CC BY
41
Налоговая политика
НАЛОГОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В СИСТЕМЕ СТИМУЛИРОВАНИЯ САМОРАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ: ОТ ТЕОРИИ К НАПРАВЛЕНИЯМ РЕАЛИЗАЦИИ*
М.А. КОТЛЯРОВ, доктор экономических наук, Советник заместителя Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ
E.H. СИДОРОВА, кандидат экономических наук, руководитель информационно-аналитического отдела
В статье рассматриваются проблемы стимулирования развития регионов и повышения их финансовой устойчивости на основе оптимизации системы налогового федерализма. Авторами раскрыты особенности международных моделей налогового федерализма, с учетом которых выделены преимущества и недостатки российской системы разграничения налоговых полномочий между уровнями власти. На основе проведенного анализа предложены направления совершенствования налогового федерализма в России.
Ключевые слова: налоговый федерализм, саморазвитие территорий, налоговая политика, межбюджетные отношения.
Интеграция российской экономики в международное экономическое пространство в условиях глобального экономического кризиса предопределяет необходимость повышения финансовой устойчивости страны на основе наращивания экономического потенциала ее регионов. В этой связи с новой силой встает проблема трансформации
* Статья подготовлена при поддержке РГНФ. Грант РГНФ № 09-02-00433а.
ДА. ТАТАРКИН, кандидат экономических наук, и. о. заведующего сектором финансов и стратегическогоразвития Институт экономики Уральского отделения Российской академии наук
региональной политики от принципов «выравнивания и выживания» территорий к принципам их «саморазвития и стимулирования инициативы» с целью формирования финансово устойчивых, кредитоспособных саморазвивающихся территориальных систем разного уровня.
Реализация региональной экономической политики, ориентированной на стимулирование саморазвития территорий, предопределяет формирование децентрализованной системы налогового федерализма, включающей закрепление за субфедеральными бюджетами собственных налоговых доходов и наделение территориальных органов власти полномочиями в сфере регулирования условий налогообложения. Уровень и формы децентрализации при распределении налоговых источников будут зависеть от сложившейся институциональной модели налогово-бюджетного федерализма и той роли, которую играют субфедеральные органы власти в социально-экономическом развитии территорий.
В исследованиях по проблемам федерализма выделяются две основные модели организации налогово-бюджетных взаимоотношений: модель
«сотрудничающего» федерализма и модель «конкурирующего» федерализма. Каждая из моделей обладает своими преимуществами и недостатками при реализации концепции формирования саморазвивающихся территорий [3].
Основополагающим принципом «сотрудничающего» федерализма является реализация на всей территории Федерации единых социально-экономических стандартов жизни. С этой целью широко используется долевое распределение налоговых доходов в качестве инструмента регулирования «неравных» условий жизни. Для данной модели характерно сравнительно более широкое участие субфедеральных органов власти в перераспределении национального дохода, повышенная политическая значимость субфедеральных правительств в процессе распределения налоговых доходов, активная политика горизонтального бюджетного выравнивания, высокая взаимная ответственность органов власти различных уровней.
Система межбюджетных отношений «сотрудничающего» федерализма, как правило, децентрализована в части расходов, ответственность за предоставление ключевых социальных услуг несут в первую очередь субъекты Федерации. В части налоговых доходов система остается высокоцентрализованной, поскольку основная часть доходов поступает от разделяемых налогов с четким расщеплением их между бюджетными уровнями. Более того, налоговое законодательство определяется на федеральном уровне, хотя в процессе его принятия активное участие принимают органы власти субфедеральных образований.
Широкое использование долевого распределения налогов, а также высокий уровень перераспределения доходов «по вертикали» и «по горизонтали» создают в странах «сотрудничающего» федерализма ряд проблем, среди которых можно назвать ограниченную возможность региональных и местных органов власти влиять на развитие собственной налоговой базы, а также наличие слабой взаимосвязи на территориях между уровнем налогообложения и бюджетными расходами. В этом заключаются главные «тактические» недостатки модели «сотрудничающего» федерализма. В то же время данная модель с позиций долгосрочной перспективы формирования и функционирования саморазвивающихся территорий имеет существенное преимущество — она способна поддерживать стабильное социально-экономическое развитие территорий во времена экономических спадов и кризисов, поскольку доходная база территориальных бюджетов менее
подвержена влиянию макроэкономических колебаний из-за встроенных механизмов диверсификации и перераспределения. Стабильность бюджетных доходов и широкие расходные полномочия при решении социально-экономических задач выступают важнейшими институциональными факторами, обеспечивающими привлечение частного капитала в реализацию территориальных общественно значимых инвестиционных проектов.
