CC BY
135
Налоги и налогообложение
эволюция налогового федерализма
в россии
Статья посвящена эволюции налогового федерализма в России. Авторы обозначают пять этапов развития российской модели налогового федерализма, каждый из которыххарактеризуетсяреформированием федеративных отношений в налоговой сфере.
Ключевые слова: налоговый федерализм, этапы развития, разграничение налоговых полномочий, реформирование федеративных отношений, межбюджетные отношения.
В ходе реализации в России институциональных реформ 1990-х гг. были осуществлены значительные перемены в системе федеративных отношений страны. Налоговый федерализм претерпел существенные изменения. Эти изменения носили во многом радикальный характер, утверждая новую парадигму налоговых отношений между федеральным центром и российскими регионами, заставляя формулировать и выстраивать новые стандарты федеративного устройства.
Налицо формирование в России собственной, соответствующей своим традициям и реалиям национальной модели налогового федерализма — модели, сочетающей рожденную в иной политической системе форму политико-территориального устройства с отечественным содержанием центр-периферийного взаимодействия. Очевидно, что, осуществляя транзит от длительно доминиро-
Б. Х. АЛИЕВ, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой налогов и денежного обращения E-mail: [email protected]
М. М. СУЛЕЙМАНОВ, ассистент кафедры налогов и денежного обращения E-mail: [email protected] Дагестанский государственный университет
вавшей тоталитарной модели общества к новому демократическому социуму и, как следствие, воспринимая извне готовые институциональные формулы, Россия, тем не менее, нуждается в собственном историческом опыте в области налогового федерализма и строительства системы налоговых отношений всех уровней. Этот исторический опыт и продолжает восполняться в ходе реформ последних лет.
Пространственный аспект изменений политической системы, которые происходили в России с начала 1990-х гг., свидетельствует о некой эволюции, через которую прошел налоговый федерализм в России.
В развитии налогового федерализма в России можно выделить 5 этапов: 1991—1993 гг., 1994— 1998 гг., 1999-2000 гг., 2001-2007 гг. и с 2008 г. по настоящее время.
Первый этап (1991-1993 гг.). Становление федеративной системы налогово-бюджетных отношений в России формально началось в 1991 г. с принятия Закона РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» [4] и Закона РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»1 (далее — Закон № 2118-1) [5],
1 Документы утратили силу.
утвердивших принципы и механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней. Этот этап характеризуется как период стихийной фискальной децентрализации. В эти годы еще продолжала существовать система межбюджетных отношений, унаследованная от Советского Союза. Субфедеральные бюджеты по существу представляли собой продолжение федерального бюджета и балансировались через установление индивидуальных нормативов «расщепления» налогов.
Стремление ограничить значительный рост дефицита федерального бюджета посредством передачи ряда расходных полномочий на субфедеральный уровень привело к стихийной децентрализации налоговых ресурсов. В результате доля регионов в налоговых доходах бюджетной системы страны за два года увеличилась с 44 до 53 % при росте доли расходов с 34 до 41 % [8]. В этот период был принят ряд законов, вводивших основные принципы налогово-бюджетного федерализма, однако ни один из них не удалось реализовать в полной мере. Развитие взаимоотношений федерального центра с регионами в основном происходило за рамками законодательного регулирования, конкурентная борьба за налоговые доходы велась с нарушением законодательства (парад налоговых суверенитетов национальных республик), распределение налоговых поступлений происходило посредством неформальных процедур.
Второйэтап (1994—1998 гг.). В этот период началось постепенное упорядочение финансовых взаимоотношений федерального центра и регионов. Были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, расширены налоговые полномочия субфедеральных властей. Однако значительные межрегиональные диспропорции и незавершенность реформирования межбюджетных отношений привели к усилению в 1996—1998 гг. субъективизма и политического торга за финансовые ресурсы. Доля налоговых доходов регионов к концу периода увеличилась до 57 %, расходов — до 54 %.
