CC BY
353
3.7. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ОПЫТА РАБОТЫ В СФЕРЕ УСЫНОВЛЕНИЯ
Кепова Наталья Григорьевна. Должность: начальник отдела по правовым вопросам. Место работы: Администрация города Ступино Ступинского р-на Московской области.
Аннотация: В статье рассматриваются основные правовые проблемы усыновления, анализируются соответствующие нормы Семейного кодекса РФ. По результатам проведенного исследования автор предлагает свое решение возникающих вопросов.
Ключевые слова: усыновление, усыновители, устройство детей, семья, защита интересов детей.
THEORETICAL AND PRACTICAL QUESTIONS OF WORKING EXPERIENCE IN ADOPTION SPHERE
Kepova Natalia Grigorievna. Position: Head of Legal department. Place of employment: The administration of Stupino town, Stupino district of Moscow region.
Annotation: The article considers the main legal issues of adoption, analyzes the relevant rules of the Family Code of Russian Federation. As a result of the research the author offers his own answer on emerging issues. Keywords: adoption, adoptive, children arrangement, family, protection of children interests.
Проблема защиты прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей не только не утратила своей актуальности, но и приобрела особую остроту. В России существует феномен социального сиротства. 90 % детей, попавших в трудную жизненную ситуацию,- социальные сироты, то есть дети-сироты при живых родителях.
Конвенция ООН о правах ребенка, ст. 54 Семейного кодекса Российской Федерации закрепляют за каждым ребенком неотъемлемое право жить и воспитываться в семье. Государство обязано обеспечить социальную защиту ребенка, лишенного семейной среды, предлагая альтернативу в выборе для него вида семейной заботы. Семейным законодательством предусмотрены три формы семейного воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: усыновле-1
ние (удочерение) , опека (попечительство), приемная семья.
Приоритетной формой семейного воспитания детей -сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, бесспорно, является усыновление. Особенно остро проблема усыновления стоит в современной России, когда в силу сложившихся обстоятельств без родителей остаются тысячи детей.
Работая более 15 лет в отделе опеки и попечительства в одном из муниципальных образований Московской области, мне приходилось часто встречаться с желающими усыновить ребенка, участвовать в процедуре усыновления детей как российскими, так и иностранными гражданами, наблюдать, как осваиваются дети в новой среде, беседовать с родителями, изучать отчеты. В дальнейшем появилась возможность систематизировать этот опыт, изучить, как отражается проблема усыновления в нормативных правовых доку-
1 В дальнейшем, будем использовать только термин усыновление, как базовое понятие
ментах, предложить свое решение возникающих вопросов.
Усыновление является индивидуальной формой семейного воспитания и носит бессрочный характер. Причем такое устройство предполагает возникновение длительных, более того, пожизненных отношений ребенка с посторонними людьми, ставшими ему родителями. Это такая форма воспитания детей в семье усыновителя, при которой обеспечиваются условия жизни, равные с условиями жизни родных детей, усыновленный ребенок полностью приравнивается к родным детям и приобретает в лице усыновителей родителей и родную семью2.
Отсюда следует, что усыновление влечет за собой следующие правовые последствия:
а) установление правовой связи между усыновителями (усыновителем) и усыновленным ребенком, а также между усыновленным ребенком и родственниками усыновителя;
б) прекращение правовой связи усыновленного ребенка с его родителями и другими родственниками по действительному кровному происхождению.
Как установлено п. 2 ст. 124 Семейного кодекса РФ, усыновление допускается только в отношении несовершеннолетних детей, утративших родительское попечение, и только в их интересах.
Основной социальной целью усыновления является создание детям, лишившимся попечения родителей, наиболее благоприятных условий для жизни и воспитания в условиях семьи. Анализ правоотношений, возникающих в результате усыновления, позволяет говорить о возможности создания подлинно семейных отношений между усыновителем и усыновленным. А значение семейного воспитания, особенно в первые годы жизни ребенка, трудно переоценить, так как ему принадлежит основополагающая роль в формировании личности. Таким образом, усыновление является такой формой семейного воспитания, которая выгодно отличает его от других форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, таких, как опека и попечительство, приемная семья. Не случайно Семейный кодекс среди форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, приоритет отдается усыновлению. Однако, следует отметить, что в настоящее время, при всей своей эффективности процесс усыновления в России не дает таких показательных результатов, как принятие ребенка в приемную семью, под опеку и попечительство, несмотря на провозглашение усыновления в качестве приоритетной формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей.