В основу «конкурирующего» федерализма заложена идея территориальной конкуренции, которая подразумевает отказ от достижения единообразных условий жизни посредством корректировки результатов деятельности рыночных сил. Считается, что целесообразнее каждому региону предоставить возможность конкурировать исходя из собственных сравнительных преимуществ. В этой связи субфедеральные органы власти должны иметь доступ к независимым источникам доходов, чтобы брать на себя больше обязанностей в решении своих проблем.
В модели «конкурирующего» федерализма можно выделить следующие особенности:
1) из трех главных функций государственных органов власти и управления — макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и предоставления общественных услуг — первые две относятся к сфере деятельности федерального правительства, а третья делится между уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности субфедеральных органов управления;
2) закрепление полномочий по налогообложению за уровнями власти происходит в соответствии с указанным распределением функций. Источниками федерального бюджета становятся подоходные налоги, таможенное и акцизное обложение, тогда как региональные бюджеты формируются за счет налогов на товары и услуги, имущество и земельные участки;
3) признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности субфедеральных властей. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается, главным образом, посредством предоставления целевых грантов, которые обычно выражаются в форме прямых трансфертов нуждающимся категориям населения [1, с. 5,6].
В системе «конкурирующего» федерализма имеется больше возможностей учитывать особенности социально-экономического развития территорий, предоставляется более широкий круг налоговых инструментов по стимулированию предпринимательской и инвестиционной деятельности,
обеспечивается более высокая ответственность субфедеральных органов власти за проводимую ими финансовую политику. Однако данная модель в кризисных социально-экономических условиях менее стабильна, доходы территорий в значительной мере подвержены влиянию негативных макроэкономических факторов.
Анализ международных моделей налогово-бюджетного федерализма позволяет сформулировать три важнейших принципа, на которых должен основываться механизм финансового обеспечения саморазвития территорий. Во-первых, механизм должен быть гибким и давать возможность субфедеральным органам власти при реализации собственной налоговой политики учитывать территориальные особенности.
Во-вторых, доходная база территориальных бюджетов должна быть диверсифицированной, стабильной, менее подвержена циклическим колебаниям.
В-третьих, финансовый механизм саморазвития должен создавать институциональные условия, стимулирующие субфедеральные органы власти проводить ответственную финансово-экономическую политику, направленную на развитие собственного экономического потенциала.
В России сформировалась модель налогового федерализма, уникально сочетающая в себе принципы кооперации и конкуренции с административным контролем федерального центра. С одной стороны, регионы конкурируют друг с другом за размещение на их территории наиболее прибыльных крупных предприятий-налогоплательщиков, привлечение инвестиций, что является ключевым элементом политики саморазвития территорий. С другой стороны, важнейшие полномочия и финансовые ресурсы сосредоточены в руках федерального центра, который устанавливает единообразное законодательство по всем важнейшим вопросам, обеспечивает единство налоговой системы для всей Федерации.
В принципе примером похожей системы может служить Федеративная Республика Германия. Однако в ФРГ власти земель через партийную систему и представительство в верхней палате федерального законодательного собрания имеют реальную возможность влиять на формирование политики федерального центра. В России же централизация полномочий и финансовых ресурсов в руках федерального центра дополняется административно-политическим контролем за региональными властями. Верхняя палата федерального законодательного собрания, формируемая представителями
субъектов Федерации (Совет Федерации), реально не играет такой роли, как в странах «сотрудничающего» федерализма, где территории реально могут отстаивать свои налоговые интересы во взаимоотношениях с федеральным центром и друг с другом. Таким образом, в России регионам досталась роль «ответственных исполнителей» отдельных мероприятий, спланированных, профинансированных и контролируемых федеральным центром [2, с. 150].
С одной стороны, создание такой схемы управления было обусловлено необходимостью решения ряда политических задач — это усиление административного контроля за экономической политикой региональных властей, повышение управляемости страной, передача под контроль назначаемых чиновников ряда функций, которые в настоящее время выполняют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.
