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, что является необходимым условием экономического роста в стране и повышения благосостояния граждан России.
Список литературы
1. Алиев Б. Х., Сулейманов М. М. Модернизация российской модели налогового федерализма как фактор повышения эффективности налоговой системы // Налоги и финансовое право. 2011. № 7. С. 178—182.
2. Баткибеков С., Кадочников П., Луговой О., Синельников С., Трунин И. Оценка налогового потенциала регионов и распределение финансовой помощи из федерального бюджета / Совершенствование межбюджетных отношений в России: сборник статей. М.: ИЭПП. 2000.
3. Журавская Е. В. и др. Причины и следствия слабости бюджетных стимулов в России на местном уровне. М.: ЦЭФИР. 2003.
4. Проблема эффективности в современной науке / под ред. А. Д. Урсула. Кишинев, 1985. С. 119.
5. РикардоД. Сочинения. Т. 1. М., 1965. С. 53.
6. Швецов Ю. Г. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 2005. № 8.