С чего начинается усыновление? Усыновление начинается с обращения граждан, желающих усыновить ребенка, в органы опеки и попечительства по месту жительства для постановки на учет в качестве кандидатов в усыновители. На практике основанием для постановки граждан на учет в качестве кандидатов в усыновители, как правило, является заключение органов опеки и попечительства о возможности граждан быть усыновителем с учетом ограничений, установленных ст.127-128 Семейного кодекса Российской Федерации. Такое заключение составляется по результатам рассмотрения подаваемого в органы опеки и по-
2 Под усыновлением или удочерением понимается юридический акт, в результате которого между усыновителями и его родственниками, с одной стороны, и усыновленным - с другой, возни-
кают такие же права и обязанности, как между родителями и детьми, а также их родственниками по происхождению.
печительства заявления лиц, желающих усыновить ребенка. К этому заявлению обычно прилагаются документы, характеризующие усыновителя, его социальный статус, материальное положение, состояние здоровья, акт проверки жилищных условий и иные документы, предусмотренные действующим законодательством. Причем, гражданин должен решать все вопросы самостоятельно, так как в соответствии с действующим законодательством посредническая деятельность по усыновлению, то есть любая деятельность других лиц , в целях подбора и передачи детей на усыновление от имени и в интересах лиц, желающих усыновить детей , не допускается. Рассматривая досудебную стадию усыновления, считаем необходимым допустить возможность сбора документации, подтверждающей наличие критериев, необходимых для установления усыновления, не только самими лицами, желающими стать усыновителями, но и их представителями на возмездной основе, не признавая такую деятельность посреднической по усыновлению детей, как это допускается ч.2 ст.126.1 СК РФ в отношении деятельности специально уполномоченных иностранными организациями органов или организаций, способствующих усыновлению российских детей
3
иностранными гражданами .
Специалисты органов опеки и попечительства знают, что предъявления документов недостаточно для решения вопроса об усыновлении. Чтобы выявить, отвечает ли это усыновление интересам ребенка и написать свое заключение, необходимо поработать с кандидатами в усыновители. В процессе работы с людьми, изъявившими желание усыновить ребенка, перед специалистами органов опеки и попечительства возникает важная морально-правовая проблема - довести до каждого всю степень ответственности и сложности задач, которые ему предстоит решить. Ведь от усыновителей требуется такая степень сознания, которая могла бы превратить естественную потребность иметь детей в чувство привязанности и любви к чужому ребенку. То, что в отношениях между родителями и кровными детьми может возникнуть чисто стихийно в силу естественных чувств, в отношениях между усыновителями и усыновленными должно явиться итогом сознательного поведения, терпения, выдержки, стойкости, рассчитанных не на порыв, а на дни, месяцы, годы кропотливой работы.
Гражданин, желающий принять ребенка на воспитание в свою семью, сам представляет сведения о себе региональному или федеральному оператору. На основании данных сведений формируется анкета гражданина, желающего принять ребенка на воспитание в свою семью, в которую включается вся информации о гражданине на основании представленных документов.
Досудебный порядок усыновления предусматривает для усыновления ребенка согласие его родителей, которое должно быть выражено в заявлении, заверенном в установленном законом порядке.
В ст.130 Семейного кодекса Российской Федерации перечислены случаи, при которых усыновление допускается без согласия их родителей, если родители 1) неизвестны, 2) признаны судом безвестно отсутствующими, 3) признаны судом недееспособными, 4) лишены судом родительских прав, 5) по причинам,
3 Семейный кодекс РФ от 29.12.1995 №223-ФЗ ( с изм. Федеральным законом от 4мая 2011 г. №98-ФЗ//СЗ РФ от1 января 1996 г. №1 ст.16.
признанными судом неуважительными, они более 6
месяцев не проживают совместно с ребенком и укло-
4
няются от его воспитания и содержания .
Закон допускает усыновление детей без согласия родителей, в случаях, если они: во-первых, более 6 месяцев не проживают совместно с ребенком; во-вторых, уклоняются от его воспитания и содержания, в-третьих, пренебрегают своими родительскими обязанностями по причинам признанными судом неуважительными. Все эти три обстоятельства должны быть в совокупности. Сюда относятся случаи, когда дети не проживают совместно с родителями, а находятся у других лиц, или в государственных воспитательных учреждениях более 6 месяцев.
В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 апреля 2006г. №8 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об усыновлении (удочерении) детей», суд устанавливает причины, по которым родитель более шести месяцев не проживает совместно с ребенком (дабы осуществить усыновление без его согласия), при рассмотрении заявления об усыновлении ребенка5. Полагаем, что подобный порядок нарушает права биологических родителей: недопустимо передавать сведения о детях потенциальным усыновителям до того, пока судом не установлены факты отсутствия совместного проживания биологических родителей с ребенком и их уклонения от воспитания и содержания. Необходимо строго определить последовательность решения судом вопросов: сначала - о признании не уважительными причины неучастия родителей в воспитании и содержании детей, затем - об усыновлении.