С другой стороны, реализация административной схемы управления в долгосрочной перспективе может привести (и уже приводит) к негативным последствиям.
Во-первых, одним из главных условий эффективности федеративного государственного устройства является децентрализация ответственности за принимаемые решения, в том числе в сфере налоговой политики. Децентрализованная система власти подразумевает ответственность выборных органов власти перед своими избирателями. В условиях назначения губернаторов и возможности роспуска законодательных собраний региональные власти все в большей мере переориентируются в принятии решений на федеральные власти, что фактически приводит к устранению многих преимуществ децентрализованной системы.
Во-вторых, при построении российской модели федерализма федеральный центр все-таки исходил из предпосылки сохранения независимости региональных властей в рамках своей компетенции. Изменение системы стимулов и ответственности для региональной власти приводит к необходимости поиска новых, основанных на принуждении и иерархическом контроле механизмов межбюджетного регулирования. Последнее лишь усиливает тенденции к централизации и проявление негативных эффектов административной системы.
В-третьих, централизация ответственности создала политическую среду, в которой назначаемые губернаторы менее активно берут на себя риски, связанные с принятием непопулярных социально-экономическихрешений. При этом ответственность за действия на региональном уровне в глазах изби-
рателей нередко ложится не на губернатора, а на назначившего его Президента РФ, который также не может активно способствовать принятию рискованных решений региональными и местными чиновниками. Итоги монетизации льгот на региональном уровне показали, что избиратели склонны винить в неудачах и негативных эффектах реформы не региональное руководство, а федеральные власти.
В результате существует опасность того, что реализуемые политические инициативы федерального центра в области региональной политики в средне- и долгосрочной перспективе могут негативно сказаться на состоянии налогово-бюджетной сферы на региональном и местном уровнях.
Следует отметить, что формирование централизованной модели в Российской Федерации объективно обусловлено высоким уровнем межрегиональной асимметрии социально-экономического развития и, как следствие, значительной разницей налогового потенциала субъектов Федерации. По данным Министерства финансов РФ, в 2008 г. межрегиональная разница налогового потенциала в расчете на одного жителя имела отличие более чем в 67 раз (Ямало-Ненецкий АО — 157тыс. руб., Республика Ингушетия — 2,3тыс. руб.). При этом количество регионов, индекс налогового потенциала которых в 2008 г. превысил среднероссийский уровень, составило 17 ед., а регионов, где данный показатель меньше среднероссийского более чем на 50 % — 27 ед. В результате положительный потенциал «конкурентной» модели налогового федерализма в Российской Федерации оказывается ограничен. Негативный опыт середины 1990-хгг. наделения широкими налоговыми полномочиями субъектов Федерации свидетельствует о целесообразности и эффективности установления достаточно жестких ограничений регулирования на местах налогово-бюджетной политики. Однако реальная проблема распределения налоговых полномочий заключается не в передаче на субфедеральный уровень права вводить или отменять налоги, полностью определять налоговую базу и т. д., а в передаче им права принимать решения в пределах, установленных федеральным законодательством.
На текущий момент в Российской Федерации задача достижения оптимального сочетания принципов централизации и децентрализации при распределении налоговых доходов и разграничении налоговых полномочий имеет важное значение. В случае реализации в Российской Федерации стратегии формирования саморазвивающихся территорий возникнет необходимость в средне-
срочной перспективе повышения налоговых доходов территорий и расширения их полномочий по регулированию условий налогообложения. По мере преодоления в стране последствий мировой рецессии и восстановления экономического роста в большинстве регионов реализуемая на текущий момент концепция «один налог — один бюджет» может быть трансформирована в концепцию «совместного ведения», включающую активное применение совместного использования налогооблагаемых баз и пропорциональное расщепления налоговых доходов. При этом дальнейшее совершенствование налогового федерализма, на взгляд авторов, должно осуществляться в русле преодоления субъективизма в финансовых взаимоотношениях органов власти разного уровня, стимулирования субфедеральных органов власти развивать собственный налоговый потенциал. Однако прежде чем рассмотреть предложения по совершенствованию налогового федерализма, важно обратить внимание на проблему недостаточного учета федеральными органами власти взаимосвязи налоговых баз различных налогов при оптимизации межбюджетных отношений. Данный фактор может существенно влиять на баланс взаимоотношений «Федерация — регионы — муниципалитеты», предопределяя возможности властей формировать привлекательный предпринимательский и инвестиционный климат на подведомственной территории. В этом смысле весьма показательным примером являлась принятая распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.04.2006 № 467-р «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006 — 2008 годах и плане мероприятий по ее реализации» (далее — Концепция).