Данный период развития налогового федерализма стал весьма показательным в отношении того, как наделение регионов широкими полномочиями в условиях макроэкономической нестабильности и низкого качества институциональной среды может обострить неэффективные взаимоотношения между органами власти разных уровней, приводя к дезинтеграции экономического и правового пространства, резкому сокращению налоговых доходов, обострению взаимоотношений
между территориями. Авторы считают необходимым более подробно остановиться на событиях этого периода, поскольку они коренным образом повлияли на дальнейшее развитие модели налогового федерализма в России, сформировав определенный стереотип о социально-экономической и политической нецелесообразности повышения финансовой автономии территориальных образований и неэффективности механизма налоговой конкуренции в условиях значительных межрегиональных диспропорций.
22.12.1993 был принят Указ Президента РФ № 2268 «О формировании республиканского бюджета и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году» (далее — Указ № 2268), который предоставил региональным и местным органам власти право введения дополнительных налогов и сборов. Однако практика по реализации Указа № 2268 вместо повышения финансовой самостоятельности регионов негативно сказалась на развитии налогово-бюджетного федерализма. Используя предоставленную возможность, субфедеральными органами власти было установлено более ста различных видов налогов (например, в ряде регионов были введены «целевые» налоги и сборы, предназначенные для субсидирования отдельных отраслей экономики (в основном сельского хозяйства). Широкое распространение получили региональные акцизы, региональные пошлины на ввоз и вывоз товаров, которые по своей сути нарушали ст. 74 Конституции РФ, запрещавшую введение внутри страны любых ограничений на перемещение товаров, услуг и финансовых средств [1]. В результате это явилось препятствием для развития свободной торговли и становилось фактором дезинтеграции экономического пространства страны. К тому же дополнительные налоги и сборы уплачивались из прибыли и в ряде случаев представляли собой для предприятий значительное финансовое бремя. Законодательство в сфере регионального и местного налогообложения было нестабильным, что также создавало проблемы для инвесторов. Субфедеральные органы власти не всегда были достаточно компетентны для разработки ясного и понятного налогового законодательства.
Основным экономическим фактором, который привел к таким результатам, стал нарастающий дефицит консолидированных региональных бюджетов. Органы власти на местах объективно были вынуждены предпринимать подобного рода действия. Вместе с тем предоставление регионам права вводить дополнительные налоги и сборы все же привело к не-
структура доходной части территориальных бюджетов рФ (без учета трансфертов, субвенций и взаимных расчетов), %
Показатель 1992 г. 1993 г. 1994 г. 1995 г. 1996 г.
Собственные доходы 16,7 16,5 27,0 29,3 32,7
Отчисления от регулирующих налогов 83,3 83,5 73,0 70,7 67,3
Источник: [3].
которому росту доли собственных налоговых доходов в бюджетах субъектов РФ (см. таблицу).
Еще одной финансовой проблемой налоговой «свободы» регионов стало активное использование механизма налоговых льгот для поддержания неэффективного производства, недобросовестной конкуренции и создания внутрироссийских офшоров. Законом РФ от 16.07.1992 № 3317-1 «О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России» была установлена норма, в соответствии с которой региональные органы получили право предоставлять льготы по федеральным налогам в части, зачисляемой в их бюджеты. Указ Президента РФ от 22.12.1993 № 2270 «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней» (далее — Указ № 2270) расширил налоговые полномочия субфедеральных властей, наделив их правом изменять ставку налога на прибыль в сумме, зачисляемой в их бюджет. Указ № 2270 регламентировал лишь максимальную величину ставки, региональные же власти могли ее неограниченно снижать (вплоть до 0 %). Кроме того, в соответствии с Законом № 2118-1 регионы могли самостоятельно регулировать ставки и льготы по субфедеральным налогам в установленных федеральным законодательством пределах.
Часть регионов использовала предоставленное им право вполне эффективно, например, для привлечения на свою территорию реальных инвестиций. Более широкое распространение получили налоговые льготы социально значимым убыточным предприятиям. Однако наряду с этим некоторыми субъектами Федерации были предприняты попытки по созданию так называемых налоговых офшоров. Наибольшую известность среди регионов со льготными условиями налогообложения получили республики Калмыкия, Ингушетия, Алтай и Мордовия. Кроме того, многие закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), получив право зачислять в свои бюджеты всю сумму федеральных, региональных и местных налогов, также активно проводили политику и по предоставлению налоговых льгот.