В соответствии со ст.125 Семейного кодекса усыновление детей производится в судебном порядке. Судебный порядок усыновления является новеллой семейного законодательства. Он введен в целях усиления гарантий прав детей, оставшихся без попечения родителей, и соответствует мировой практике судебного порядка усыновления. Однако, как нам представляется, он не является предпочтительным. Дела об установлении усыновления ребенка рассматриваются судом в порядке особого производства, единолично судьей в закрытом судебном заседании, с обязательным личным участием самих усыновителей (усыновителя), представителя органа опеки и попечительства, а также прокурора.
Усыновление является добровольным актом и может быть произведено только по просьбе (волеизъявлению) лица, желающего усыновить ребенка. Это означает, что никто не может быть принужден к усыновлению детей вопреки своей воли.
В судебном разбирательстве об установлении усыновления суд разрешает и другие, связанные с усыновлением просьбы заявителей: о записи усыновителя (усыновителей) в качестве родителей усыновляемого ребенка, об изменении имени, отчества и фамилии усыновляемого ребенка; об изменении даты и места рождения усыновляемого ребенка ( в целях обеспечения тайны усыновления).
Суд, рассмотрев дело об установлении усыновления по существу, выносит решение об удовлетворении за-
4 Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. №223-ФЗ (с изм. Федеральным законом от 4 мая
2011 г №98-ФЗ //Сборник законодательных актов Российской Федерации от 1 января 1996 г. №1 ст.16.
5 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.04.2006 №8 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об усыновлении (удочерении)детей»
явления или об отказе в его удовлетворении полностью или только в части удовлетворения просьбы усыновителей (усыновителя) о записи их в качестве родителей в актовой записи о его рождении, а также об изменении даты и места рождения ребенка.
Кроме того, по просьбе заинтересованных лиц суд рассматривает вопросы о сохранении личных неимущественных и имущественных прав одного из родителей усыновленного ребенка или родственников его умершего родителя - то есть дедушки и бабушки. При удовлетворении судом заявленной просьбы взаимные права и обязанности усыновителей (усыновителя) и усыновленного ребенка возникают со дня вступления в законную силу решения суда об установлении усыновления ребенка. Здесь важно также иметь в виду, что усыновление ребенка осуществляется не на какой-то определенный отрезок времени, а навсегда. В последующем оно может быть отменено только судом при наличии предусмотренных законом оснований.
Единственным основанием наступления правовых последствий служит решение суда об установлении усыновления. В этой связи дополнительного составления каких-либо иных документов, подтверждающих данный факт, не требуется. Согласно ст. 137 СК РФ в результате усыновления усыновленные дети и их потомство по отношению к усыновителям и их родственникам, а усыновители и их родственники по отношению к усыновленным детям и их потомству приравниваются в личных неимущественных и имущественных правах и обязанностях к родственникам по происхождению, то есть с правовой точки зрения ребенок приобретает новых родителей и других родственников.
Усыновленные дети утрачивают все личные неимущественные и имущественные права и освобождаются от обязанностей по отношению к своим родителям и иным родственникам.
Правовые последствия усыновления ребенка наступают независимо от записи усыновителей в качестве родителей в актовой записи о рождении ребенка. И поскольку в правовом смысле усыновление приравнивается к рождению ребенка, постольку при любом виде усыновления усыновленный ребенок и усыновитель обладают правами и обязанностями родителей и детей. А это очень широкий спектр прав и обязанностей, и он не исчерпывается только родительскими правами и обязанностями, связанными с воспитанием и заботой о детях, предусмотренными СК РФ. Это также права и обязанности, предусмотренные другими отраслями законодательства ( гражданским , жилищным, трудовым).
Отношение к усыновлению не всегда было однозначным и установление усыновления в истории России осуществлялось по - разному.
Защита прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеет длинную историю в России. Усыновление как "искусственное сыновство", как прием "стороннего" в состав семьи совершалось в Древней Руси еще во времена язычества. Когда на смену язычеству пришло христианство, усыновление осуществлялось церковью посредством особого акта, исходящего от церковной власти. Долгое время правила, касающиеся усыновления, не подвергались существенным изменениям и не отличались большим разнообразием. Но по мере укрепления частнособственнических начал в семейных отношениях все большее значение стало иметь предписание: нельзя усыновлять своих незаконных детей. В период реформ Петра I, так же как и в эпоху царствования Екатерины
II, усыновлению внимания не уделялось. Только в Указе 1714 г. « О единонаследии» и «Инструкции о магистратах 1724 г. имеется косвенное упоминание об усыновлении в связи с передачей наследникам имущества наследодателя.