Одной из основных задач в Концепции ставилось укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации посредством обеспечения стабильности налогового законодательства и межбюджетных отношений. Для этого предлагалось исключить возможность внесения изменений на федеральном уровне в бюджетное и налоговое законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, приводящих к снижению налогооблагаемой базы, без соответствующей компенсации из федерального бюджета. При этом о компенсации снижения доходов территорий при изменении налогов, зачисляемых в федеральный бюджет, ничего не говорилось.
Для иллюстрации ограниченного характера данного положения Концепции можно привести несколько примеров. Так, увеличение вывозных таможенных пошлин, которые поступают исключительно в федеральный бюджет, фактически приводит к снижению налоговой базы по налогу на прибыль, значительная доля которого сегодня зачисляется в бюджеты субъектов Федерация. Однако, исходя из положений Концепции, такое снижение налоговой базы не требовало компенсации из федерального бюджета, хотя его последствия для консолидированного бюджета субъектов Федерации в значительной мере аналогичны прямой централизации налога на прибыль в федеральном бюджете. Аналогичный результат возникает при изменении единого социального налога (ЕСН). Поскольку его база тесно взаимосвязана с подоходным налогом на физических лиц, то изменение на федеральном уровне параметров ЕСН будет негативно сказываться на поступлениях в субфедеральные бюджеты подоходного налога. Регулирование амортизационной политики федеральным законодательством напрямую влияет на расчет облагаемой базы налога на имущество предприятий, зачисляемого в субфедеральные бюджеты. Изменение на федеральном уровне порядка налогового регулирования трансфертного ценообразования в вертикально интегрированных и транснациональных компаниях, определение места уплаты налога (например, по принципу места регистрации компании или по месту возникновения дохода, распределение налоговых обязательств среди обособленных подразделений налогоплательщика на основе формулы, учитывающей доли численности работников, фонда оплаты труда, основных фондов, объема продаж и др.) неизбежно скажется на поступлениях в субфедеральные бюджеты налога на прибыль предприятий.
Таким образом, установленный принцип обеспечения стабильности налогового законодательства и межбюджетных отношений в Российской Федерации является формально правильным, однако на практике его реализация сталкивается с довольно жесткими ограничениями. В связи с этим, на наш взгляд, необходимо доработать закрепленные в ст. 31 Бюджетного кодекса РФ принципы обеспечения самостоятельности бюджетов. Практическая их реализация должна основываться на внедрении расчета вертикального бюджетного дисбаланса с учетом взаимосвязи доходных источников, их нестабильности, а также расходных обязательств всех уровней власти. И с учетом получившегося значения вертикального бюджетного дисбаланса — обеспечивать
стабильность и соответствие доходных источников и расходных обязательств для всех уровней власти.
Совершенствование налогового федерализма в Российской Федерации, нацеленное на повышение финансовой устойчивости территорий и стимулирование их саморазвития, по нашему мнению, должно проходить в направлении поэтапного расширения полномочий органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления при одновременном пресечении недобросовестной налоговой конкуренции и повышении эффективности налогового администрирования. При этом по сравнению с практикой 1990-х гг. расширение полномочий в современных условиях будет осуществляться в принципиально иной федеративной обстановке, когда в стране существенно усилена вертикаль власти, ликвидирована тенденция кдемонстрации независимости регионов от федерального центра и минимизированы риски потери единого экономического пространства, существенно повышена налоговая дисциплина. В этих условиях можно предположить, дополнительные налоговые полномочия не приведут к кризису государственности, а послужат исключительно повышению бюджетной самостоятельности территорий.
Повышение прозрачности и снижение субъективности в процессе распределения налоговых средств возможно через снижение объемов встречных финансовых потоков. С этой целью возможно использовать опыт ФРГ, Австрии, Австралии в части распределения НДС между уровнями бюджетной системы как замены федеральных трансфертов.
Суть предлагаемого для использования в России подхода состоит в следующем: 50 % НДС на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории Российской Федерации, поступает в доход федерального бюджета; 25 % НДС используется для наполнения федерального фонда поддержки регионов (ФФПР) (т. е. восстанавливается первоначальный порядок формирования ФФПР, который действовал в 1994г.). И самое важное, 25 % НДС перераспределяется между консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации пропорционально численности населения.