Поскольку полная налоговая «свобода» региональных и местных властей имела гораздо больше
недостатков, нежели достоинств, то 18.07.1996 Указом Президента РФ № 1214 «О признании утратившим силу п. 7 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2268 «О формировании республиканского бюджета и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» право региональных органов власти вводить собственные налоги и сборы, помимо предусмотренных федеральным законодательством, было отменено. Этот шаг был весьма болезненно воспринят субъектами Федерации. Республика Коми, Алтайский край, Владимирская, Волгоградская и Иркутская области попытались оспорить в Конституционном суде РФ право федеральных властей ограничивать перечень региональных и местных налогов. Вопреки желанию регионов суд подтвердил конституционность принятых ограничительных мер и, тем самым, фактически закрепил закрытый перечень федеральных, региональных и местных налогов.
Принятая в декабре 1993 г. новая Конституция РФ предусматривала возможность заключения договоров по разграничению полномочий между федеральным правительством и регионами (ст. 11). В целях разрешения политического конфликта и сохранения целостности Российской Федерации с республиками Башкортостан и Татарстан в течение 1994 г. были подписаны соглашения, предусматривающие не только зачисление 100 % некоторых федеральных налогов (НДС, акцизов, специального налога, платежей за пользование природными ресурсами) в республиканские бюджеты и установление пропорций распределения остальных налогов на договорной основе, но также передачу полного права решения вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами. С Республикой Якутия межправительственное соглашение в области межбюджетных отношений было подписано в июне 1995 г., и оно содержало меньшее количество преференций по сравнению с республиками Татарстан и Башкортостан.
В течение 1994 и 1995 гг. договоры о разграничении предметов ведения и полномочий были подписаны и с другими национальными республиками, в частности, с Кабардино-Балкарской Республикой, Республикой Северная Осетия-Алания, Республикой Бурятия и Удмуртской Республикой.
К 1996 г. из-за несовершенства методики расчета трансфертной системы, действовавшей с 1994 г., а также из-за крайне низкой эффективности механизма перераспределения межбюджетных потоков
взаимоотношения центра и регионов превратились в зону повышенной «сейсмичности». Региональные органы власти по существу «саботировали» решения федерального правительства. Так, Федеральный закон от 31.12.1995 № 228-ФЗ «О федеральном бюджете на 1996 год» подвергался изменениям и дополнениям в течение года десять раз, что стало рекордным показателем.
Таким образом, практика заключения двусторонних соглашений привела к тому, что регионы вместо конкурирования друг с другом в сферах своей компетенции, оказались вовлеченными в разорительную борьбу за расширение полномочий, ресурсов, сфер влияния, а также за получение от федерального центра односторонних привилегий и выгод, которые в конечном итоге оборачивались дополнительными издержками у других территорий.
Вопрос распределения налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами с определенной периодичностью поднимался представителями как высокодотационных регионов, так и регионов-доноров или регионов, доля федеральной финансовой помощи в доходах которых невысока. Основные требования региональных лидеров сводились к повышению нормативов отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты как альтернатива прямой финансовой помощи. В свою очередь федеральный центр предпринимал противоположные попытки, направленные на усиление централизации финансовых ресурсов, ссылаясь на крайне неравномерное распределение бюджетного потенциала по регионам и критический рост бюджетного дефицита, вызванный снижением налоговых доходов федерального бюджета.
В июле 1998 г. была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. (далее — Концепция), направленная на повышение стабильности распределения налоговых доходов, создание условий для среднесрочного планирования налоговых поступлений на субфедеральном уровне и выравнивание налогового потенциала регионов [6]. Однако в Концепции не были учтены институциональные факторы совершенствования межбюджетных отношений. По-прежнему допускалось проведение индивидуальных зачетов НДС в счет выделяемых трансфертов ФФПР, что противоречило созданию прозрачной и объективной системы перераспределения доходов между бюджетами разных уровней. Не рассматривались проблемы приведения в соответствие уровней децентрализации налоговых ресурсов и налогово-бюджетных полномочий,
повышения самостоятельности и ответственности субфедеральных властей. В целом многие идеи Концепции получили закрепление в проектах Налогового и Бюджетного кодексов, подготовленных Правительством РФ летом 1998 г.