Тщательной и подробной правовой регламентации институт усыновления подвергся только на основании Указа Екатерины 1 октября 1803 года. Этот Указ позволял бездетным дворянам усыновлять ближайших законнорожденных родственников "через передачу им при жизни фамилии и герба и оставление по смерти в наследство недвижимого имущества ". Усыновленные дети признавались как бы родными «во всех наследственных линиях и не могли быть отчуждаемы от прав,
присвоенных общими узаконениями равным степеням
6
родства» .
Заметной вехой в развитии законодательства об усыновлении стал Закон от 12 марта 1891 г. «О детях усыновленных и узаконенных»7. Он был шагом вперед, прежде всего, по вопросам, связанным с охраной прав незаконнорожденных детей. Отныне их можно было не только узаконивать, но и усыновлять. Это правило было распространено на всех детей безотносительно к их сословной принадлежности и вероисповедания. Усыновителями также могли быть все лица, за исключением тех, кто обречен был по своему сану на безбрачие. Тем самым был открыт путь к сокращению числа сирот и полусирот.
С середины XIX в. стали появляться правила по усыновлению, в том числе те, которые позволяли усыновлять не только сирот. Но в случае если родители
ребенка были живы, требовалось их согласие на усы-
8
новление .
Законодательство 1830 - 1846 гг. уже предусматривало более широкие возможности: усыновлять могли не только российские подданные, но и иностранцы. В 1839 г. право усыновлять подкидышей или не помнящих своего родства было предоставлено российским подданным мещанского и сельского звания. Иностранцам разрешалось усыновлять только определенных детей: подкидышей, т.е. брошенных детей, от которых отказались родители; детей, не помнящих своего родства (в эту группу могли попадать дети, которые при каких-то чрезвычайных ситуациях потеряли родителей, дети, страдавшие психическими расстройствами). Важно подчеркнуть, что в качестве обязательного устанавливалось требование сохранения усыновленными российского подданства и греко-российского вероисповедания. Таким образом, государство защищало своего маленького гражданина, оставляя ему гарантию
9
на возвращение в свое государство .
С 1902 года было разрешено усыновлять своих внебрачных детей, независимо от вышеперечисленных ограничений.
Усыновленные приобретали права родных детей, за исключением права наследовать родовое имущество, которое переходило только к кровным родственникам.
Процедура усыновления состояла из нескольких этапов. Сначала акт об усыновлении совершался у но-
6 Пахман С.В. История кодификации гражданского права СПб.1876ю т.2.С.43
7 ШматковК. Узаконение и усыновление детей. СПб.1894
8 Нечаева А.М. Семейное право: Учебник. 3-е изд. М., 2008. С. 263 - 266.
9Мейер Д.И. Русское гражданское право / Под ред. А.И. Вицина. М., 1915. С. 374, 380.
тариуса, после чего он предоставлял на разрешение окружного суда по месту жительства усыновителя , а затем утверждался судебной палатой. Согласно ст. 1460 Устава гражданского судопроизводства России дела об усыновлении разрешались окружным судом «по выслушивании заключения прокурора». При рассмотрении ходатайства об усыновлении окружным судом должно быть представлено удостоверение опекунского учреждения о том, что усыновление « не обратиться во вред усыновляемому».
Особо следует остановиться на правовом регулировании усыновления (удочерения) в России в первые десятилетия после революции 1917 года. В соответствии с Кодексом законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве, принятым 22 октября 1918 года, усыновление было отменено. В ст. 183 данного Кодекса указывалось, что с « момента вступления в силу настоящего закона не допускается усыновление ни своих родных, ни чужих детей. Всякое такое усыновление, произведенное поле указанного в настоящей статье момента, не порождает никаких обязанностей и прав для усыновителей и усыновляемых»
Среди причин отмены усыновления значились: возможность использования данного института в целях легализации наемного труда несовершеннолетних; отпавшая необходимость в усыновлении как способа уравнивания в правах детей, рожденных в браке и вне брака (поскольку законодательно брачные и внебрачные дети были уравнены в правах».
Для отмены усыновления существовала и причина идеологического характера. Предполагалось, что заботу о бездомных детях в ближайшей перспективе целиком возьмет на себя государство. Запрет усыновления просуществовал до 1926 года. Беспрецедентный рост в эти годы беспризорных, бездомных детей10, привел к тому, что с принятием Кодекса законов о браке, семье и опеке (КЗоБСО) указанный институт был вновь восстановлен. Больше попыток отмены института усыновления на территории России не предпринималось.