Предложенный подход по распределению НДС помимо повышения прозрачности и объективности процесса выравнивания бюджетной обеспеченности территорий, также имеет и стимулирующее действие, поскольку создает дополнительные стимулы для территориальных органов власти развивать собственную налоговую базу. Кроме того,
реализация данного подхода будет способствовать решению проблемы платежей естественных монополий по месту фактической деятельности, а не по месту размещения головной компании.
Важнейшим инструментом также может стать механизм налогового трансферта, активно используемый в Канаде, США, Австралии, Германии. На взгляд авторов, целесообразно заменить неформализованный канал финансовой помощи регионам — трансферты на покрытие дефицита региональных бюджетов, введенные в 2004г., на налоговый трансферт по налогу на прибыль предприятий. Существенным преимуществом данной формы финансовой помощи по сравнению с действующей является появление заинтересованности у субфедеральных органов власти в развитии экономического потенциала территорий. Иными словами, у территорий появляется дополнительный инструмент по привлечению инвестиций в рамках управляемой и разумной межрегиональной конкуренции.
Субъективизм в налоговых взаимоотношениях между уровнями власти усиливается также из-за централизации процесса налогового администрирования. В Российской Федерации контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей налогоплательщиками осуществляют федеральные налоговые органы: Федеральная налоговая служба России, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям и их территориальные подразделения.
С одной стороны, в федеративном государстве, состоящем на 01.01.2009 из 84 регионов, единая централизованная система налоговых органов позволяет минимизировать издержки по налоговому администрированию. В то же время есть основания полагать, что федеральные налоговые органы в большей мере уделяют внимание федеральным налоговым платежам. Более того, на текущий момент существуют проблемы получения информации о налоговой задолженности в территориальные бюджеты и координации действий между федеральными налоговыми органами и субфедеральными органами власти при реализации региональной и местной налоговой политики. Нередки случаи, когда местные органы власти не могут получить информацию о налоговой задолженности в местный бюджет крупных предприятий-налогоплательщиков. Обратной стороной информационной асимметрии является изменение правил нало-
гообложения и предоставление налоговых льгот региональными и местными органами власти без учета возможного роста издержек администрирования. В конечном итоге все это затрудняет оценку эффективности предоставления налоговых льгот и кредитов на региональном и местном уровне, тем самым усложняя межбюджетные отношения.
С учетом предстоящей реформы налогообложения имущества и земли, неизбежно влекущей повышение нагрузки на налоговые органы, необходимо разработать процедуру согласования действий территориальных налоговых подразделений с органами власти на местах, а также предусмотреть возмездность (платность) администрирования региональных и местных налогов. Это повысит не только объективность и формализованность процесса взаимодействия налоговых органов и территорий, но также увеличит финансовую ответственность друг перед другом. Альтернативным вариантом может стать создание региональных и местных налоговых органов, однако, на наш взгляд, первый вариант в экономическом плане более предпочтителен.
Реализация рассмотренных направлений может существенным образом повысить эффективность стимулирующей функции налогово-бюджетного федерализма и создать важные финансовые и институциональные условия для формирования саморазвивающихся территорий. Вместе с тем, не следует забывать, что успех реализации стратегии саморазвития во многом будет предопределяться успешностью макроэкономической политики, влияющей на общее состояние финансовой системы страны. Ведь именно хронический дефицит финансовых ресурсов федерального и большинства региональных бюджетов в 1990-егг. ограничивал возможности реализации эффективной региональной политики. И в этом смысле затягивание мировой рецессии может внести существенные коррективы в этот процесс.
Список литературы
1. Ковалева Г. А., Пешина Э. В. Финансовые ресурсы федерального бюджета России / Отв. ред. В. П. Ива-ницкий. Екатеринбург: Изд-во Уральского государственного экономического университета. 1999. 267 с.
2. Российская экономика в 2007 году. Тенденции и перспективы. Вып. 29. М.: ИЭПП. 2007. 657 с.
3. ТатаркинА.И., ТатаршнДЛ. Саморазвивающиеся регионы: макроэкономические условия формирования и механизмы функционирования // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2008. № 11. С. 20—39.