Финансовый кризис, разразившийся осенью 1998 г., крайне негативно отразился на налогово-бюджетной системе. Снижение доверия инвесторов к политике российской власти в результате дефолта фактически означало утрату большинства источников финансирования дефицита государственного бюджета и рефинансирования долга. Данные обстоятельства в совокупности с фактором сокращения налоговых поступлений в федеральный бюджет определили смену вектора развития налогового федерализма в Российской Федерации в последующие годы.
Третий этап (1999—2000 гг.) стал началом периода укрепления федерального бюджета и централизации налоговых доходов. С этого момента федеральный центр занял жесткую позицию по отношению к субъектам Федерации. Началась работа по приведению в соответствие с федеральным налоговым и бюджетным законодательством региональных нормативных правовых актов. Президент РФ получил право смещать руководителей регионов и распускать их представительные органы власти в случае нарушения ими федерального законодательства. В части межбюджетных отношений были пересмотрены нормативы распределения налоговых доходов в пользу РФ, прекращены зачеты федеральной доли НДС в счет трансфертов ФФПР, остановлена тенденция к индивидуализации налогово-бюджетных взаимоотношений центра и регионов. Стабилизация федерального бюджета в значительной степени определялась и благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, обеспечившей рост поступлений таможенных пошлин и налога на прибыль предприятий. Также положительную роль, на взгляд авторов, сыграло практически полное прекращение на федеральном уровне практики неденежных зачетов налоговой задолженности, обусловленное вступлением в силу с 01.01.1999 общей части Налогового кодекса РФ.
Реализованные меры привели к опережающему росту федеральных налоговых доходов в консолидированном бюджете страны, благодаря чему их доля за два года выросла с 44 до 57 %. При этом практически неизменным остался баланс распределения расходов — доля Федерации сохранилась на уровне 46 %. Несмотря на централизацию доходов, сократилась финансовая помощь регионам. По-
лученные средства Правительство РФ направляло на сокращение бюджетного дефицита и выплату государственного долга.
В результате предпринятых в 1999—2000 гг. действий в стране сформировался сильный федеральный бюджет, способный выступать гарантом устойчивости государственной финансовой системы. В то же время резко возрос дефицит средств на субфедеральном уровне, поставив регионы в жесткую финансовую зависимость от поступлений из центра.
Четвертый этап (2001—2007 гг.) характеризуется проведением широкомасштабных реформ в области межбюджетных отношений и налогообложения, усиливших процесс централизации налоговых ресурсов и полномочий на федеральном уровне. Преобразования осуществлялись в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года [7]. Одной из основных целей принятого документа ставилось повышение роли собственных налоговых доходов субфедеральных бюджетов. Для этого предполагалось решить следующие задачи:
— расширить налоговые полномочия субфедеральных органов власти при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;
— законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за субфедеральными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;
— сократить масштабы «расщепления» налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100 % поступлений по определенным видам налогов и сборов в бюджет одного уровня;
— отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты и др.
На основании принятой программы Правительство РФ с 2001 г. при поддержке парламентского большинства приступило к реформированию межбюджетных отношений и налоговой системы. В частности, в систему налогового федерализма были внесены следующие изменения: централизованы такие важные налоговые источники, как НДС и ресурсные платежи, отменены такие налоги, как налог на содержание жилсоцсферы, налог с продаж, налог на наследование и дарение, зачисляемые в
субфедеральные бюджеты. В качестве компенсации выпадающих доходов за субфедеральным уровнем был закреплен подоходный налог с физических лиц в полном объеме, была увеличена доля регионов в налоге на прибыль предприятий и передана федеральная часть налоговых поступлений при использовании специальных режимов налогообложения малого бизнеса. Кроме того, были приняты поправки в Налоговый кодекс, изменившие порядок формирования отдельных элементов налогов и режим их уплаты, сократилось значительное количество льгот, что повлияло на объемы налоговых поступлений в бюджеты разных уровней и привело к перераспределению доходов между бюджетами различных субъектов Федерации.