В соответствии с первым советским законом об усыновлении, оно могло быть установлено только в отношении несовершеннолетних и в их интересах
Вопросами усыновления ведали органы опеки и попечительства , которыми в городах являлись отделения народного образования, а в сельской местности -районные исполнительные комитеты.
Принятый в 1969 г. Кодекс о браке и семье (КоБС) РСФСР существенных изменений в порядок усыновления не внес. Он лишь восполнил ряд пробелов. В частности стал более целенаправленно отстаивать не только интересы усыновляемого, но и лиц, желающих обрести родительские права и обязанности. Под интересами усыновляемого стали понимать, прежде всего, благоприятные условия его воспитания. Усыновление, как и прежде, устанавливалось в административном порядке.
С 1 марта 1996 года вступил в силу Семейный кодекс Российской Федерации, в котором уточнены многие вопросы, связанные с процедурой усыновления как российскими, так и иностранными гражданами, отражены положения, предусмотренные Конвенцией о
10 По некоторым данным только в РСФСР число беспризорных детей достигло в 1923 году восьми миллионов.
В этой ситуации вопрос о разрешении усыновлять приобрел политическое значение.
правах ребенка. Следует подчеркнуть, что отечественное законодательство в области защиты семьи и детства в целом и усыновления в частности формируется и развивается с учетом международных норм и стандартов.
Законодательная база Российской Федерации достаточно полно представлена Семейным кодексом Российской Федерации, Федеральными законами, законами Московской области. Тем не менее, на практике существует ряд проблем, связанных с применением ранее принятых законов в этой сфере.
Семейный кодекс Российской Федерации предусмотрел комплекс правовых требований, направленных на своевременное выявление, устройство и воспитание детей, оставшихся без попечения родителей. Он также впервые в соответствии с международными правовыми нормами достаточно подробно определил и сам перечень тех оснований (причин) в силу которых дети и подростки, лишаются родительского попечения.
Известно, что особую весьма значительную по своей численности категорию среди несовершеннолетних, лишенных родительской опеки, представляют безнадзорные и беспризорные дети и подростки. Эти дети лишены не только родительского попечения, они, как правило, лишены какого-либо попечения вообще. Он находятся в наиболее тяжелом положении: не работают, не учатся, совершают противоправные деяния.
Между тем, органы опеки и попечительства не учитывают их в своей отчетности , так как практически не работают с данным контингентом ни по его выявлению, ни по его устройству. Это, по нашему мнению, вызвано тем, что органы опеки работают с детьми, лишенными родительского попечения, а не с детьми, лишенными попечения вообще.
Данное положение безусловно является серьезным упущением в защите прав и законных интересов обездоленных детей и его необходимо направить как на законодательном , так и на правоприменительном уровнях. Следует обязать соответствующие государственные структуры осуществлять заботу обо всех детях, лишенных попечения, включая безнадзорных и беспризорных.
Исследователями в последние годы особенно часто отмечается существенное влияние на рост численности детей, лишившихся родительского попечения, увеличением так называемых неблагополучных и «кризисных» семей. Негативные последствия воспитания детей в таких семьях с каждым годом все более интенсивно проявляются в так называемом социальном сиротстве. С каждым годом растет число детей, родители которых лишены родительских прав. При этом ребенок приобретает новый статус - ребенка, оставшегося без попечения родителей. Вследствие этого у него появляется право на полное государственное обеспечение и дополнительные государственные гарантии, закрепленные Федеральным законом от 21.12.1996 г №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей -сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» Таким образом, заботу о детях, родители которых лишены родительских прав полностью на себя берет государство. При этом родители, лишенные родительских прав, не возмещают государству расходов, как это предусмотрено в законодательствах других государств.
Защита прав и законных интересов детей, оставшихся без попечения родителей, возлагается на органы опеки и попечительства.
В частности, в соответствии с семейным законодательством, органы опеки и попечительства обязаны: 1) выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, и вести их учет; 2) исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения родителей избирать формы устройства детям, оставшимся без попечения родителей; 3) осуществлять последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования.
Согласно ст.122 СК РФ решение вопросов оказания соответствующей помощи входит в компетенцию органов опеки и попечительства по фактическому месту нахождения детей, оставшихся без попечения родителей. Как установлено п.1 ст.122 СК РФ должностные лица обязаны немедленно сообщать о ставших им известными случаями утраты детьми родительского попечения в органы опеки и попечительства.
Обязанность органов опеки и попечительства по выявлению и последующему устройству детей, оставшихся без попечения родителей, одновременно представляют собой и исключительные права органов опеки и попечительства. Это право закреплено в п.1 ст. 121 Семейного кодекса Российской Федерации, запрещающим деятельность других юридических лиц и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей.
Иные организации, в том числе общественные, религиозные, специализированные детские учреждения, а также граждане могут лишь оказывать органам опеки и попечительства содействие в выполнение ими возложенных на них задач.
Сбор информации о детях необходим для государственного учета детей, оставшихся без попечения родителей и нуждающихся в постоянном устройстве. Порядок формирования и пользования государственным банком данных о детях, оставшихся без попечения родителей, определяется Федеральным законом «О государственном банке данных о детях, оставшихся без - 11
попечения родителей» .
В соответствии со ст. 126 СК РФ в целях более последовательной защиты подлежащих усыновлению детей, оставшихся без попечения родителей все дети, относящиеся к данной категории и лица, подлежат единому учету. Учет лиц, желающих усыновить ребенка, проводится в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов РФ.
Для реализации данного правового требования в 2001 году был принят Федеральный закон №44 -ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей».
Названным законом введены понятия централизованной системы учета детей, оставшихся без попечения родителей, и граждан, желающих принять детей на воспитание в свои семьи, а также для оказания содействия в устройстве детей на воспитание в семьи граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации.
К сожалению практика свидетельствует о том, что данный учет во многих регионах страны ведется крайне неудовлетворительно, что обусловлено рядом причин. Это отсутствие надлежащего механизма выявления и учета детей, оставшихся без попечения родителей, разрозненность соответствующей информации по различным ведомствам, личная корыстная заинте-
11 Федеральный закон от16.04.2001 №44-ФЗ (ред. от
30.12.2008) «О государственном банке данных о детях,
оставшихся без попечения родителей» // «Российская газета»-31.12.2008//
ресованность работников, осуществляющих функции по усыновлению. Представляется, что для устранения многих из названных причин необходимо, чтобы такой учет вел орган, который дает заключение о возможности усыновления детей и о лицах, которые желают и могут быть усыновителями.
В настоящее время каждый ребенок, оставшийся без попечения родителей, регистрируется в журнале первичного учета, и в течение месяца орган опеки и попечительства организует устройство этого ребенка. При невозможности устройства сведения о ребенке передаются в региональный, а затем федеральный банк данных. Однако, на практике это требование закона часто не соблюдается. Далеко не обо всех детях сообщается в органы опеки и попечительства, таким образом, не исполняются требования ст. 122 Семейного кодекса Российской Федерации, о чем свидетельствуют материалы различных прокурорских проверок.
К сожалению, есть просчеты и в работе Федерального банка данных. Даже если сведения о детях в Федеральный банк данных поступают, то обратная связь данного органа с усыновителями отсутствует.
В 2004 году Московской областной Думой был принят Закон Московской области «Об органах опеки и попечительства Московской области. Настоящий закон устанавливает основы организации и деятельности органов опеки и попечительства Московской области в сфере обеспечения защиты прав несовершеннолетних в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В этой связи в Ступинском муниципальном районе в 2005 году был создан отдел опеки, попечительства и социальной поддержки населения, основными функциями которого являются выявление, учет, устройство несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей. При этом увеличен штат с учетом 1 специалист на 5 тысяч детского населения.
На территории Ступинского муниципального района в настоящее время проживает около 300 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Ежегодно без попечения родителей остаются более 70. За период с 2001 по настоящее время 100 детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, было усыновлено. За последние пять лет, число детей, в отношении которых установлено усыновление, существенно уменьшилось. Причин здесь несколько: недостаточная информированность населения о наличие детей, подлежащих усыновлению, длительный досудебный процесс (постановка на очередь в качестве кандидатов в усыновители, учеба в школе приемных родителей, подбор ребенка), слушание дела в суде, некомпетентность работников органов опеки. Некоторые граждане отказываются от идеи, узнав, что для усыновления органы опеки требуют предоставления документов, касающихся определенных ограничений по жилищным условиям, уровню дохода семьи, даже не заходя на прием. Мы попытались указать основные причины , касающиеся именно Ступинских органов опеки. Однако, думается, что и в других муниципальных образованиях дела обстоят также.
В 2010 году был выявлен 71 ребенок, оставшийся без попечения родителей. В основном это дети родителей, лишенных родительских прав. На территории Ступинского муниципального района функционирует несколько учреждений (Центр семейного воспитания, Реабилитационный Центр помощи семье и детству), которые занимаются семьей и детьми, однако родители, лишенные родительских прав редко пытаются в
них восстановиться. Из чего следует, что работа органов опеки и попечительства и других субъектов профилактики в данной области как и в области установления усыновления ведется неэффективно12.