В результате доля регионов в налоговых доходах консолидированного бюджета страны сократилась с 37,4 до 31,8 % (с 2001 по 2006 г.) при снижении их доли в расходах с 54,2 до 43,4 %. Однако следует отметить, что данные изменения были вызваны не только налоговой и бюджетной реформами, но и различной динамикой налоговых доходов, формирующих доходную базу федерального и субфедеральных бюджетов. В частности, существенный рост таможенных пошлин в структуре доходов консолидированного бюджета также привел к росту доли федеральной составляющей в общем объеме налоговых поступлений.
Пятый этап (с 2008 г. и по настоящее время). Мировой финансово-экономический кризис внес свои коррективы в развитие налогового федерализма в России. Одним из итогов по совершенствованию межбюджетных отношений является создание законодательной базы по разграничению расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В целях обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований законодательством Российской Федерации установлены доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Это предопределило устойчивость поступления доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и создало возможности для их стабильного роста.
Среднегодовые темпы роста доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за последние несколько лет в 2 раза превышали показатели инфляции. Увеличение доходов происходило благодаря росту экономики
страны, что привело к положительной динамике поступлений налоговых и неналоговых доходов субъектов Российской Федерации. Высокие темпы роста доходов обусловили существенное увеличение объемов средств, направляемых субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями на обеспечение расходных обязательств.
В 2009 г. произошло значительное сокращение поступлений налоговых доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, в частности, налога на прибыль организаций. Сокращение доходов в наибольшей степени явилось результатом снижения ставки по налогу на прибыль с 24 до 20 %, с одной стороны, а с другой стороны, результатом снижения занятости населения, сокращения финансовых ресурсов на осуществление капитальных вложений, а также возможного риска возникновения кредиторской задолженности по первоочередным обязательствам.
Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 была принята Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. [2]. В ней была предусмотрена реализация комплекса мер. В частности, в целях развития стимулов к увеличению доходов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, наиболее полного учета многообразия видов муниципальных образований, различий в специфике их инфраструктуры и экономическом потенциале, а также для создания дополнительных инструментов по повышению заинтересованности органов местного самоуправления в наращивании налогового потенциала предусматривалось рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти субъектов Российской Федерации права установления единых дополнительных нормативов отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, в местные бюджеты в зависимости от их типов.
Все это говорит о том, что процесс формирования российской модели налогового федерализма идет стихийно, при отсутствии четкой законодательной базы, путем преодоления возникающих противоречий между федеральным центром и регионами с ориентацией на решение текущих, сиюминутных задач. Следовательно, на сегодняш-
ний день наиболее актуальной является задача по выработке качественно новой системы федеративных налоговых отношений, обеспечивающих сбалансированность всех звеньев бюджетной системы страны, а значит и выполнение задач по социально-экономическому развитию каждой территории и страны в целом.
В заключение следует отметить, что ни одной стране мира не удалось пока создать идеальную модель налогового федерализма. Под влиянием политических, исторических, национальных, экономико-социальных, природно-географичес-ких и многих других факторов в каждой стране сложились свои налоговые системы, принципы их организации, заметно различающиеся между собой и не претендующие на образцовую, оптимальную модель.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации. М.: Айрис-пресс. 2010.
2. Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года: распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р.
3. Ковалева Г. А., Пешина Э. В. Финансовые ресурсы федерального бюджета России. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та. 1999. С. 24.
4. Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР: Закон РСФСР от 10.10.1991 № 1734 - 1.
5. Об основах налоговой системы в Российской Федерации: Закон РФ от 27.12.1991 № 2118 - 1.
6. О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 19992001 годах: постановление Правительства РФ от 30.07.1998 № 862.
7. О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: постановление Правительства РФ от 15.09.2001 № 584.
8. Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело. 2002. С. 74.