Подводя итог вышесказанному следует отметить, что проведенное исследование позволило выявить пробелы и противоречия в законодательстве по вопросам правового регулирования усыновления и сформулировать и обосновать предложения по дополнению и изменению действующего законодательства по данным проблемам.
Рассмотрев вопросы, связанные с выявлением де-тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также безнадзорных и беспризорных детей и подростков предлагаем создать систему саморегули-руемых организаций, имеющих лицензию, которые бы наряду с органами опеки и попечительства и иными муниципальными органами осуществляли бы деятельность по выявлению данной категории детей и подростков в целях их дальнейшего семейного устройства.
Рассмотрев досудебный порядок усыновления, считаем необходимым допустить возможность сбора документации, как для постановки на учет в качестве усыновителей, так и для предоставления заявления в суд не только самими лицами, желающими усыновить ребенка, но и их представителями на возмездной основе по аналогии ч.2 статьи 1261 СК РФ
Считаем необходимым облегчить процедуру усыновления для отчимом и мачех в отношении детей, которые фактически проживают в семье , предоставить возможность усыновить детей лицам, которые состоят в фактических брачных отношениях из чего следует, что можно вернуться к административному порядку усыновления, сохранив при этом судебный порядок как общее правило.
Предлагаем ст.141 Семейного кодекса РФ «Основания к отмене усыновления ребенка» привести в содержательное соответствие со ст.69 Семейного кодекса РФ «Лишение родительских прав», дополнив ее такими основаниями как:
а) отказ без уважительных причин взять усыновленного ребенка из лечебного, воспитательного учреждения, учреждения социальной защиты или из других аналогичных учреждений;
б) совершение умышленного преступления против жизни или здоровья ребенка либо против жизни или здоровья супруга. Аргументируется необходимость отнесения к числу оснований отмены усыновления, установления факта фиктивного усыновления, произведенного без намерения воспитывать ребенка.
Ввиду отсутствия в действующем законодательстве положения, предполагающего возможность усыновителя инициировать процедуру отмены усыновления, предлагаем дополнить частью 2 статью 141 Семейного кодекса РФ следующего содержания:
«Правом требовать отмены усыновления обладают усыновители ребенка в связи с выявлением у ребенка неизлечимого заболевания, затрудняющего процесс воспитания, о котором усыновитель не был предупрежден при усыновлении, и по причине психологической несовместимости с ребенком». Часть 2 данной статьи 141 Семейного кодекса РФ считать частью 3 данной статьи.
С учетом зарубежного опыта и в целях повышения эффективности правового регулирования отношений, связанных с реализацией семейно-правовой ответст-
12 Ийр: //эШрто. ЭйпИпе. ги/оиаэП/орека. Мт!?8.11
венности целесообразно включить в Семейный кодекс Российской Федерации статью 84.1. «Возмещение родителями расходов, затраченных государством на содержание детей, находящихся на государственном обеспечении» следующего содержания:
1. Родители (один из них), лишенные родительских прав, родители (один из них), у которых дети отобраны без лишения родительских прав по решению суда в случае их виновного поведения, родители, находящиеся в местах содержания под стражей, родители, отбывающие наказание в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, ограничения свободы, ареста, возмещают в полном объеме расходы, затраченные государством на содержание детей, за весь период нахождения детей на государственном обеспечении в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов, а также под опекой (попечительством), в приемной семье либо в патронатной семье.
2. Расходы, затраченные государством на содержание детей, находящихся на государственном обеспечении, не возмещаются:
- родителями, признанными недееспособными;
- родителями, которые передали несовершеннолетних с недостатками физического или психического развития на содержание в учреждениях системы социальной защиты в порядке и на условиях, устанавливаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
3. За несовершеннолетних родителей расходы, затраченные государством на содержание их детей, находящихся на государственном обеспечении, возмещаются родителями (усыновителями) этих несовершеннолетних родителей. При отсутствии родителей (усыновителей), а также в случае непогашения расходов на содержание детей, находящихся на государственном обеспечении, родителями (усыновителями) возмещение указанных расходов, начиная со дня помещения ребенка на государственное обеспечение осуществляется несовершеннолетними родителями после достижения совершеннолетия либо с момента приобретения ими полной дееспособности.
4. Родители, указанные в части первой настоящей статьи, являющиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства, временно пребывающие и временно или постоянно проживающие в Российской Федерации, обязаны возмещать расходы, затраченные государством на содержание детей, находящихся на государственном обеспечении, в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, если их дети являются гражданами Российской Федерации или лицами без гражданства.
5. Размер и состав расходов, затрачиваемых государством на содержание детей, находящихся на государственном обеспечении, устанавливаются Правительством Российской Федерации и органами государственной власти субъектов.
Расходы на содержание детей, указанные в части первой настоящей статьи, возмещаются в добровольном порядке либо взыскиваются в судебном порядке.
6. В случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, размер расходов, затраченных государством на содержание детей, находящихся на государственном обеспечении, может быть уменьшен либо лицо, обязанное возмещать указанные расходы, может быть ос-
вобождено от уплаты задолженности по их возмещению.
7. Средства на возмещение расходов, затраченных государством на содержание детей, находящихся в учреждении (дошкольном образовательном учреждении, общеобразовательном учреждении, лечебном учреждении и других учреждений), перечисляются в доход бюджета, из которого финансируются организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов.
8. За уклонение от возмещения расходов, затраченных государством на содержание детей, находящихся на государственном обеспечении, виновное лицо несет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации
В целях соблюдения и защиты прав и интересов несовершеннолетних лиц, имеющих детей, в отношении этих граждан необходимо исключить применение крайней меры семейно-правовой ответственности -лишения родительских прав по аналогии с опытом правового регулирования семейных правоотношений в Украине. Для этого представляется необходимым дополнить статью 69 Семейного кодекса Российской Федерации пунктом вторым: «2. Несовершеннолетние родители не могут быть лишены родительских прав».
Обеспечение оптимальных условий для реализации деятельности органов опеки и попечительства невозможно без подготовки кадров в этой связи необходимо установить требования в отношении работников органов опеки и попечительства, а именно: наличие высшего юридического, педагогического (специализация психолог) образовании и стаж работы по специальности не менее 5 лет Согласно ст. 65 Трудового кодекса Российской Федерации при заключении трудового договора лицо, поступающее на работу, требующую специальных знаний или специальной подготовки, предъявляет работодателю в том числе документ об образовании, о квалификации или наличии специальных знаний.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)
2. Конвенция о правах ребенка / Сборник международных договоров СССР. Выпуск XI.VI.1993 // СПС ГАРАНТ.
3. Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. N 223-ФЗ (с изм. Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 98-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 1 января 1996 г. N 1 ст. 16.
4.Постановление Пленума Верховного Суда РФ от
20.04.2006 №8 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об усыновлении (удочерении) детей» // Бюллетень Верховного Суда. 2006, № 16.
5. Нечаева А.М. «О Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» Закон России: опыт, анализ, практика, 2009 №7
6. Постатейный комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «Об опеке и попечительстве». 2-е издание, переработанное и дополненное / под ред. П.В.Крашенинникова. М. Статут. 2010.
Literature list:
1. Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993) (amendments made by the Law of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federationfrom 30.12.2008 N 6-Federal Constitutional Law, from 30.12.2008 N 7-Federal Constitutional Law)
2. Convention on the Rights of the Child
3. Family Code of the Russian Federation dated 29 December 1995 N 223-Federal Law (as amended. by the Federal Law on May 4, 2011 N 98)
4. Resolution of the Plenum of Supreme Court from
20.04.2006 № 8 "On the application of legislation by courts in cases of adoption (adoption) of the children".
5. Nechayeva A.M. "On the Federal Law “On guardianship and custody"
6. Commentaries to the Family Code of the Russian Federation and the Federal Law«On guardianship and custody".
Отзыв
на статью Кеповой Наталии Григорьевны на тему: Теоретические и практические вопросы опыта работы в сфере усыновления
Статья Кеповой Н.Г. посвящена одной из актуальных правовых проблем, возникающих в сфере семейноправовых отношений, теоретическая разработка которой имеет непосредственное значение для охраны жизни, здоровья и интересов несовершеннолетних детей граждан России, оставшихся без попечения родителей.
Принимая во внимание масштабы совершаемых усыновлений и проблемы, возникающие непосредственно при оформлении, а также в процессе осуществления усыновления, можно с уверенностью констатировать не только актуальность, но и новизну темы статьи.
Содержание работы свидетельствует о том, что автор достаточно полно и всесторонне исследовала вопросы правоотношений по усыновлению детей не только с позиции законодательства России, но и подробно остановилась на практических вопросах и проблемах охраны интересов несовершеннолетних граждан России, оставшихся без попечения родителей. В работе использован богатейший личный опыт работы автора, приобретенный в процессе многолетней практической деятельности.
Статья содержит положения, которые свидетельствуют об актуальности, теоретической и практической значимости, выводы и предложения, сделанные автором, по моему мнению, могут быть приняты во внимание в процессе законотворческой деятельности.
Статья рекомендуется к публикации.
Профессор кафедры гражданского и предпринимательского права Российской государственной академии интеллектуальной собственности доктор юридических наук, профессор В.Н. Синельникова
